LÉGISLATIVE

L'équilibre entre les attributions respectives des deux pouvoirs peut être cherché, non seulement dans le mode d'exercice de la sanction législative, mais encore dans les diverses extensions ou limitations susceptibles de s'associer à chacun des systèmes étudiés précédemment. Ces correctifs, assez divers, consistent dans l'obtention d'une certaine majorité, dans le mode de délibération des Chambres ; dans l'interdiction de conclure des conventions déterminées, ou dans l'attribution de certains traités à la compétence exclusive du pouvoir exécutif. Des règles spéciales sont parfois édictées en cas de dualité des Chambres. On peut aussi réserver le dernier mot au pouvoir constituant. Enfin, une situation particulière est faite aux Etats fédéraux et aux pays mi-souverains.

S I. — Majorité spéciale.

Ce système est assez rare. La nécessité de l'unanimité est la plus haute puissance à laquelle il puisse être porté : c'était le

régime de la Pologne (liberum veto) (i), et de Tancienne constitution républicaine de Hollande (a). Un tel procédé avait ses racines dans les institutions primitives, car cet axiome (( la majorité lie la minorité », est une notion, relativement moderne, introduite par les nécessités de la pratique, et justifiée logiquement par les théoriciens du xvni" siècle.

De nos jours la même évolution s'est dessinée dans les pays à forme fédéra tive : au début, quand plusieurs états se sont réunis afin de former une confédération, le consentement de toutes les unités était nécessaire pour la validation des traités communs (3). Un vestige de cette coutume se retrouve dans la constitution des Etats-Unis (imités sur ce point parle Mexique), d'après laquelle le Sénat doit approuver les conventions internationales à la majorité des deux tiers. La même majorité, considérée comme une garantie suppléant à la sanction de la Chambre basse, fut exigée pour les sénatus-consultes organiques, qui, sous le premier Empire, consacrèrent plusieurs annexions (4).

S 2. — Séances secrètes,

La constitution des Chambres en séance secrète est surtout un correctif de la sanction législative ; on prétend remédier ainsi aux inconvénients qui résultent de la publicité des débats. Mais dans un certain sens elle constitue aussi une limitation ; car ce mode de discussion offre moins de garantie au pays, qui ne saura pas à quels motifs auront obéi ses représentants. Ceux-ci

(i) On sait que celte coutume désastreuse fut successivement abolie par les G. 1791, 1807 ®^ i8i5, peu ou point appliquées.

(2) Le régime extraordinaire et dictatorial du stathoudérat donnait au contraire au chef de TEtat le droit de traiter, sans contrôle, avec les puissances étrangères.

(3) C'est d'après un principe analogue que dans les états formant union réelle (Autriche- Hongrie, Suède et Norvège), les traités doivent être validés par les législatures de tous les états de l'union.

(4) Ci-dessous, p. 182.

se trouvent donc, en quelque sorte, à la discrétion du gouvernement, qui, dans l'impossibilité d'être contredit publiquement, pourra accuser les députés d'avoir refusé, par pure chicane politique, de sanctionner un traité avantageux. Reste toujours, il est vrai, l'arme de la responsabilité ministérielle.

La formation en comité secret peut être obligatoire, soit pour toute espèce de traités (i), soit sur la requête du gouvernement (3), qui devient ainsi juge de la publicité des débats.

S 3. — Interdiction absolue de conclure certaines conventions.

D'une manière générale, la prohibition de porter atteinte aux dispositions constitutionnelles peut être considérée comme une limitation de la sanction législative (3). Mais certaines constitutions sont allées plus loin : par des considérations philanthropiques ou au contraire patriotiques que nous aurons l'occasion d'apprécier, le pouvoir constituant, pendant la Révolution, prétendit plusieurs fois lier le législateur de l'avenir, en lui interdisant, soit de sanctionner des conquêtes, soit de traiter avec un ennemi qui occupe son territoire, soit de céder une partie de ce territoire. Ces restrictions, auxquelles on a même voulu imposer des sanctions pénales, n'ont évidemment aucune valeur pratique et ont disparu aujourd'hui de toutes les constitutions (4).

La question se présente sous un jour quelque peu différent

(i) G. fr. an III ; acte add. Portugal, i85a (la 1. 2 mai i88a l'a rendue facultative pour la Chambre). Même règle pour le Sénat américain (Infra, p. 19/*).

(3) V. G. fr. an VIII (art. 5o) qui, conçue dans un sens autoritaire, a bien senti la valeur restrictive du procédé qu'elle employait. — G. Chili (rov. en 1888).

(3) Ceci est inapplicable aux pays comme l'Angleterre, où l'on ne distingue pas le pouvoir constituant du pouvoir législatif. Même remarque pour notre § 6.

(4) Le dernier vestige se trouve dans la G. ottomane de 1876 (incessibilité du territoire), barrière constitutionnelle qui eut été impuissante à enrayer le démembrement de l'empire turc.

30 QUESTIONS DOCTUINALES

dans les Etats à forme fédérative. Si ces nations ne peuvent songer à prohiber un démembrement que la force des armes leur imposera peut-être un jour, on conçoit à la rigueur qu'elles s'interdisent parfois l'annexion de nouveaux territoires, dont les habitants amoindriraient l'influence des Etats primitifs dans l'Union. Telle est l'opinion qui se fît jour plusieurs fois aux Etats-Unis dans le cours de ce siècle (i): mais toujours elle a été rejetée. Des dispositions analogues édictées par d'autres constitutions fédérales n'ont pas tardé à tomber en désuétude.

S 4. — Allrihation de certaines catégories de traités à la compétence exclusive du pouvoir exécutif.

Les constitutions jalouses de sauvegarder la puissance législative contre les empiétements du gouvernement, étendent la sanction des Chambres à des conventions qui n'ont pas véritablement le caractère de traités, et que, en l'absence de texte formel, on aurait pu songer à lui soustraire. Telle est la résolution votée par les Chambres suisses le i5 juillet 1876, invitant le pouvoir exécutif à soumettre à l'Assemblée les éclaircissements au sujet de traités conclus, échangés avec des puissances étrangères, qui auraient le caractère de conventions explicatives. La constitution argentine (2) énumère expressément les traités de limites, qui présentent pour cette nation une importance particulière, si l'on songe aux difficultés qui ont surgi à ce sujet avec le Chili : le pouvoir exécutif aurait pu revendiquer pour lui la connaissance exclusive de ces conventions, considérées comme de simples opérations de bornage. Enfin, quelques textes américains mentionnent aussi, comme traités soumis à la sanction législative, les concordats que le gouvernement conclurait avec

(i) Ci-dessous, p. igS.

le Saint-Siège (i) ; celle précaution n'est pas superflue, puisque beaucoup d*auteurs éminenls refusent au pape le caractère de souverain au point de vue international.

Plus souvent on songe à diminuer le pouvoir des Chambres. Des restrictions se comprendraient mal, lorsque le législateur intervienl dans la direction des négociations ; au contraire, si le concours des assemblées est seulement requis pour l'exécution de certains traités, leur compétence ne saurait jamais être universelle. Le véritable domaine de ces limitations est donc ailleurs : la ratification législative, limitée à certaines conventions, est encore fort rare (2) : au contraire, l'approbation limitée est un système très en faveur. (3)

Le concours du Parlement peut être restreint; explicitement, si certaines catégories de traités sont soustraites à son action ; implicitement, au contraire, si les textes énoncent la nature des conventions pour lesquelles seules l'assentiment des Chambres devra être demandé. Mais les énumé rations de cette nature ne sont pas toujours limitatives.

Une application importante des limitations explicites réside dans la faculté accordée au pouvoir exécutif de faire des conventions secrètes. Proscrites au début de la Révolution, sous l'empire de préoccupations philosophiques, les conventions secrètes furent rétabUes par la loi du 27 ventôse an III: on décida que les articles secrets ne pourraient en aucun cas modifier les articles patents. Cette dernière clause est aujourd'hui tombée en désuétude : il est de toute évidence que le gouvernement ne peut faire secrètement ce qu'il lui est interdit de faire par un acte public. De même la faculté de traiter secrètement est ac-

(i) V. notamment G. argentine précitée, et G. portugaise, acte add., 5 juil. i85a, a. 10.

(a) On la trouve dans la I. fr. de ventôse an III, G. fructidor an III.

(3) L'approbation illimitée fonctionne en Roumanie et dans la plupart des républiques de l'Amérique centrale et méridionale.

28 QUESTIONS DOCTBINALES

tuellement considérée comme sous-enlendue pour toutes les catégories de conventions soustraites à la sanction législative.

L'exclusion implicite est la forme ordinaire sous laquelle se présente le système très fréquent de Y approbation limitée (i). Dans le domaine qui leur est réservé, les Chambres peuventelles renoncer d'avance k leur droit de contrôle, en vue d'un traité déterminé ? Sans aucun doute : mais cette hypothèse est d'une application fort rare. Elle n'est prévue que par la constitution hollandaise de 1887, d'après laquelle l'approbation législative (( n'est pas requise, si, par une loi, le roi s'est réservé le droit de conclure le traité dont il s'agit », (a. 69, in fine).

Les traités pour lesquels la sanction législative est généralement requise, peuvent se ranger en trois grandes classes.

L — Dans la première, nous placerons tous les traités dont l'exécution ne pourrait être effectuée sans le concours des Chambres (2) (modifiant la législation, ou engageant les finances de l'Etat.) C'est ce principe que sous-entendent un grand nombre de constitutions, en en consacrant les applications les plus fréquentes ou les plus douteuses : traités stipulant des subsides (3), entraînant une charge pour l'Etat (4), portant atteinte aux droits publics (5), liant individuellement des citoyens (6), modifiant la législation (7) ; traités de commerce (8) Telles

(i) V. notre C. 1876, et beaucoup d'autres.

(a) Ou, à fortiori, du pouvoir constituant : il en est ainsi, dans certains états, pour les droits publics des citoyens. — Cf. C. Grèce, aS avril i864, a. Sa, dont la formule est très juridique (tous traités renfermant des concessions qui nécessitent, d'après d'autres dispositions de la présente constitution, la sanction d'une loi). Id. C. Luxembourg, 17 octobre 1868, a. 87.

(3) G. Espagne (ci-dessous, p. aoo).

(4) G. belge, 7 fév. i83i, a. 68 ; hoU. (rev. 1887) ; pruss., 3i janv. i85o, a. 48; 1. autr., 21 déc. 1867, a, 11-a.

(5) G. serbe, 23 déc. i888/3 janv. 1889, a. 53; danoise, 38 juil. 1866, a. 18.

(6) G. grecque, belge, prussienne, autrichienne, espagnole, précitées.

(7) G. serbe précitée; hawaïenne, 6 juillet 1887, a. 39.

(8) G. serbe, grecque, belge, prussienne, autrichienne.

sont les principales clauses que nous rencontrerons, et qui dérivent toutes de la même idée, plus ou moins clairement conçue : ces constitutions ont voulu remplacer, dans les cas où il aurait été nécessaire, le système difficultueux de Y exécution par celui de V approbation. Les deux systèmes, sans doute, sont presque identiques au point de vue de la législation intérieure : croire, comme le veut la constitution hollandaise, que les traités, imposant à l'Etat des sacrifices en argent, doivent être soumis à Vapprobation du pouvoir législatif, ou dire avec les jurisconsultes anglais que V exécution de ces mêmes traités ne peut avoir lieu sans Tassentiment préalable des Chambres, n'est-ce pas aboutir au même résultat? Mais, à l'égard du droit international, la différence est considérable, théoriquement au moins, comme nous le montrerons bientôt.

II. — La seconde catégorie renferme les traités qui modifient le territoire de l'Etat. Avec la théorie de la souveraineté nationale, il semble impossible que le pouvoir exécutif puisse changer de sa seule autorité les bases de cette souveraineté : aussi a-t-on même exigé parfois la sanction du pouvoir constituant. Cette théorie a été longue à s'étabHr(i). On a d'abord cru qu'il était suffisant de décréter le territoire inaliénable ; puis oïl n'a songé à organiser un contrôle qu'en cas de cession (2) (et parfois à* échange) (3), indice des velléités conquérantes de certains peuples : car le principe juridique posé plus haut a la même force, lorsqu'il s'agit d'une acquisition qui change, aussi bien qu'une cession, les bases de la souveraineté nationale. La pratique napoléonienne (4), explicitement reproduite par la

(i) Elle ne s'est pas encore définitivement implantée en Angleterre, ni dans certains pays Scandinaves. — V. C. prussienne, 3i janv. i85o, a. 2.

(2) G. danoise, 38 juillet 1866, a. 18.

(3) C. grecque, 16/28 avr. i864. a. 33 ; G. hollandaise, i848 (rev. 1887).

(4) Soys le premier Empire (ci-dessous p. i33).

3o QUESTIONS DOCTRINALES

constitution impériale du Brésil (i) et Tancienne constitution portugaise (2), distinguait suivant que la modification territoriale avait lieu, ou non, en temps de paix : dans le premier cas seulement on avait recours à la sanction législative. Cette théorie ne servait qu'à légitimer, par un vote du Sénat, les annexions brutales, en laissant hors de tout contrôle le prestige du conquérant, et son droit de dicter, par les traités de paix, ses conditions au vaincu. — Ce principe comporte souvent deux exceptions. Les rectifications de frontières ne sont généralement pas soumises aux mêmes règles que les modifications territoriales d'une certaine importance : tandis qu'en Serbie (C. précité, a. 4), en Bulgarie (C. précitée, a. 2), à Hambourg (C. i3 oct. 1879, ^- ^)» ^^^ changements (3) territoriaux doivent être approuvés par le pouvoir constituant, la sanction législative est suffisante lorsqu'il s'agit d'une rectification de frontières ; dans cette même hypothèse, la constitution saxonne (du 4 sept. i83i , a. 2) transfère des Etats au roi le droit d'approbation. D'après quel critérium distinguera-t-on les deux cas.^ Beaucoup de textes ont éludé par leur silence la solution de cette question délicate. La constitution serbe en spécifiant les « rectifications de frontières de territoires non peuplés et de peu d'importance » , est encore assez imprécise ; la loi bulgare définit ces rectifications, toute modification territoriale « n'entraînant pas la cession d'un village ». Je crois que le critérium le plus juridique nous est fourni par la disposition saxonne, qui nous donne cette définition : toute modification « qui n'entraîne la perte de la nationalité saxonne pour aucun sujet reconnu du royaume ». C'est une conséquence directe et logique de notre théorie, fondée sur la souveraineté nationale. — Le même principe de droit public nous guidera dans la solution d'une autre difficulté. Le

(i) C. 25 mars 1824, a. 102 (seulement pour les cessions et échanges). (3) G. 29 avr. 1826 (texte identique au précédent). La même théorie a été parfois soutenue à propos de la C. espagnole (Gi-dessous p. 202). (3) La G. hambourgeoise prévoit seulement le cas de cession»

EXTENSIONS ET LIMITATIONS DE LA SANCTION LEGISLATIVE 3l

territoire colonial doit-il être assimilé au territoire continmital ? Certaines constitutions l'admettent expressément (i). Dans le silence des textes, en présence d'une charte qui, tout en reconnaissant la souveraineté nationale, ne donnerait aux Chambres qu'un droit d'approbation restreint à certaines catégories limita tivement déterminées de traités internationaux, il faudrait admettre la sanction législative, seulement lorsque les populations en question font partie intégrante de la nation, c'est-à-dire envoient les représentants au Parlement (2). Une situation quelque peu différente s'est présentée pendant la Restauration et sous notre constitution actuelle (3).

III. — Enfin, sous l'empire d'idées morales, et surtout par crainte de conséquences dangereuses pour la nation, quelques constitutions soumettent au contrôle du législateur certains traités qui semblent avoir besoin d'une surveillance toute spéciale. A cette conception se rattache notamment la disposition espagnole, qui soumet à l'approbation des Chambres les traités d'alliance offensive (4).

§ 5. — Dualité des Chambres,

Dans les pays qui ont deux Assemblées législatives, toutes les deux en général doivent concourir à la validation des traités

(i) Sic C. Hollande i848 (arg. des mots : Du territoire du royaume ou dans d'autres parties du monde). Le rédacteur de 1887 a jugé inutile de reproduire ce principe qui est de droit public en Hollande.

(2) C'est le système de la loi c'« autrichienne du ai déc. 1867, 4"^ subordonne au vote du Parlement toute modification du territoire des royaumes et pays représentes au Reichsrath (a. ii-a).

(3) Ci-dessous, p. i5i et 178.

(4) Cî-dessous, p. 200 et sq. — En sens contraire, les anciennes C. Brésil et Portugal précitées ont cru utile, pour éviter tout malentendu à ce sujet, de stipuler expressément que le roi pouvait conclure des traités d'alliance offensive et défensive.

internationaux. Mais parfois la Chambre haute, organe pondérateur, est appelée seule à jouer ce rôle à Texclusion de la Chambre basse (i) : ainsi aux Etats-Unis, au Mexique (a), le Sénat seul approuve les traités. Mais alors une question se pose: pour Texécution des clauses, dont Fobjet rentre dans la compétence du législateur, faudra-t-il requérir en outre l'assentiment des deux Chambres ? La stricte appUcation des principes commanderait l'affirmative ; mais, en présence des inextricables complications et des difficultés internationales qui en résulteraient, on n'admet pas cette solution : ainsi, aux Etats- Unis, les traités qui nécessitent l'établissement d'un impôt, sont seuls -soumis, dans leur exécution, à la Chambre des représentants ; et encore, même dans ce cas, on a singulièrement restreint les droits de la Chambre populaire (3).

Il faut rattacher à ce système la garantie organisée par le législateur suédois. En effet, lorsque la constitution du 3i août 1772 stipula que le roi devait consulter son Conseil avant de conclure aucun traité, et qu'il était lié par l'unanimité des avis, le Conseil du roi (senatus), à cette époque, présentait encore assez nettement les caractères d'une Chambre haute. Les derniers vestiges de l'ancienne institution disparurent en 1809 ; et lorsque la même année, après le régime du bon plaisir légalement sanctionné par Vacte d'union et de sûreté des 21 février et 3 avril 1789 (a. i), la nouvelle constitution du 7 juin (4) rétablit la consultation, toujours facultative désormais, de certains

(i) Il n'y a pas de constitution où la Chambre basse seule doive approuver les traités.

(2) La règle mexicaine ne date que de la revision du i3 mars 1874. D'après la G. 12 f. 1857, a. 72-XlI, le Congrès (cad. des deux Chambres) devait approuver les traités. Aujourd'hui encore, le concours de la Chambre basse est nécessaire* pour les traités portant modification du territoire (Cf. les a. nouveaux 72 et 75-B-I).

(3) Un système analogue était consacré par le projet que présenta à l'Assemblée Nationale M. le duc de Broglie, en 1874 (Ci- dessous, p. 167).

(4) Revisée en 1840-76-85 : mais les articles en question n'ont çuère varié.

membres du Conseil (a. 12 et i3), la sanction perdit son caractère primitif, et devint une garantie illusoire (i).

Chacune des deux Chambres peut prêter son concours suivant un procédé différent : ainsi/ d'après l'interprétation courante, le Conseil fédéral de l'empire allemand doit autoriser la conclusion de certains traités, dont le Reichstag est ensuite appelé à approuver la ratification (ci-dessous p. 3 11). Cette double sanction législative, requise successivement à deux étapes différentes, est précisément ce que les Etats-Unis ont voulu éviter dans une certaine mesure : mais les inconvénients internationaux, qu'on redoutait en Amérique, ne se sont pas produits en Allemagne, où la docilité du Conseil fédéral réduit l'autorisation de cette assemblée à une simple formalité.

S 6. — Sanction du pouvoir constituant.

Nous avons vu des cas où les constitutions jugeaient que la sanction législative n'était pas nécessaire. Au contraire, cette ' même sanction a été parfois réputée insuffisante, et remplacée, dans certaines circonstances, par celle du pouvoir constituant. Dans plusieurs constitutions cantonales de la Suisse, les traités importants doivent être approuvés par l'assemblée du peuple, la Landsgemeinde (2). L'intervention du pouvoir constituant fut requise, en France, sous le premier (3) et le second Empire, pour les modifications territoriales : c'était en théorie une doc-

(i) La pratique parlementaire a introduit d'autres garanties (ci-dessus, p. i5 n. i). — Autrefois la Diète devait être consultée pour la conclusion des traités de paix, — les premiers historiquement (Lavisse et Rambaud, Histoire générale, t.' VI, p. 610).

(2) Il est vrai que, dans ces cantons, le peuple exerce aussi en partie le pouvoir législatif (V. entre autres G. Appenzell [Rhodes extérieures] du i5 oct. 1876, a. 27 et 28). — Au contraire les traités fédéraux, d'après une pratique constante, ne sont pas soumis au référendum (sauf le traité franco-suisse du 3o juin i864)'

(3) Avec des restrictions (Cf. infra, p. i32).

Dauzat, 3

34 QUESTIONS DOCTBINALPS

trine très juste. Elle a été reprise dans un tout autre esprit par certaines constitutions des Etats balkaniques (i), où le pouvoir constituant réside dans une Assemblée extraordinairement convoquée et formée suivant une procédure spéciale (2).

S 7. — États à forme fédérative.

Dans les pays à forme fédérative, deux séries de restrictions — qui varient en sens inverse Fune de Fautre, suivant que la constitution étudiée est plus ou moins unitaire — sont imposées, Tune au pouvoir central, l'autre aux souverainetés inférieures.

I . — Pouvoir central. — Dans le système de la confédération (3) , le pouvoir exécutif de TUnion ne peut conclure que certaines catégories de conventions, limitativement déterminées, auxquelles est ainsi restreinte la sanction du législateur central. Le même principe s'applique à TEmpire allemand : mais, dans cet Etat, les attributions du pouvoir fédéral ont reçu, en fait, une extension si grande que la règle est presque réduite à Fétat d'exception. Enfin, dans les Etats proprement fédéraux, la capacité du pouvoir central est la règle en matière de conventions internationales.

(i) Bulgarie, Serbie.

(2) On a essayé de soutenir le même principe à propos de la C. belge, lorsque fut soumis aux Chambres le projet de traité de 1889, qui enlevait au royaume la moitié du Luxembourg belge et une grande partie du Limbourg : certains orateurs prétendirent notamment que la sanction du pouvoir constituant était nécessaire pour modifia les limites du royaume fixées par la Constitution. Cette théorie, qui eut été logique en l'absence de disposition formelle, était en contradiction flagrante avec le texte de l'a. 68 (Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi) : elle fut repoussée par l'assemblée (Thonissen, La Constitution belge annotée, p. A-).

(3) États-Unis avant 1787, Suisse avant i848. Confédération de l'Allemagne du Nord, etc.

. Une deuxième question se pose, si, au lieu d'envisager la nature du traité, nous en examinons Tobjet. Les traités conclus par le pouvoir central peuvent-ils porter atteinte aux constitutions et aux législations des Etats composants ? La solution négative s'impose dans les confédérations, où elle ne semble jamais avoir été sérieusement contestée. Plus délicat est le problème dans les Etats fédéraux. La nécessité d'avoir un pouvoir fédéral suffisamment fort et indépendant, a généralement fait admettre la possibilité de transgresser les lois locales : telle est la pratique suivie depuis longtemps aux Etats-Unis (i). La question fut soulevée en Suisse lors du traité franco-suisse du 3o juin i864. Dans plusieurs cantons, les juifs avaient une situation juridique inférieure : or, la France, lors de la confection de la convention, avait réclamé et obtenu que tous ses sujets, sans distinction de culte, seraient reçus et traités dans chaque canton de la Confédération comme les ressortissants chrétiens des autres cantons. Des protestations très vives s'élevèrent au sein de l'Assemblée fédérale: néanmoins le traité fut ratifié. Sans entrer dans le détail d'une discussion qui ne touche que partiellement à notre sujet, nous pouvons dire que l'on se mit d'accord sur trois points principaux (2): i" le pouvoir fédéral ne peut porter atteinte à la Constitution par un traité politique ; 2** il ne peut disposer des droits reconnus aux Cantons par la Constitution fédérale ; 3*" mais dans toutes les autres hypothèses il reste entièrement libre : en cas de conflit avec la législation ou la constitution d'un canton, la règle locale cède devant l'acte du pouvoir fédéral, pleinement exécutoire s'il a été fait suivant les formes constitutionnelles .

(i) Ci-dessous p. 198.

(a) DuBs, // diritto pubhlico délia confederazione svizzera, dans la Biblioteca di scienze politiche, t. 6 — a®, p. 712 ; Ruttiman, Das nord amerikanische Bundesstaatsrecht verglichen mit den politischen Einrichtungen der Schweiz^ §a56.

II. — Étais composants, — Si nous passons aux gouvernements locaux, nous trouverons des restrictions plus directes apportées au contrôle législatif. Dans les confédérations, il faut poser comme principe la pleine capacité des souverainetés inférieures ; certains tempéraments sont apportés à cette règle, lorsque TEtat tend à se centraliser : des exemples nous en ont été fournis par la Confédération de TAUemagne du Nord, et Tancienne Confédération des Etats-Unis, qui exigeait l'approbation du pouvoir central. Les Etats particuliers de TEmpire allemand peuvent conclure toutes conventions qui ne rentrent pas dans le domaine de la législation de Tempire : en fait, leur sphère d'action est très limitée. Ceux des Etats-Unis doivent se restreindre aux arrangements et aux conventions, sous la condition de Tautorisation fédérale (i). En. Suisse, les cantons avaient autrefois le droit, en principe, de conclure isolément des conventions avec les nations étrangères. Les abus auxquels donnèrent lieu les capitulations suisses firent sentir la nécessité d'une garantie supérieure à la sanction des législatures locales. Depuis i848, les rôles sont renversés : d'après la dernière rédaction (C. 187/4, a. 9), les cantons conservent le droit de conclure des conventions, soit entre eux, soit avec l'étranger, concernant l'économie publique, les rapports de voisinage et de police. Mais l'exercice de ce droit est subordonné à trois conditions : I** ces traités ne doivent pas porter atteinte à la constitution ou aux droits d'autres cantons (2); 2" ils doivent être approuvés parle Conseil fédéral, ou, en cas de réclamation, par l'Assemblée fédérale (3); 3° enfin, diverses restrictions, dans le détail desquelles il serait trop long d'entrer, sont apportées aux négo-

(i) Pour les débats auxquels donne lieu la nature de ces agreements or corn-pacts, cf. Story, o/y. cit., III, 270. — Les auteurs américains ne citent pas d'exemple de ces conventions, conclues avec l'étranger.

(2) Art. 9.

(3) A. 102-70 et 85-5°.

ciations (i). Il faut ajouter la défense, toujours sous-entendue, de porter atteinte à la constitution et à la législation fédérales.

S 8. — Limitations d'ordre internationaL

Les limitations résultant de l'organisation fédérale forment une transition entre les restrictions qui proviennent de la législation intérieure, et celles qui ont leur source dans Fintervention étrangère. Les Etats mi-souverains subissent normalement des restrictions de cette dernière nature. Tantôt ils ne peuvent conclure que certaines conventions : c'est le système de la constitution bulgare du i6 avril 1879 (conventions particulières intéressant l'administration du pays, a. 17), qui se retrouvait à peu près dans la constitution roumaine du 3o juin/ 12 juillet 1866 (conventions de commerce, de navigation et autres de même nature, a. 98) : à cette époque, la Roumanie était encore placée sous la suzeraineté turque (2). Parfois il n'y a pas interdiction partielle, mais l'autorisation de la puissance protectrice doit se superposer aux sanctions qu'édicté la constitution du pays protégé : c'est le régime qu'une convention de i884 établissait au Transvaal (3).

Ce phénomène peut se présenter accidentellement, en cas demédiation : le pays qui implore les bons offices d'une tierce puissance, pour mettre fin à une guerre, se soumet d'avance aux

(i) DuBs, loc. cit., p. 714. — En fait, le droit qu'ont les cantons de conclure des conventions internationales est inusité.

(a) Elle est pleinement indépendante depuis le traité de Berlin.

(3) Les traités internationaux conclus avec tout état étranger autre que la République d'Orange, devaient être approuvés par l'Angleterre. — Mais les traités conclus par un pays protégé ne sont pas soumis de plein droit à la sanction des Chambres du pays protecteur: ainsi, lorsque la France renouvela les conventions commerciales anglo' tunisiennes, cet accord, non seulement ne fut pas communiqué à notre Parlement, mais ne fut même pas inséré au Journal Officiel français ; on publia seulement à ce sujet un Livre jaune, distribué aux membres des Chambres.

conditions qu'elle obtiendra du vainqueur ; l'approbation d'un tel traité de paix par le législateur du pays vaincu, n'aura plus aucune signification. Et il s'agit ici d'une contrainte juridique, résultant d'un véritable contrat. Car la sanction législative sera moralement viciée par toute contrainte de fait, exercée par l'étranger ou par le pouvoir exécutif.