INTERNATIONAL

Jusqu'ici nous nous sommes cantonnés dans le droit constitutionnel pour analyser la sanction législative. Il faut maintenant examiner quels rapports la relient au droit international, selon les diverses hypothèses que Ton peut envisager.

Si nous nous plaçons avant la naissance du régime représentatif, la conclusion d'un traité nous apparaît comme un fait relativement simple. L'apposition des signatures par les plénipotentiaires clôt la période préparatoire et scelle la rédaction définitive du projet issu des pourparlers et des délibérations préliminaires. Mais les Etats respectifs ne sont engagés qu'après l'échange des ratifications : les monarques, qui confondent en leur personne les pouvoirs législatif et exécutif, représentent en efletla souveraineté dans toute sa plénitude: en fait, ils infirmeront rarement l'œuvre de leurs agents qu'ils ont dirigés ; mais en droit, ils sont libres de refuser ou de donner leur sanction à l'acte diplomatique, qui, dans le premier cas, n'a aucune valeur, et, dans le second, devient immédiatement obligatoire et exécutoire. Telle est la solution à laquelle les interprètes les

4o QUESTIONS DOCTRINALES

plus autorisés s'étaient arrêtés (i). Le refus d'exécution, après une ratification régulière, serait une violation grave du droit des gens.

L'entrée en scène des Chambres vint compliquer le problème par l'introduction d'un élément nouveau. Il faut distinguer plusieurs hypothèses.

Si. — Traité conclu selon les prescriptions constitutionnelles.

Le traité est conclu dans les formes constitutionnelles, avec ou sans l'intervention des Chambres, suivant que cette intervention est ou non exigée par la Constitution, et dans la mesure où elle l'est: la convention est alors pleinement valable. Ce fait produit deux conséquences.

En premier lieu, le Parlement est lié par ce traité, qu'il y ait ou non concouru ; par exemple les conventions conclues au sujet de l'échange des cohs postaux, que, dans notre pratique actuelle, le Président ratifie et promulgue de sa seule autorité, seraient obligatoires pour les Chambres, le jour où elles voudraient faire rentrer cette matière dans le domaine législatif. Les traités de commerce limitent, dans une certaine mesure, la liberté du Parlement en matière d'impôt : aussi sont-ils vus avec défaveur par certains esprits (2). C'est là un principe si évident qu'aucune constitution n'éprouve plus le besoin de le consacrer (3).

(i) Cf. Ghaillky, De l'autorité gouvernementale compétente pour passer les traités internationaux ^ p. i5o et 157.

(2) Ci-dessous, p. 86.

(3) V. cep. la G. badoise du 22 août 1818, a. 54: « Les impôts sont votés en règle générale, pour deux ans. Toutefois les impôts qui ont une liaison immédiate avec des traités conclus pour un temps plus long, ne peuvent être modifiés avant l'expiration de ces traités. »

LA SANCTIO^^ LÉGISLATIVE AU POINT DE VUE INTERNATIONAL ^l

Dans nos mœurs politiques actuelles, la violation de cette règle est donc une hypothèse k peu près chimérique. Cette observation enlève tout intérêt à la discussion de la voie de recours internationale, que recommande Bluntschli. dans le cas où le droit d'un citoyen se trouverait lésé par une semblable violation d'un traité, ce Quand le droit en question, dit ce savant auteur, se fonde sur un traité avec d'autres Etats, il est à l'abri d'une atteinte de la part du pouvoir législatif, comme étant placé sous la protection du droit des gens, et ainsi se trouve limitée la puissance du législateur. Le sujet intéressé peut sans doute, dans un pareil cas, sans porter atteinte à la fidéUté et au devoir de sujet, invoquer au nom du droit des gens l'Etat étranger qui garantit son droit ; car, en agissant ainsi, il se base sur un droit, et fait usage d'un moyen juridique, que l'Etat auquel il appartient a lui-même reconnu par le traité conclu d'une manière pour lui obligatoire. Mais au point de vue de l'indépendance politique de la patrie, l'appel à une aide étrangère soulève habituellement de grands scrupules » (i). S'il doit y avoir une sanction, nous préférons encore la sanction judiciaire établie aux Etats-Unis, où les tribunaux, juges de la constitutionnalité des lois, connaissent ainsi les violations de droits individuels qui seraient faites par le Congrès, contrairement à l'application fidèle des traités.

La seconde conséquence peut se formuler ainsi: les Chambres ne doivent jamais, sous aucun prétexte, intervenir directement dans Y exécution d'un traité au point de vue international. Car la représentation de l'Etat à l'extérieur est une attribution si essentielle du pouvoir exécutif, que, dans un pays où le Parlement s'y ingérerait d'une façon active, la séparation des pouvoirs n'existerait plus. Si on comprend à la rigueur que des Chambres très ombrageuses veuillent participer à la direction de négociatior^s qui engagent gravement les intérêts d'un pays,

(i) Bi.uNTscHLi, Allgemeines Staatsrecht, I, p. 568.

^3 QUESTIONS DOCTUIXALES

il serait aussi anormal de les voir intervenir dans l'exécution internationale d'un traité, que dans les détails de l'administration intérieure. Seule la responsabilité ministérielle peut être mise enjeu, par voie de question ou d'interpellation sur la politique extérieure, si les Chambres jugent que le Gouvernement ne remplit pas les engagements contractés vis-à-vis de puissances étrangères. A l'inverse, le pouvoir exécutif, pour la solution d'une difficulté soulevée par l'exécution internationale d'un traité, peut demander conseil aux Chambres, afin de se présenter en face de l'Etat co-contractant, fort de l'appui des représentants du peuple (i).

S 2. — Traité conclu en violation du droit des Chambres,

Au lieu de supposer un traité régulièrement conclu, envisageons maintenant l'hypothèse où le pouvoir exécutif sort du cercle de ses attributions, et se passe de la sanction législative dans un cas où elle est exigée. Il faut distinguer, suivant les différents modes de sanction. Il n'y a aucune difficulté lorsque les Chambres ratifient elles-mêmes ; car le chef de l'Etat qui ratifierait, alors que ce droit ne lui appartient pas, n'engagerait pas la nation qu'il représente ; il ferait une œuvre radicalement nulle, inexistante, dont tout intéressé — et en particulier l'Etat co-contractant — pourrait invoquer la non-validité, et dont l'exécution ne saurait être requise.

Plus délicate est la question suivante : la Constitution exige dans un cas déterminé que la ratification, faite par le pouvoir exécutif, soit autorisée ou approuvée (souvent les textes ne distinguent pas) par le Parlement; nous supposons que le chef de l'Etat a ratifié sans le concours des Chambres. Quelle est la

(i) ToDD, loc. cit., p. 573.

valeur d'une semblable convention? Le problème a un inlérôt pratique, car il s'est posé sous l'empire de notre constitution actuelle. Il y a quelque vingt ans, M. Clunet jetait le cri d'alarme en donnant une longue liste de traités, passés par la troisième République, qu'il considérait comme entachés de nullité (i). Nous verrons plus loin, en étudiant la constitution de 1875(2), que l'énumération de M. Clunet doit être sensiblement allégée : il n'en reste pas moins vrai, ainsi que l'a reconnu M. Renault (3), que plusieurs conventions, concernant notamment la propriété industrielle, artistique et littéraire, sont inconstitutionnelles ; faut-il les proclamer nulles au point de vue international? M. Clunet se prononce sans hésiter pour l'affirmative: ces traités, dit-il, « demeurent dans l'attente d'une habilitation qui n'est pas encore venue... ils ne lient pas la France; ils ne peuvent être apphqués par les tribunaux » (4). Et l'éminent avocat avait proposé, en conséquence, au tribunal correctionnel de la Seine et à la Cour d'appel de Paris (5), comme deuxième moyen, de rejeter la prétention de la partie adverse, parce que le traité franco-espagnol du 3o juin 1876, sur lequel elle fondait ses droits, était inconstitutionnel et inexistant. Le tribunal et la cour, qui admirent le bien-fondé du premier moyen, n'eurent pas à se prononcer sur le second ; mais il nous paraît certain qu'ils l'auraient rejeté, car il n'est aucun texte qui autorise les juges à apprécier la légalité des traités. — Tout en partant du même principe que M. Clunet (défaut d'habilitation du pouvoir contractant), nous préférerions une conclusion opposée : les traités en question sont entachés simplement d'une nuUité relative, que seul peut invoquer le Parlement dont l'ap-

(i) Du défaut de validité de plusieurs traités diplomatiques conclus par la France avec les puissances étrangères, 1881. (3) P. 168 et sq.

(3) Le Droit, n» du 26 mai 1880.

(4) Op. cit., p. 43.

(5) Aff. Tinchant c. Bock, 4 juil. 1879.

44 QUESTIONS DOCTHINALES

probation était nécessaire. Cette nullité sera couverte, lorsque les Chambres, après avoir eu connaissance du traité (i), n'auront pas protesté, et auront ainsi donné au Gouvernement un bill d'indemnité implicite. Cette solution, qui s'appuie sur des principes juridiques, a en outre des avantages pratiques considérables : car il serait excessif de demander à un gouvernement étranger la connaissance minutieuse d-es hypothèses, dans lesquelles le concours des Chambres est nécessaire, si délicates que même nos interprètes ne sont pas d'accord. Ce serait en outre mettre en tutelle l'initiative de l'Exécutif, qui est seul maître de juger s'il doit ou non soumettre la convention aux Chambres. Enfin il serait irrationnel de laisser à la merci de tous les Parlements successifs la nullité d'un traité, en n'admettant pas un délai très bref au delà duquel elle est couverte, si les législateurs, après avoir eu connaissance de l'acte, n'ont pas protesté (2).

§ 3. Refus ou suspension de sanction.

La sanction des Chambres, lorsqu'elle est requise, peut être refusée ou suspendue : malgré la gravite de tels procédés, il est certain que les puissances co-contractantes ne peuvent élever aucune réclamation à ce sujet. Ainsi le traité de commerce franco-italien de 1877 fut rejeté par nos Chambres, qui ont aussi sursis à approuver, dans la séance du 26 juin 1891 , l'Acte de Bruxelles du 2 août 1890, à cause du droit de visite. Par-

(i). Ce qui aura lieu par la promulgation de la convention au Journal Officiel, ou mieux par sa communication aux Chambres.

(2) La même solution s'impose a fortiori dans le système anglais : le Gouvernement qui exécuterait un traité en violation du droit des Chambres (par exemple en s'octroyant lui-même les subsides nécessaires), ne commettrait qu'une faute constitutionnelle: le pays ne pourrait dans aucun cas répéter l'argent à l'Etat co-contractant.

fois le Gouvernement, pressentant l'hostilité du Parlement, n'attend pas son vote, et se refuse lui-même h ratifier : le fait se produisit pour le traité de Londres de i84i (i) (droit de visite), et la convention de la Haye du i6 novembre 1887 (police de la pêche). — Toutefois, à Torigine, cette pratique ne s'établit pas sans difficulté. En 1826, des orateurs du Gouvernement soutinrent, à notre tribune, que jamais des puissances étrangères ne s'engageraient à conclure des conventions valables seulement après l'approbation des Chambres. Nous verrons plus loin (2) que l'Angleterre fut vivement irritée lorsque le Sénat des Etats-Unis rejeta le traité de commerce de i865. Mais aujourd'hui qu'un système analogue fonctionne dans la plupart des Etats, de pareilles récriminations n'auraient plus leur raison d'être (3).

La discussion est surtout vive dans le cas où l'approbation des Chambres suit la ratification. Sans doute ce système n'est plus guère consacré formellement par les constitutions actuelles ; mais, en dehors de l'intérêt historique de ce débat, la question peut encore se poser dans les pays, toujours nombreux, qui, n'excluant pas expressément ce système, l'autorisent par là même implicitement. C'est ainsi que les auteurs allemands ont été amenés à examiner cette hypothèse, en se demandant quelle serait la valeur d'un traité ratifié (4), auquel le Reichstag refuserait son approbation. Les uns (5) enseignent que cette appro-

(i) Remarquer qu'à cette époque le vote des Chambres françaises était toujours postérieur à la ratification du traité.

(2) V. 4® partie, ch. i.

(3) Lors de la récente discussion du traité de commerce avec la France, l'amiral Ganevaro a même déclaré à la Chambre italienne que le texte, présenté par chaque Gouvernement à sa législature, devait être considéré comme un simple projet de loi, que l'on pouvait librement discuter, sans aucune préoccupation internationale. — Les rôles sont ainsi renversés: aujourd'hui ce sont les Chambres qu'on s'efforce de rassurer contre les limites apportées par les traités à leur omnipotence.

(4) Avec le consentement du Conseil fédéral.

(5) Laband, Das' Staatsrecht des deutschen lieiches, t. II, § 64 ; Gneist,

/i() QrESTI(».S noCTUINALES

bation n'est exigée que par la législation intérieure, et par suite qu'un semblable traite serait valable au regard du droit international, mais non exécutoire au point de vue du droit public interne. Par suite, la puissance co-contractante aurait le droit d^ exiger Texécution de ce traité ; et, comme le Gouvernement allemand serait mis dans l'impossibilité, par le vote du Reichstag, de remplir ses engagements, il y aurait là une offense grave, vis-à-vis de la nation étrangère, qui pourrait même, dit M. Gneist, constituer un ca^us belli(^i), — Nous j)référons adopter l'opinion contraire, adoptée par R. von Molli (Das deutsche Reichsslaatsrecht, p. 3o3), E. Meier (loc, cit,), Rônne (2" éd., p. 298), Gorius(2) et Unger (3). Il n'y a pas contradiction avec la solution proposée plus haut (p. 43), car, dans ce cas, le pouvoir exécutif était présumé compétent. Ici, au contraire, il y a entre le législatif et l'exécutif un conflit grave qui doit appeler l'attention de TEtat contractant, et lui inspirer des doutes très sérieux sur la validité d'une convention conclue dans de telles conditions : il ne peut plus alléguer sa bonne foi et son ignorance. L'interprétation de M. Gneist peut avoir été dictée en Allemagne par des raisons pratiques, à cause des difficultés que pourrait entraîner la double sanction législative dont nous avons eu l'occasion de parler : mais elle ne nous paraît pas en harmonie avec les principes généraux du droit.

Gutachten ûber die Auslegiing des Art. 48 des Verfassungs-Urkunde (publié comme annexe par Meieb, Ueher den Abschluss von Staatsvertrdgen^ p. 339) » Rônne, Das Staalsrecht des deutschen Reiches^ i"*® édition.

(i) Nous laissons de côté les arguments de texte, qui n'ont pas de rapport avec la question générale : on a principalement épilogue sur le mot Gidtigkait de la G. allemande.

(3) Das Vertragsrecht des deutschen Reiches (Hirth's Annal, 1874, p. 769).

(3) Ueber die Gûltigkeit von Staatsvertràgen (Griinhut's Zeitschrift, VI-B, p. 349). Dans le même sens, Glunet, op. cit., p. 43, et Ghailley, op. oit,, p. 229.

LA SANCTION LÉGISLATIVE Al* POINT l>E VLE INTERNATIONAL 4 7

Le système que nous venons de critiquer est au contraire fort juste si le concours des Chambres n'est requis que pour Texécution du traité au point de vue de la législation intérieure. Dans ce cas, le Chef de l'Etat peut lier définitivement, vis-à-vis des Puissances étrangères, la nation qu'il représente. Si le Parlement refuse de se prêter à l'exécution du traité, il y aura conflit entre le droit intérieur et le droit international : la convention, constitutionnellement infiraiée, reste valable pour l'Etat co-con tractant qui peut en requérir l'exécution. D'où les dangers que nous signalait tout à l'heure M. Gneist. Aussi les Chambres, pour éviter de tels embarras, sanctionneront-elles souvent des conventions qui leur déplaisent. Si le pouvoir exécutif, dit M. Hello (i), « empiète par la voie indirecte d'un traité de paix, d'alliance ou de commerce, l'excès de pouvoir se complique alors d'une difliculté de plus qui peut le rendre irrémédiable. Tant que le vice reste dans un acte émané uniquement de la souveraineté française, il a son correctif dans les moyens ordinaires d'abrogation ou d'annulation dont cette souveraineté dispose ; mais quand il passe dans une convention avec une autre puissance, il devient clause d'un contrat ; le remède ne dépend plus seulement du droit national ; il n'est possible qu'avec le concours d'une volonté étrangère, et le retour à l'ordre constitutionnel ne se fait qu'au prix de douloureux sacrifices, y compris quelquefois celui de la paix ». Mais ces conflits seront atténués de deux façons. — D'abord, par la force même des choses, la nation qui contracte avec un Etat soumis à ce régime, sera amenée à ne considérer comme valables que sous condition les traités dont l'exécution dépend de la volonté des Chambres. C'était déjà l'opinion de Rossi à propos du traité de i83i, par lequel le roi de France accordait une indemnité de 2 5 millions aux Etats-Unis : la Chambre —

(i) Du régime constitutionnel dans ses rapports avec Vétat actuel de la science sociale et politique, t. II, p. io5.

pour des motifs politiques, seinble-t-il (i) — refusa le crédit. Néanmoins les Etats-Unis tirèrent des lettres de change, qui furent pro testées, et il s'ensuivit un échange de notes diplomatiques. Rossi blâme ce procédé de la République américaine, et dit qu'il n'y a aucun Etat, assez ignorant de la Constitution française, pour pouvoir soutenir de bonne foi qu'un impôt peut être levé chez nous sans le consentement des Chambres. Au point de vue strictement théorique, les Etats-Unis étaient dans leur droit ; mais les objections que ce procédé souleva à cette époque montrent déjà la tendance, qui s'est affirmée depuis, à faire entrer en ligne de compte, au point de vue international, le rôle que les Chambres sont appelées à jouer dans l'exécution interne d'un traité. — D'ailleurs sous le régime parlementaire les empiétements du pouvoir exécutif ne sont pas sérieusement à craindre. Il est peu probable que le ministère mette la Chambre en présence de faits accomplis, et lui fasse sanctionner, sous la pression morale d'impérieuses nécessités internationales, des actes qu'elle réprouve. Le Gouvernement qui agirait de la sorte mettrait son existence en péril : k la première occasion, les Chambres le renverseraient. Dans la pratique, au contraire, les ministres s'efforcent d'être toujours en communion d'idées avec le Parlement, et de rendre aussi rare que possible le rejet des conventions qu'ils ont fait conclure. Tels sont les palliatifs apportés aux difficultés de ce système.

S 4. — Exécution provisoire.

Le Gouvernement peut-il, en cas d'urgence, exécuter provisoirement des traités, avant d'avoir obtenu la sanction législa-

(i) Les subsides, en effet, furent accordés après la chute du ministère qui déplaisait aux Chambres.

tive, lorsque celle-ci est nécessaire ? C'est une question de fait rarement prévue par les textes (i). Le pouvoir exécutif ne doit user de ce moye^ qu'avec une grande prudence, lorsqu'il est certain que l'adhésion des Chambres ne lui fera pas défaut : car, si le Parlement désavoue ses actes, ceux-ci n'ont plus aucune valeur, et l'on peut craindre des complications diplomatiques.

(i) V. cep. iiifra, la 1. 27 ventôse an III.

Dauzat. 4