LAS PES

de modifier les règles résultant de l’idée que dans le contrat de transport des correspondances, il y a un simple contrat de droit privé ? Cette idée va-t-elle disparaître ou être réléguée tout-à-fait au second plan, ou bien au contraire va-t-elle rester dominante et prépondérante ? Les administrations vont-elles avoir seulementdes privilèges spéciaux parce qu'elles remplissent un service public, parce qu'en même temps que contractantes elles sont avant tout une manière d'être de l'État, ou bien au contraire vontelles rester en principe soumises au droit commun ?

Ceci est une question qui a son intérêt ; en voici une autre qui nous intéresse plus immédiatement. Elle concerne précisément la situation des agents des entreprises de transport de correspondances.

Ces agents peuvent dans l'exercice de leurs fonctions commettre certains faits qui sont considérés comme délictueux en droit commun. C’est ainsi que l’on considère comme un délitla révélation, par une personne dépositaire de secrets par profession, des confidences à elle faites. Il y a là un délit prévu et puni par le Code pénal. Les employés des administrations postale et télégraphique sont susceptibles de le commettre. S'il ne s'agissait que d'employés d'une entreprise privée, il n'y aurait pas d’hésitation pour appliquer le droit commun. Mais l’administration des postes et télégraphes étant en même temps administration d'État, ses agents sont en même temps les agents et les employés de l'État. Dès lors, de même que que nous nous demandons si le caractère de service public du service postal ou télégraphique ne modifie pas le contrat de lauage de services passé entre l'administration et les particuliers, de même nous nous demandons si le

caractère d'agents de l'État, des employés de cette admi-

nistration, ne modifie pas pour eux l'application des règles du droit commun.

Il y a là une question dont l'importance saute aux yeux. De ce fait que la poste et le télégraphe sont entreprises d'État, les employés de ces entreprises ont une double qualité. En même temps qu'ils sont agents d'une entreprise privée, tenus par suite de ne pas contrevenir aux obligations de droit commun, ils sont en même temps agents et fonctionnaires de l'État. Laquelle de ces deux qualités est prédominante ? Si c’est celle de fonctionnaire il y aura peut-être lieu de poser des règles spéciales, d'établir un droit tout à fait d'exception. Si c'est au contraire celle d'agents d’une entreprise privée, le droit commun leur restera applicable, sauf bien entendu à admettre des exceptions résultant de leur caractère de fonctionnaires de l'État.

Suivant que nous résoudrons la question dans un sens ou dans un autre, la méthode et le plan de cette étude varieront. Il y a donc là un problème à éclaircir avant d'aborder rien d'autre. Sa solution une fois dégagée, il nous sera facile de montrer l'idée à laquelle nous nous

rattachons et l'esprit qui nous guidera dans ce travail.

Si les employés des postes et télégraphes sont des agents de l'État, c'est parce que celui-ci a monopolisé à son profit les services de transport de correspondances. Ce monopole s'explique etsejustifie, il faut montrer pour quelles raisons. C’est en effet par la connaissance de ces raisons que nous pourrons savoir quel est le caractère dominant des agents

de la poste et du télégraphe. Si par exemple toutes elles se

art pare

ramènent à cette idée que le monopole existe dans un intérêt d'ordre public, dans l'intérêt de la sécurité générale du pays, nous devrons dire que les employés devant être guidés dans l’accomplissement de leurs fonctions par la préoccupation constante de la meilleure manière d'être de l'État, la qualité de fonctionnaire l'emporte chez eux sur toute autre. Le droit qui leur sera applicable, quand il s'agira de déterminer leurs obligations sera un droit spécial dans lequel le souci des intérêts de l'État sera continuel.

Si, au contraire, toutes les raisons d’être du monopole ou du moins les principales d’entre elles. se ramènent à l'idée que ce monopole n existe que dans l'intérêt immédiat des particuliers (1), ou encore dans l’intérét fiscal de l'État, dans l'intérêt de l'État considéré comme personne privée, alors nous devrons adopter la solution inverse. Dans ce cas, en effet, il faut bien reconnaître que la qualité d'agents de l'État des employés des postes et télégraphes n’est que secondaire, qu'ils sont avant tout des dépositaires de secrets, des confidents, au moins dans leurs rapports avec ceux qui expédient ou reçoivent des correspondances. Sans doute ils sont aussi agents de l'État

(1) Nous disons dans l'intérêt immédiat des particuliers. Il y aicien effet une confusion à éviter. Comme l'État n'existe tel qu'il est en qualité d'être de droit personnalisé que pour le plus grand bonheur de ceux qui le composent et que, d’ailleurs, son existence est indispensable à ce bonheur, toute institution établie dans l'intérêt immédiat de l'État se trouve par contre coup être aussi établie dans l'intérét des simples particuliers. Par suite, ceux qui contribuent au meilleur fonctionnement de l'État, travaillent eux aussi dans l'intérêt des particuliers, mais c'est là un but qu'ils n'atteignent que médiatement. Plus immédiatement le seul but apparent de leurs efforts c'est l'intérêt de l'État et c'est pour cela que chez eux la qualité de fonctionnaires, d'hommes de l'État domine et fait disparaître toute autre.

mais cette qualité n'est qu'accessoire. Elle a seulement pour effet de modifier certaines solutions du droitcommun, d'apporter des exceptions aux règles générales, mais c’est tout.

Voici donc la question que nous devons maintenant examiner : Comment et pour quelles raisons se justifie le monopole de l'État en matière de postes et de télégraphes, et de quelle idée s'inspire chacune de ces raisons ? C’estlà presque une question économique, il faut pourtant la résoudre pour savoir à quoi nous en tenir.

Pour résoudre cette question d'ailleurs nous nous placerons surtout et presque exclusivement en présence des motifs qui, en France, ont amené l'État à se charger du transport des correspondances et qui justifient qu'il continue à le faire. Sans doute les économistes ont en général une tendance très marquée à discuter la question d’une manière générale sans faire acception de pays ou d’époques (1). Cé mode de raisonnement présente évidemment en notre matière, moins d’inconvénients qu'en beaucoup d’autres, il n’est peut-être pourtant pas sans dangers. En toute science qui touche de très près à la sociologie, il faut en effet s'abstenir de généraliser trop ou trop vite. Ici même on pourrait trouver certains pays où le régime du monopole serait mauvais, cela à raison de l’état social, du milieu, de la mauvaise organisation de l'État (2), etc.

(1) Cf.: Cauwès, Cours d'économie politique, 3° éd., t. 1v, p. 29 et s.; Leroy-Beaulieu, Trailé de la science des finances, 6° éd., t. 1, p. 607ets.

(2) On peut dire par exemple que, tant que le pouvoir central n'est pas solidement constitué, il ne peut être question de monopole. C'est ainsi qu'en France on trouve au moyen-âge des services privés répondant parfaitement à tous les besoins, En outre, on peut dire que dans certains pays le service est peut-être moins sujet à tomber dans la routine si la libre concurrence s'exerce. Il peut en être ainsi dans les

Up ee IT

Le monopole de l'État en matière de postes et de télégraphes est susceptible de se justifier de plusieurs manières.

On peut dire d’abord: C’est une source de revenus pour l'État. Le service postal ou télégraphique rapporte à l'État plus qu'il ne lui coûte. Son entreprise est pour lui une excellente affaire.

Remarquons dès le début, qu'historiquement ce motif d'ordre fiscal a peut-être bien été la seule raison de la mise en régie par l'État du service des postes.

Si l'État s'est, en effet, immiscé dans le transport des correspondances des particuliers, il l’a fait dans un but fiscal (1). Cela n’est pas douteux, il n'y a, pour s’en rendre compte, qu à lire l'histoire de la poste dans l’ancienne France Nous n'avons point l'intention de refaire iei cette histoire (2). Remarquons seulement que cette idée de recherche des bénéfices apparait dans la lutte acharnée de la royauté contre les messagers de l’université qu'elle avait à l'origine favorisés. Il aurait suffi de donner un privilège au service fort bien organisé de ces derniers si on avait voulu seulement ouvrir le service aux correspon-

dances des particuliers. Une autre preuve du caractère

pays neufs où les inconvénients de la concurrence (le principal est le gaspillage de capitaux) sont moins vivement ressentis, c'est ce qui explique qu'aux États-Unis le télégraphe soit encore aux mains des entreprises privées.

(1) Il ne faut pas s'occuper ici des postes de Louis XI, car dans l'idée de leur fondateur, elles étaient créées exclusivement pour le service du roi (Cf. Ordonnance du 19 juin 1464, Isambert, Anciennes lois, t. x, p. 487).

(2) V. Belloc, Les postes françaises ; Cazes, Le monopole postal, thèse, Paris, 1900.

LES ue

fiscal de l'immixtion de l'État dans le service des correspondances apparaît encore dans le fait de la mise en ferme du service déja monopolisé. Le monopole est déjà dès lors un monopole d'État(i}, une source de revenus comme la gabelle ou les aides. Les considérations d'ordre fiscal restent dominantes dans toute l'organisation des postes durant le cours de ce siècle singulièrement atténuées cependant par d’autres idées (2).

Cette première justification du monopole peut-elle avoir un effet quelconque sur la réponse à donner à la question de savoir quel est celui des caractères des agents de la poste et du télégraphe qui l'emporte sur l’autre ? Non, etpour deux raisons. D'abord de ce qu'une industrie est exploité en monopole par l'État dans un intérêt fiscal, il ne s'ensuit pas nécessairement que les individus qui y sont employés aient la qualité de fonctionnaires. Qui songerait par exemple à assimiler à des fonctionnaires les employés des manufactures de tabac? Cela se comprend, l'État dans ce cas n'est pas différent d’un particulier qui fait du commerce pour s'enrichir, ses agents et employés n'ont par suite aucun motif d’être traités différemment des agents et employés de ce particulier. En outre, cette considération que le service postal est pour l'État une source de revenus ne peut plus suflire à justifierson mono-

pole. S'il est, en effet, une notion qui tende de plus en plus

(1) On sait que ce fut Louvais qui en 1672 adjugea pour la première fois à part la ferme générale des postes moyennant 1,220,000 livres.

(2) Il n'y a pour s'en convaincre qu'à rappeler avec quelles difficultés on admit en France le système de sir Rowland Hill. Une première fois repoussée en 1844, la réforme ne fut admise qu'en 1848. On peut lire aussi, comme très instructive à cet égard, la discussion qui eut l:eu à l'assemblée nationale en 1872 pour l'approbation du traité postal franco-allemand {Ofjiciel, 1872, p. 3215 et s. Séance du 15 mai).

RSS

à entrer dans les idées financières, c’est celle-ci : la poste est avant tout créée pour l'utilité du public, la recherche du bénéfice n’est pour elle qu’un accessoire (1-2).

Tout ceci s'applique aussi au télégraphe. L'évolution s’est produite dans le même sens, moins accentuée cependant. Le service télégraphique est encore. en effet, un service nouveau ; le souci du bénéfice ne peut pour lui être négligé. La tendance est très marquée, cependant, à s'en préoccuper le moins possible (3).

Le monopole de l'État en matière de postes et de télégraphes peut se justifier d’une autre manière. On peut dire qu'il s'explique par la nécessité où est le gouvernement d'exercer un certain contrôle sur les dépêches qui traversent le territoire. Ce contrôle doit pouvoir s'exercer toutes les fois que l'ordre public y est intéressé (4). Cela est certain même pour les lettres, cela l’est encore davantage quand il s’agit non plus de lettres qu'il faut au moins ouvrir pour connaitre dans leur contenu, mais de télégrammes nécessairement connus des agents qui les transmettent. On conçoit dès lors qu'il y a là pour le gouvernement une occasion de contrôle qu'il ne peut laisser échapper. Tout

(1) La jurisprudence a admis aussi qu'il fallait laisser de côté cet aspect fiscal du monopole. Elle en tire cette conséquence que l'atteinte au monopole est punissable alors même qu'il n’en résulterait aucun préjudice pour l'administration des postes (Cass., 19 juin 1896, Pand. fr., 96, 1, p. 313).

(2) Ceci est d’ailleurs manifeste non seulement dans le service interne mais aussi dans le service international. Il n'y a qu'à parcourir les procès-verbaux des congrès postaux pour s’en rendre compte.

(3) On en a une preuve dans le fait de la constitution d’une union télégraphique internationale. Les taxes ont été plusieurs fois réduites dans le service international. Il n'en reste pas moins que le souci pécuniaire domine encore la question du service télégraphique, mais c'est bien plutôt le souci de ne pas perdre et de recouvrer les frais considérables faits, que celui de gagner.

(4) Cauwés, op. cit., t. 1v, p. 30.

Le (PRE

ceci est, d’ailleurs, encore plus vrai lorsqu'il s’agit de lettres et de télégrammes venant de l'étranger; la surveillance des correspondances est alors encore plus nécessaire. La monopolisation des services au profit de l'État donne au gouvernement le moyen d'y pourvoir. Grâce à elle les agents sont plus immédiatement dans sa main et plus attentifs à ne rien laisser qui puisse être susceptible de quelque soupçon.

N'ya-t-il pas là la cause ou tout au moins la justification prineipale du monopole ? Les agents de la poste et du télégraphe ne doivent-ils pas dès lors être considérés avant tout comme existant en vue de ce contrôle, comme étant par suite principalement des agents de l'État auxiliaires de la police ? Ce serait très soutenable, si cette idée suffisait à justifier la monopolisation par l'État des services postaux et télégraphiques, mais nous ne croyons pas qu'il en soit ainsi. À supposer en effet que ce monopole existât au profit d'une entreprise privée, le gouvernement aurait encore le moyen d'exercer son contrôle. Il suffirait pour y arriver de l'insertion d’une clause spéciale dans la concession du monopole, imposant l'exercice de ce contrôle par des agents de l'État adjoints à ceux de la compagnie privée, ou par les agents de cette compagnie eux-mêmes. Il pourrait même suffire tout simplement de l'exercice ordinaire des droits de surveillance et de police. Il y a plus. À supposer même qu'il n'y eût pas de monopole et que le transport des correspondances fût abandonné à la libre concurrence des particuliers, l'État pourrait encore, quoique peut-être plus difficilement, exercer son droit de surveillance en vertu de ses droits de police et de sa mission générale d'assurer l'ordre public. De là il résulte que

nous ne pouvons pas dire ici encore que la qualité prédo-

minante de l'agent des postes et télégraphes soit celle de fonctionnaire public. Cette qualité-là semble bien n'être que secondaire et accessoire.

Voici maintenant d’autres considérations qui vont nous persuader davantage de cette idée et nous aider à la dégager plus nettement encore. Jusqu'à présent nous avons vu que les raisons qui pouvaient justifier le monopole de l'État par le souci de son intérêt immédiat n'étaient que secondaires. Nous allons aller plus loin et montrer que si le monopole d'État existe, c’est précisément dans l'intérêt immédiat des particuliers. Dèslors nous pourrons conclure avec certitude que l'administration des postes et télégraphes est avant tout un loueur de services, un contractant ordinaire, que les agents de cette administration sontavant tout des individus soumis au droit commun.

Si l'État a pris en main la direction des postes et télégraphes, s'il doit garder cette direction c’est parce que les particuliers y ont avantage. Sans la monopolisation de ces services, et sans cette monopolisation par l'État, en effet, la libre concurrence s exerçant, les services postaux et télégraphiques n'auraient plus la plupart des qualités qu'ils doivent avoir pour répondre vraiment à leur but social. Lés services seraient moins universels, moins permanents, moins rapides, moins réguliers ; ils seraient plus chers. Et il n'est pas besoin de réfléchir bien longuement pour se convaincre que l’universalité, la permanence, la rapidité, la régularité, la sécurité, le bon marché sont les qualités essentielles de tout bon service de transport dé correspondances s’il veut être vraiment utile aux particuliers.

Quelques mots sufliront pour démontrer l'exactitude de cette dernière affirmation. Tout service de transport de correspondances a pour but définitif et dernier d'être un

moyen d'empêcher l'isolement desindividus et desgroupes, de permettre le développement entre hommes de relations de tout ordre. Il doit donc avoir un certain nombre de qualités lui permettant d'atteindre ce but, qualités qui par suite doivent dériver du caractère des relations entre individus.

Ces relations doivent être universelles sans qu'il y ait lieu à l'intérieur de chaque pays de faire acception de classes, cela va de soi, ou de position sociale, sans qu'il y ait même dans une très large mesure à faire acception de frontières. S'agissant des relations d'ordre économique, d'ordre moral ou intellectuel surtout il n’y a pas à s'occuper de frontières. Sous ce rapport l'homme est vraiment citoyen du monde. Ces relations doivent être permanentes. Du jour où deux individus entrent en relations l’un avec l'autre, dans un but quelconque, ils sont portés à ce que leurs rapports deviennent de plus en plus fréquents, et cette fréquence engendre elle-même de nouvelles relations. De même, à mesure qu'elles deviennent plus nombreuses et plus permanentes, ces relations ont besoin de plus de régularité, de plus de süreté, de plus de rapidité; elles ont besoin de se faire avec le moins de dépenses possible, soit que l’on considère les capitaux individuels, soit que l’on considère le capital national de chaque pays (1).

Tout ceci va de soi. Il n’est guère moins évident, et ici il n'y a vraiment pas à insister pour le démontrer, que le service de la poste et celui du télégraphe ont en France

(1) Cf. Von Mohl, Die polizei Wissenchaft, t. 11, p. 465. — Nous nous permettons de renvoyer également à ce que nous avons dit sur ce point dans notre thèse : De la correspondance postale el télégraphique dans les relations internationales, p. 17 et s.

LEVE 1y PR

les qualités que nous venons d'énumérer. Ils sont universels quant aux individus en droit et en fait à cause du bas prix des tarifs, quant aux territoires par suite de la création des unions internationales, quant aux objets par suite de la multiplicité des fonctions remplies par la poste. Ils sont permanents, ce qui saute aux yeux; ils sont rapides et réguliers puisqu'ils tiennent ces deux qualités des services de chemins de fer qu'ils empruntent. Ils sont sûrs. La sécurité n’est pas sans doute absolue, mais il n'y a pas lieu de s en étonner; la question de la mise en jeu de la responsabilité des administrations de la poste et du télégraphe est en effet une des plus délicates qui soient. Quoi qu'il en soit sur ce dernier point, quelques reproches de détail qu'on puisse leur faire, il n’en reste pas moins que les services de la poste et du télégraphe en France ont les caractères essentiels que les particuliers peuvent exiger d'eux. Sans aucun doute il y a de nombreuses imperfections de détail. Sans aucun doute les lettres se perdent trop souvent, les télégrammes mettent un temps exagéré à franchir de courtes distances. Ce sont là des accidents, et quelle institution est sans défauts ? Il n’en reste pas moins que les services ont les qualités que doit avoir tout service parfait; ils les ont parce qu'ils sont monopolisés et monopolisés par l'Etat. La principale justification du monopole d'Etat est donc là. Sans son existence les services de transport de correspondances n'auraient presque aucune des qualités que les particuliers réclament d'eux. Le monopole existe avant tout dans l'intérêt immédiat des individus, c'est ce qui nous reste à démontrer.

A supposer que la libre concurrence s'exerçät, sans aucun doute des entreprises privées s’occuperaient du transport des correspondances partout où le service se-

RozLanD. 2

RE Fe

rait susceptible de rapporter un bénéfice. Sur les lignes ainsi établies, le service deviendrait vite rapide, régulier et probablement très sûr, parce qu’il y aurait une énorme concurrence et que chacun aurait à cœur de faire mieux que son adversaire pour attirer à lui les clients. Mais la poste et le télégraphe n'en seraient pas pour cela mis à la portée de tous ni ouverts à toute espèce de correspondance. Peut-on raisonnablement supposer une entreprise privée se chargeant du transport des correspondances sur une ligne dontl'exploitation coùûterait plus qu'elle ne rapporterait? (1) Peut-on de même supposer qu'une entreprise privée, en outre des correspondances ordinaires, se charge du transport d'autres objets, alors qu'elle prévoitun déficit à raison de ce transport? (2) Voilà de gros inconvénients. En voici un autre. Il est de l'intérêt des particuliers que les services soient, autant que possible établis sur des règles uniformes. Comment arriver à cette uniformité avec de nombreuses entreprises privées ? De là des complications très grandes. Ceci a une importance encore plus manifeste si on envisage le service international. Comment arriver dans ces conditions à la constitution de ces unions postale et télégraphique qui rendent de si grands services et dont la création a été accueillie comme un vrai bienfait ? (3)

I ne faut point d’ailleurs s’imaginer que de la concurrence entres entreprises rivales doive nécessairement

(1) Cf. Batbie, Traité théorique et pratique de droit public et administratif, 2° éd., t. vi, p. 266.

(2) On a ainsi vu aux Etats-Unis qui se trouvent encore sous le régime de la concurrence des compagnies soulever des difficultés pour la transmission des dépêches météorologiques.

(3) Cf. Cauwès, op. cit., t. 1v, p. 31.

résulter le meilleur marché. Quelque active que soit cette concurrence, il faut bien en effet que les taxes perçues soient suffisantes pour permettre non seulement de recouvrer les dépenses, mais aussi de faire des bénéfices. Le souci du bénéfice existe en effet nécessairement pour les compagnies privées où pour les simples particuliers, c'est la raison d'être, le but de leur activité. 11 y aura par suite toujours à craindre que, loin de diminuer les taxes, les compagnies rivales s'entendent en vue de ne jamais les abaisser au-dessous d'un certain taux (1).

IH y a d’ailleurs à ajouter autre chose. Par le fait de l'existence de deux entreprises rivales pour desservir une même ligne, il y aura une double dépense de travaux de premier établissement. Ce n’est peut-être pas très considérable pour la poste, ce peut l’être pour le télégraphe. Il y aura en tous cas double dépense de main d'œuvre et de frais généraux ; d'où un gaspillage inutile de capitaux (2). Si ce peut ne pas être un inconvénient bien grave dans un pays neuf et riche, il n’en estcertainement plus de même dans un pays peut-être riche, mais de vieille civilisation.

Avec la constitution de monopoles, certains de ces incon-

vénients disparaissent, mais pas encore tous. Il va de soi

(1) Sur la concurrence et ses rapports avec le bon marché v. M. Cauwès à son cours 1898-99, Pour le service télégraphique l'expérience de la concurrence a étéfaite aux Etats-Unis. La concurrence n'a abouti qu’à faire naître des ententes entre les compagnies. Considérations générales sur les tarifs télégraphiques. Journal lélégraphique, 1875-77, p. 327, 347, 367, 403. V. aussi le rapport du postmaster général sur la gestion finissant le 30 juin 1872 (Journal télégraphique, 1871-72-73, p. 198 ets.). Les tarifs, y est-il dit, sont exorbitants, inégaux et compliqués; malgré la concurrence, les réductions n'ont été que temporaires et étroites.

(2) Cf. Couteaux, Les monopoles industriels, p. 6.

d'abord que le gaspillage de capitaux au point de vue de la richesse nationale n'est plus que beaucoup moins à craindre. Il n’y aura plus en tous cas à craindre celui résultant de la création d'entreprises faisant double emploi l’une avec l'autre. C'est déjà un résultat singulièrement appréciable. I1 faut d'ailleurs ajouter que, par suite de l'unification de direction, les frais généraux étant moindres. des réductions de taxes plus importantes peuvent être faites. En bien des cas, le monopole est une occasion de bon marché parce qu’il permet de réaliser une économie considérable sur les dépenses en frais généraux. De plus on a à l'intérieur du pays un régime uniforme, ce qui est un avantage considérable ; on peut par suite arriver plus facilement à s'entendre avec les services des pays étrangers en vue d'organiser un service international établi sur des bases uniformes. Mais malgré l'existence de ce monopole, l'entreprise unique hésitera encore à se charger du transport de correspondances sur certaines lignes ou du transport de certains objets, s’il est manifeste qu'il doit en résulter une perte pour elle, ou tout au moins qu'il ne doit pas lui en revenir de bénéfices. Rien n'empêchera non plus cette entreprise à monopole de passer avec des industriels des traités qui les mettent dans une situation supérieure à celle de leurs concurrents. Le service postal ou télégraphique ainsi monopolisé au profit d'une entreprise particulière n'en continue pas moins en effet d'être une entreprise commerciale. Le souci du bénéfice reste le principal. II faut avant tout gagner, et cela donne au service un caractère essentiellement commercial, un but avant tout lucratif.

Il y à donc autre chose à faire. I] faut ici avoir recours à une autre intervention, c'est celle de l'État. Seul l'État

nor

va pouvoir par son intervention supprimer quelques-uns de ces inconvénients. Il pourra subventionner la compagnie à monopole pour que celle-ci entreprenne certains services malgré le peu de chance de bénéfices ; il pourra affermer le service des postes à une compagnie jouissant en fait d’un monopole, par suite lui imposer toutes les conditions qu’il voudra et établir le service aussi parfait que possible. Un inconvénient subsistera toujours. La compagnie fermière ou privilégiée ne sera jamais désintéressée ; elle devra toujours chercher à réaliser des bénéfices. C'est sa raison d'être, d’être une entreprise lucrative et le souci du gain à réaliser la dirigera constamment et l'empêchera peut-être souvent d'améliorer le service. Si bien qu'il n'apparaît plus qu’un seul moyen pour ôter à l’entreprise de transport de correspondances ce caractère d'affaire commerciale, c'est d’en faire une entreprise d'État (1).

Seul l'État pourra agir dans un but désintéressé, seul il aura seulement à s'occuper de ne point perdre. Et voilà comment peut se justifier la monopolisation par l'État du service postal et télégraphique. Sans doute il pourra y avoir là pour l'État une source de bénéfices, mais ce n’est point pour cela que le monopole de l'État existe. Il n'existe qu'à raison de la mission qu'a l'État d'agir dans l'intérêt des individus qui le composent et d'agir à leur place quand ils ne peuvent le faire. On traite la question du monopole postal et télégraphique dans les ouvrages de législation financière. Sans doute sa gestion touche aux finances de l'État, mais il y a peut-être bien là une erreur de méthode. Cette question relève avant tout du droit public. Elle se

(1) Cf. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, p. 674.

ramène à ceci : Si l'État est postier et télégraphiste, s'il jouit en cette qualité d’un monopole, ce n'est point dans son intérêt immédiat pour contrôler ou s'enrichir, c’est pour remplir un service public que les particuliers rempliraient plus mal ou à plus de frais. La raison d’être directe du monopole d'État des postes et télégraphes, c'est l'intérêt immédiat des particuliers (1). C'est là tout ce que nous voulions démontrer.

Ceci nous permet d'avoir une opinion beaucoup plus ferme sur la question de savoir quelle est la situation des agents de la poste et du télégraphe. Si l'administration n’a son monopole que parce que c’est le plus grand intérêt des particuliers, il doit s’ensuivre que, dans ses rapports avec les particuliers dont elle transporte les lettres, elle doit être considérée avant tout comme un loueur de services (2), comme un contractant de pur droit privé (3). Dès lors, les agents de cette administration sont avant tout analogues aux agents d’une entreprise privée ; leur qualité de fonctionnaires n’est qu'accessoire. Cette conclusion à laquelle nous aboutissons enfin n’est pas dénuée d'inté-

rêt. Elle nous permet de dire dès maintenant qu’il n'y a

(1) Berthélemy, op. cit., p. 677. On a dit dans le même sens que le monopole est le moyen et non le but de l'institution de la poste et du télégraphe. (Foucart, Eléments de droit administratif, t. 11, p. 237).

(2\ Quand nous disons que l'administration doit être considérée comme loueur de services, il est bien entendu que nous n'entendons pas parler d'autre chose que de l'État. L'administration des postes et télégraphes n'est en effet en aucune manière personnalisée, elle n'est qu'une des manières d'être de la personne morale qu'est l'État.

(3) I s'ensuit entre autres choses, comme le fait remarquer M. Berthélemy (loc. cit.) que le prix des timbres-poste représente un loyer et non un impôt. Il s'ensuit surtout certaines conséquences au sujet de la responsabilité des administrations postale et télégraphique. Nous en parlerons à la fin de cette étude,

pas lieu de bâtir pour les employés de la poste et du télégraphe une théorie juridique, qu'il faut au contraire les astreindre en principe au régime du droit commun.

Entre autres qualités que doit avoir un service de transport de correspondances, il en est une sur laquelle nous insisterons, c'est la sécurité.

Le service de transport des correspondances, qu'il s'appelle poste ou télégraphe, doit être un service sûr. Il faut que les particuliers qui lui confient leurs correspondances soient certains que celles-ci arriveront à destination, qu'elles y arriveront telles qu'ils les ont remises, ceci est élémentaire. Ce doit être un service sûr d’une autre manière. Il n'y a pas à s'occuper que de la remise des correspondances à destination. Le particulier qui remet une lettre à la poste entend bien que cette lettre ne soit pas ouverte en route, que personne, sauf le destinataire et lui, ne sache ce qu’elle contient. Après tout, il en à bien le droit ; ayantle droit de penser ce qui lui plait et de communiquer ses pensées aux autres, à condition de ne pas troubler d’une façon quelconque l’ordre public, il a aussi bien le droit d'exiger que ses conversations écrites, ses lettres, soient connues seulement de la personne dont le nom est sur l'enveloppe et non de toute autre. Si la pensée et son expression, du moins lorsqu'elle ne se fait pas en public, sont libres et inviolables parce qu'elles sont une manifestation de l'exercice de la liberté individuelle, à plus forte raison cette pensée dans son

expression écrite, mais privée, confidentielle, doit-elle être

inviolable. Le cachet d’une lettre est une des choses les plus sacrées du monde, car il ne se défend pas.

Et c'est pourquoi, lorsqu'on dit que le service de transport des correspondances est un service sür, on entend dire non seulement que les correspondances à lui remises arriveront à destination, mais encore qu'elles y arriveront sans que d’autres en aient pris connaissance que ceux qui en ont le droit. Un bon service doit assurer l’inviolabilité des correspondances.

Ceci est bien élémentaire et il n’est pas besoin de réfléchir bien longtemps ni d’avoir fait de bien longues études pour arriver à cette conclusion. Mais, si le principe est simple, son application devient singulièrement difficile du jour où on le transporte dans la vie courante, du jour où on descend des hauteurs souvent nuageuses de la théorie pure, pour arriver dans le domaine des réalités sociales, des mille faits de tous les jours se croisant et s’entrecroisant, se contredisant ou semblant parfois se contredire. Tout cela serait intéressant à étudier et à creuser. D'autres l'ont déjà fait en de longues et solides études. Nous n'avons point l'intention de reprendre le chemin parcouru par des devanciers fort savants, en tous cas, déjà bien nombreux. Un seul petit côté de la question nous occupera : l'inviolabilité de la correspondance à l'égard des agents euxmêmes. Ceci même est trop vaste, nous n'avons voulu encore prendre qu’un des aspects de cette deuxième question, nous occupant seulement de l'obligation existant pour les agents de la poste et du télégraphe de ne pas divulguer ce qu’ils ont appris dans l’accomplissement de leur service. Ainsi notre sujet achève de se cantonner et de se préciser dans cet immense domaine, trop inexploré