INTRODUCTION HISTORIQUE

De l'administration départementale antérieurement à la loi du 10 août 1871. — Régime de centralisation administrative.

L'une des premières œuvres de l’Assemblée Constituante fut de supprimer l’ancienne organisation administrative de la France. La division en pays d'états et pays d'élections, qui créait entre les différentes parties du royaume certaines inégalités manifestes, ne pouvait se concilier avec l’état d'esprit novateur et égalitaire dans lequel se trouvaient alors la plupart des membres de l'Assemblée. Déjà, du reste, dans un rapport au rot, de Calonne avait reconnu la nécessité d’une réforme : « Un royaume, disait-il, composé de pays d'états, de pays d'élections, de pays d’administrations provinciales, de pays d'administrations mixtes: un royaume dont les provinces sont étrangères les unes aux autres, où des barrières multipliées dans l’intérieur séparent

les sujets d’un même souverain, où certaines contrées sont affranchies totalement des charges dont les autres supportent tout le poids..……., est nécessairement un royaume très imparfait, très rempli d'abus, et tel qu'il est impossible de le bien gouverner. »

Cette réforme, que semblait réclamer, dès 1787, le contrôleur général des finances, fut accomplie par la loi du 22 décembre 1789. La France était divisée en départements « tant pour la représentation que pour l'administration ‘. » Chaque département comprenait plusieurs districts ; leur nombre ne pouvait être inférieur à trois ni supérieur à neuf *. Enfin le district lui-même se subdivisait en cantons d'environ quatre lieues carrées *.

Le département était administré par un conseil composé de trente-six membres, élus par les électeurs au second degré, c’est-à-dire par les électeurs que les assemblées primaires avaient choisis pour élire les représentants à l’Assemblée nationale. Les membres du conseil étaient nommés pour quatre ans et renouvelés

par moitié tous les deux ans. Un procureur général

! Le nombre des départements, fixé à 83 par la loi du 145 janvier 1790, fut porté plus tard à 86. En 1810, à la suite des conquêles du premier empire, il atteignit le chiffre de 130; mais le traité du 20 novembre 1815 le ramena à ses anciennes limites. Trois nouveaux départements avaient été créés, en 1860, lors de l'annexion de la Savoie et du comté de Nice par le traité de Turin: depuis la malheureuse guerre de 1870, qui nous priva de l'Alsace et d’une partie de la Lorraine, la France ne comprend plus que 86 départements, non compris l'arrondissement de Belfort.

2L. du 22 déc. 1789; art. 2.

Sd Vart. 3:

syndic, élu pour quatre ans par les mêmes électeurs , avait la mission spéciale de veiller aux intérêts du département et de Le représenter en justice. Il assistait aux séances du conseil, mais sans voix délibérative.

Comme il était difficile qu'une assemblée de trentesix membres prit part à l'administration active, le législateur eut soin de séparer la délibération de l'exécution : la première appartenait au conseil tout entier, la seconde à un comité de huit membres que le conseil devait choisir dans son sein, à la fin de la première session. Le comité prenait le nom de directoire de département ; ses membres, élus pour quatre ans, étaient renouvelés par moitié tous les deux ans '. Le directoire était chargé de l'expédition des affaires ; il agissait par délégation du conseil de département, qui, dans sa session annuelle, dont la durée ne pouvait dépasser un mois, arrêtait les travaux à entreprendre et fixait les dépenses jugées nécessaires. L'année suivante, le directoire de département rendait compte de sa gestion. Dès que ses comptes avaient été approuvés, son rôle cessait momentanément et ses membres se réunissaient à ceux du conseil pour prendre part aux séances, avec voix délibérative ; il n'y avait donc plus dans le département, pendant la durée de la session, qu'une seule assemblée.

L'administration du district était organisée d’une facon analogue : dans chaque district, les électeurs nommaient, pour une durée de quatre ans, un conseil composé de douze membres et un procureur syndic.

1 L. du 22 déc. 1789, art. 23.

Le conseil choisissait ensuite dans son sein les quatre membres qui formaient le directoire de district : le conseil et le directoire devaient être renouvelés par moitié tous les deux ans.

La loi du 22 décembre 1789 fixait, en outre, les différentes attributions réservées à l'administration de département. Le conseil et le directoire, réunis en assemblée générale, étaient appelés à répartir entre les districts les contributions directes imposées à chaque département par le Corps législatif : ils réglaient, de plus, tout ce qui concernait la perception et le versement du produit de ces contributions, Quant à la répartition entre les municipalités, elle s'opérait par Les soins de l'administration de district:

En dehors de cette fonction, qui formait sa prinéipale raison d’être, l'administration de département était spécialement chargée d'accomplir certains actes d’intérêt général. C'est ainsi qu'elle devait veiller au soulagement des pauvres, à l'inspection et à l'amélioration du régime des hôpitaux, prisons, maisons de correction, au développement de l'instruction publique: La conservation des forêts, l'entretien des routes, la direction des travaux pour la confection des ouvrages publiées, la réparation et la reconstruction des églises, étaient également de sa compétence. Elle devait enfin se préoccuper de là salubrité publique et prendre les mesures d'ordre, pour assurer la tranquillité dans le département *.

Ses décisions n'étaient pas, en principe, exécutoires par elles-mêmes; elles le devenaient seulement après

1 L. du 22 déc. 1789, sect. IL, art. 2:

l’approbation du roi, On exigeait encore, s’il s'agissait de contracter un emprunt ou de créer de nouveaux impôts, l'autorisation expresse du Corps législatif ".

Toutefois les délibérations de peu d'importance et les mesures d'intérêt particulier, comme celles qui réglaient l'exécution d'arrêtés déjà approuvés par le roi, n'avaient besoin d'aucune ratification.

Au prémier abord, la loi du 22 décembre 1789 semble présenter un caractère manifeste de décentralisation : le pouvoir administratif est enlevé aux intendants, créatures du roi, nommés par lui et ne dépendant que de lui! il est confié à des assemblées électives, qui peuvent se mouvoir dans un cercle d’attributions assez étendu. Il est facile cependant dé constater que ce caractère est plutôt apparent que réel. L'Assemblée Constituante semble, en effet, avoir été guidée par une idée dominante : la haine des intendants. Elle à voulu avant tout supprimer les fonctionnaires nommés par le roi et s’est trouvée naturellement amenée à recourir à l'élection. Mais elle n’est pas allée plus loin dans cette voie de décentralisation : les nouveaux élus n'ont été investis d'aucun pouvoir propre et les différents échelons de la hiérarchie administrative sont restés unis par un lien étroit de subordination. L'instruction du 8 janvier 1790 s'exprime à ce sujet en termes fort elairs : « Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs, ditelle, est que l'autorité descende du roi aux administrations de département, de celles-ci aux administrations de district, et de ces dernières aux municipalités... L'État

1 L, 29 déc, 1789, secl, ILE, art, 6.

est un; les départements ne sont que des sections du même tout'. »

Si les attributions réservées aux administrations de département étaient assez nombreuses, le rôle de ces assemblées se bornait, la plupart du temps, à émettre des vœux ou à prendre des décisions dépourvues de force exécutoire, puisqu'elles devaient, pour l'obtenir, être soumises à la sanction royale. Cette règle fut sans doute plusieurs fois méconnue ; aussi la Constitution du 3 septembre 1791 prit-elle soin de rappeler que la formalité de l'approbation était exigée à peine de nullité: elle décida en même temps que le roi aurait le droit d’annuler tous Les actes des administrateurs de département contraires aux lois ou à ses propres ordres. Ces administrateurs, en effet, « n’ont aucun caractère de représentation ; ilsont élus à temps parle peuple pour exercer, sous la surveillance du roi, les fonctions administratives *. »

La Constitution du 5 fructidor an HIT fut moins libérale encore. Le district fut supprimé comme inutile: la division en départements, cantons, communes, chacune de ces circonscriptions ayant une administration propre, fut seule conservée. L'administration de département, qui prenait le nom d'administration centrale, se composait de cinq membres, élus par les électeurs que choisissaient les assemblées primaires, et renouvelés tous les ans par cinquième. Ce directoire de département forme la seule assemblée chargée de gérer les intérêts du département: il cumule la délibération

Vuatrin et Batbie, Recueil des lois administratives. ? Const. du 3 sept. 1791, tit. III, chap. 1v, section 2, art. 2.

et l’action. Il exerce un droit de contrôle sur les actes des administrations qui lui sont inférieures, c'est-à-dire sur celles du canton et de la commune : il peut même annuler leurs délibérations pour violation de la loi: mais 11 est lui-même sous la dépendance absolue des ministres, qui ont le pouvoir, chacun dans son domaine respectif, de prononcer la nullité de toute décision contraire aux lois ou en opposition manifeste ave : Les ordres émanant de l’autorité supérieure. Aucun acte ne pouvait échapper au contrôle de cette autorité, et, comme on prévoyait que certaines administrations essaieraient de se soustraire à l’ingérence du pouvoir central, le Directoire exécutif eut le droit, pour réprimer toute tentative de résistance, de suspendre et même de dissoudre ces assemblées, sans qu'il fût nécessaire d’obteunir l’assentiment du Corps législatif. Un commissaire spécial, nommé par le Directoire, était placé auprès de chaque administration départementale ; il devait veiller à l'exécution des lois et signaler au pouvoir central les abus qui pouvaient être commis. Ajoutons que Les cmq membres chargés d’administrer le département, sachant qu'ils n'avaient pas à rendre compte de leurs actes à une assemblée délibérante, mais qu’ils avaient, au contraire, tout à redouter du gouvernement, toujours libre de les révoquer en cas d'infraction à ses ordres, se laissaient entrainer la plupart du temps par leur ambition personnelle et sacrifiaient les intérêts du département aux exigences du pouvoir central. C'était la réalisation complète du plan de la Convention, qui avait voulu soumettre entièrement aux ministres les administrations de département.

L'un des plus graves reproches que lon puisse adresser au régime établi par la Convention, aussi bien du reste à la constitution politique qu’à l’organisation administrative, c'est d’avoir confié le pouvoir exécutif à un certain nombre d'agents ayant entre eux des droits égaux et souvent animés, par suite, d'un esprit de rivalité, qui les empêchait de s'accorder sur l'opportunité des mesures à prendre. L'expérience démontra bientôt que, s’il est préférable de laisser à des assemblées nombreuses la délibération et le vote, il est non moins utile qu'un seul agent soit chargé de l'exécution. Ge principe fut adopté par la Constitution de l'an VIIT, et, après elle, par toutes les Constitutions politiques qui ont successivement réglé en France la forme et les attributions du gouvernement ; il fut appliqué à l’organisation administrative par la loi du 28 pluviôse an VII, loi fondamentale en cette matière, car, dans ses grandes lignes, elle nous régit encore actuellement.

La nouvelle loi maintient le département et la commune ; elle rétablit le district sous le nom d’arrondissement, mais supprime le canton comme circonscription administrative. IL v a dans chaque département un préfet, un Conseil général, un Conseil de préfecture : au préfet appartient l'administration, au Conseil général la délibération, au Conseil de préfecture le jugement du contentieux.

Le Conseil général n'est compétent qu'en matière d'impôts. IL doit faire entre les arrondissements la répartition des contributions directes et déterminer, dans les limites fixées par la loi, le nombre de centimes additionnels que peuvent exiger les dépenses du dépar-

tement ; il statue, en outre, sur les demandes en réduction faites par les Conseils d'arrondissement ou par les communes ‘.

En dehors de ces questions, son rôle est des plus restreints : il se borne à adresser des vœux au Ministre de l'intérieur et à faire connaitre l'opinion du Conseil sur la solution qu'il convient de donner aux affaires intéressant le département. Les décisions du Conseil général ne sont jamais exécutoires ; c'est Le préfet qui doit agir sous Le contrôle et l'autorité du ministre, dont il est le représentant.

Enfin, pour assurer d'une facon positive la prédominance du pouvoir central, le principe de l'élection disparait : les membres de l'assemblée départementale ne sont plus désignés par Les électeurs ; comme les préfets et les conseillers de préfecture, ils sont nommés directement par le pouvoir exécutif, pour une durée de trois ans. Il est vrai qu'aux termes de la Constitution de l’an VIIT, les électeurs devaient faire choix d’un certain nombre de candidats jugés aptes à remplir les fonctions administratives, et former ainsi une liste de présentation, sur laquelle le Premier Consul était tenu de choisir les conseillers généraux ; mais ce système ne fut appliqué qu'une fois. Devenu empereur, Napoléon né tarda pas à s'affranchir de mesures qui entravaient sa liberté d'action; il nomma les fonctionnaires, sans la participation du corps électoral, établissant ainsi le régime de la centralisation la plus absolue.

La soumission complète de tous les rouages admi-

“L. 28 pluv. an VII, art. 6,

nistratifs au chef de l'Etat peut être bonne, si ce dernier se sert avec justice et modération des pouvoirs dont 1l dispose ; mais, comme il est fort rare que le dépositaire d’une autorité aussi considérable ne soit pas tenté d'en abuser, cette dépendance devient la source de graves abus.

Elle augmente imutilement d’ailleurs les difficultés de l'administration, en obligeant le pouvoir central à se préoccuper de questions d'intérêt local, qui seraient mieux comprises et réglées avec plus de compétence par une assemblée élue au sein mêmne du département. Un tel système ne sera jamais employé par un gouvernement fort, car sa raison d’être ne peut s'expliquer que par la crainte perpétuelle d'une révolution et la nécessité de prévenir toute tentative de résistance. C’est, du reste, le principal argument de ceux qui cherchent à justifier l'adoption de ce régime ; l’un d’entre eux formule ainsi son appréciation : « Ce pouvoir, excessif en temps ordipaire, était en ce moment nécessaire. L'élection, en effet, était impossible pour la formation des conseils locaux, tout comme pour la formation des grandes assemblées politiques. Elle n'aurait donné que des agitations funestes, de petits triomphes alternatifs, à tous les partis extrêmes, au lieu d’une fusion paisible et féconde de tous les partis modérés, fusion qui était indispensable pour fonder la société nouvelle avec les débris réunis de la société ancienne! ».

1 M. Thiers, Histoire du Consulat et de l'Empire, t. Ler, liv. 11. — Peut-être n'est-il pas inutile de faire remarquer que l’homme d’État, dont nous venons de citer le jugement, était à la tête du gouvernement au moment même où fut votée la loi du 40 août 1871.

La Restauration conserva le régime édifié par l’Empire. Il est juste de dire que les mêmes raisons militaient en sa faveur, car le rétablissement de la Monarchie sur les ruines de la Révolution ne pouvait manquer d’être accompagné de querelles intestines et de révoltes partielles. Les préoccupations politiques, qui assaillirent à ses débuts le nouveau gouvernement, l’empêchèrent de songer à modifier dans un sens plus libéral la situation faite aux Conseils généraux. Ce fut seulement sous le ministère Martignac que l’on tenta de réorganiser l’administration départementale. Un projet de loi substituant l'élection à la nomination par le pouvoir exécutif, fut présenté à la Chambre ; mais celle-ci le repoussa, après une vive discussion‘. Cet échec déternina en partie la retraite de M. de Martignac et fit abandonner le plan de réformes qu'il avait proposé.

Le roi Louis-Philippe, en montant sur le trône, s'était engagé à donner à la France un gouvernement libéral. L'article 69 de la Charte constitutionnelle, qu'il avait jurée, prescrivait qu'il serait pourvu à bref délai à l'organisation d'institutions départementales ayant l'élection pour principe et pour base : cette clause fut réalisée par la loi du 22 juin 1833. Les conseillers généraux n'étaient plus nommés par le pouvoir exécutif ; 1ls étaient élus, dans leurs cantons respectifs, par une assemblée com-

t L'opposition se manifesla surtout contre le mode d'élection des membres du Conseil général ; ils devaient être choisis par les conseillers d'arrondissement, ‘qui eux-mêmes étaient élus par les assemblées de canton. Amendé par la Commission, qui lui était hostile et trouvait ce système électif beaucoup trop compliqué, le projet fut retiré le 8 avril 1829.

posée des électeurs de la Chambre des députés et des citoyens portés sur la liste du jury. Pour être éligible, il fallait payer dans le département deux cents francs de contributions directes.

La loi du 10 mai 1838 vint compléter celle du 22 juin 1833, en augmentant les attributions du Conseil général et en reconnaissant au département le caractère de personne civile. Déjà, depuis longtemps, la question de la personnalité civile du département avait été soulevée ; elle formait même l’objet de nombreuses controverses, car si certains décrets, notamment ceux du 9 avril et du 16 décembre 1811, qui concédaient au département les édifices publics jusque-là rattachés au service général de l'État et mettaient à sa charge les routes impériales de troisième classe, semblaient établir implicitement cette personnalité, son existence légale n'était pas encore formellement reconnue et le Conseil d'État, par deux avis du 20 novembre 1818 et du 15 octobre 1819, avait refusé au département la qualité de propriétaire. La loi de 1838 mit un terme à cette controverse, Le département était admis à posséder, à recevoir des donations ; il pouvait, comme toute personne morale, aliéner, plaider, transiger'. Son budget comprenait, outre les dépenses ordinaires, des dépenses extraordinaires, que le Conseil général avait, dans certams cas, la faculté de voter. Enfin le Conseil était appelé à délibérer sur uu grand nombre de questions, dont la solution avait été réservée jusque-là au ministre où au préfet.

! Loi du 10 mai 1838, art. 29, 30, 34, 36, 38.

Il est vrai qu'aucune de ces délibérations n'était exécutoire par elle-même, l'approbation expresse du pouvoir central étant toujours exigée ; mais la loi nouvelle n'était pas moins sensiblement en progrès sur la législation précédente, puisqu'elle accordait aux conseils électifs l'initiative dans les affaires d'intérêt local, et rendait leur consentement nécessaire pour tous les actes que le département accomplit en qualité de personne civile.

La chute de la monarchie de Juillet n’apporta aucun changement notable à cette législation ; toutefois le nouveau gouvernement substitua, par décret du 3 juillet 1848, le suffrage universel au suffrage restreint.

Deux ans après, le Conseil d'État élabora un projet de loi ayant pour but de remanier l’organisation des Conseils généraux et de leur donner des attributions plus étendues, en leur permettant de prendre, dans certains cas, des décisions définitives et en les autorisant à nommer des commissions spéciales, chargées de préparer entre les sessions les questions qui devaient être soumises à la délibération du Conseil. Le projet ne fut pas voté : les événements du 2 décembre 1851 Fempêchèrent d’être discuté par l’Assemblée législative. I] resta donc à l’état d'ébauche destinée à servir plus tard d'inspiration au législateur de 1871.

La Constitution du 14 janvier 1852 conserva, sans la modifier, l’organisation des Conseils généraux et maintint les attributions que leur avait accordées la loi de 1838 ; toutefois un décret, rendu le 7 juillet de cette même année 1852, attribua au pouvoir exécutif le droit de nommer, dans chaque Conseil, le président et le

secrétaire, qui jusque-là étaient élus par leurs collègues : c'était porter une grave atteinte à la liberté d'action ‘des membres du Conseil général et créer un antago- nisme presque inévitable entre la majorité de ee Conseil et un bureau qu’elle n’avait pas choisi.

Signalons aussi le décret du 25 mars 1852, qui augmentait considérablement les pouvoirs des préfets et leur permettait de statuer d’une façon définitive dans un certain nombre de cas, sur lesquels le ministre seul, avant cette époque, était appelé à se prononcer. Le décret de 1852 prit à tort le nom de Décret sur la décentralisation administrative! ; il n’opérait, en effet, aucune décentralisation, car la véritable décentralisation, comme on l’a fait remarquer fort justement, ne consiste pas seulement à soumettre les affaires locales à un pouvoir plus ou moins rapproché, mais aussi et surtout à donner une part plus large aux citoyens dans le choix des administrateurs chargés de leurs affaires, et à confier à ces administrateurs des pouvoirs plus étendus. En réalité, le décret tendait à disséminer le pouvoir central, sans augmenter les attributions des assemblées départementales ; 1l ne créait donc qu'une simple déconcentration?. Les préfets restaient les agents du pouvoir exécutif et ne pouvaient agir que sous le contrôle des ministres qui conservaient, aux termes du décret lui-même, le droit d'annuler tous leurs actes : « Ceux des actes des préfets, qui seraient contraires aux lois et règlements ou qui donneraient lieu aux récla-

! Vuatrin et Batbie, Lois administratives, p. 187. ? M. Aucoc, Conférences sur l’administration et le droit udministratif, t. 1, n° 46.

mations des parties intéressées, pourront être annulés ou réformés par les ministres compétents. (Art. 6.) » Il était réservé à la loi du 18 juillet 1866, de poser les véritables bases d'un régime de décentralisation.

Cette loi, « l'une des meilleures qui aient été votées sous l’Empire », comme le déclarait M. Waddington en 1871, dans son rapport à l’Assemblée nationale, donnait pour la première fois au Conseil général le droit de prendre des délibérations souveraines, exécutoires par elles-mêmes, sans l'approbation de l'autorité supérieure. Le pouvoir exécutif avait seulement le droit d'annuler les délibérations entachées d’excès de pouvoir où violant soit une loi, soit un règlement d’administration publique; toutefois, dans quelques cas, très peu nombreux du reste, 1l pouvait suspendre l’exécution de la délibération.

Telle-est l'innovation capitale de la loi du 18 juillet 1866, qui contient d’autres réformes importantes. Le Conseil général peut désormais contracter des emprunts remboursables dans un délai n’excédant pas douze ans et voter des centimes additionnels, mais sans dépasser les limites fixées annuellement par la loi de finances. Son budget et ses comptes sont simplifiés ; les dépenses que réclament les services généraux de l’État ou du département sont seules déclarées - obligatoires : « En un mot, le Conseil général a acquis la gestion complète de la fortune départementale ; 1l est investi, à cet égard, d’une véritable autonomie ". »

C'était un progrès sans doute et une concession réelle

{ M. Waddington, Rapport à l'Assemblée nationale.

faite aux idées libérales ; mais l'opinion publique, éclairée tant par les travaux du congrès de Nancy que par les écrits de nombreux jurisconsultes, ne se déclarait pas satisfaite : elle réclamait pour le Conseil général une liberté d'action plus grande, en même temps que la suppression complète de l’état de dépendance dans lequel il se trouvait. Le ministère Ollivier chercha, dès son arrivée au pouvoir, à faire droit à ce double vœu : une commission, dite de décentralisation, nommée par les soins du ministre de l'intérieur, fut spécialement chargée d'étudier les réformes qui semblaient nécessaires ‘. Des travaux de cette commission sortit bientôt un projet de loi rendant aux Conseils généraux la nomination de leur bureau et leur accordant le droit de faire un règlement intérieur. Le projet fut voté et la loi promulguée le 23 juillet 1870 ; mais les événements qui survinrent peu après en empêchèrent l'exécution.

Le gouvernement du 4 septembre se montra, au contraire, hostile aux Conseils généraux et chercha à restreindre leurs privilèges : il leur enleva même le droit de répartir l'impôt. Le décret du 13 septembre 1870 ordonna , en effet, que la répartition des contingents, assignés aux départements par la loi de finances du 27 juillet précédent, serait faite par les préfets, d’après les bases de la répartition pour l’année 1870. C'était témoigner aux Conseils généraux une injuste méfiance et laisser arbitrairement planer sur eux, probablement parce que leur bureau avait été nommé par

! Cette commission extra-parlementaire était présidée par M. Odilon Barrot, auteur de l'ouvrage La Centralisation et ses effets.

le gouvernement impérial, un soupeon de partialité, au moment même où le patriotisme faisait oublier, dans la lutte commune contre l’invasion, les idées de discorde et les préférences politiques.

La délégation de Bordeaux alla plus loin encore : après avoir successivement dissous les Conseils généraux de Vaucluse ', de la Loire ? et du Var”, elle prononça, par décret du 25 déembre 1870, la dissolution de tous les Conseils généraux, Le lendemain paraissait un nouveau décret instituant, pour remplacer les Conseils généraux dissous, des commissions départementales, dont les membres devaient être nommés par le gouvernement, sur la proposition des préfets *. Le budget départemental devait être réglé par le préfet, conformément au décret du 13 septembre 1870 *.

De tous côtés des protestations s’élevèrent ; elles n’obünrent pas d'effet immédiat : les esprits étaient alors trop vivement préoccupés des graves événements qui se passaient en France, et, du reste, les institutions de notre pays étaient trop profondément désorganisées pour que l’on pût songer à en tenir compte. Mais, dès

que la cessation des hostilités eut ramené le calme, la nation reprit possession d'elle-même et l’opinion publique s’éleva énergiquement contre les mesures de rigueur dont les Conseils généraux avaient été l’objet.

1 Décret du 29 novembre 1870.

2 Id., 12 décembre 1870.

3 Id., 17 décembre 1870.

* Jd., du 26 décembre 1870, art. 2. — Les commissions départementales, aux termes de cet article, se composaient d'autant de membres qu'il y avait de cantons dans le département.

5 Décret du 26 décembre 1870, art. 3.

Aussi l'Assemblée nationale s'empressa-t-elle, par la loi du 29 mars 1871, d'abroger le décret du 25 décembre 1870 et de supprimer toutes les commissions départementales. Elle songeait en même temps à remanier l’ancienne législation sur les Conseils généraux.

Trois propositions de loi relatives à cette réorganisation lui furent successivement présentées : la première, le 26 mars 1871, par MM. Magnin et Bethmont ; la deuxième, le 27 avril, par M. Savary, qui reproduisait à peu près textuellement le projet élaboré par la commission extra-parlementaire de 1870 ; la troisième enfin par M. Raudot. La commission parlementaire, chargée d'étudier ces diverses propositions et de préparer, en les combinant, un plan de réformes, prit un nom qui résumait son programme, celui de commission de décentralisation *.

Elle sut mener à bien la tâche qu'on lui avait confiée : dès le 14 juin, son rapporteur déposait un projet de loi qui, discuté et amendé par l’Assemblée nationale, est devenu la Loi du 10 août 1871.

! Cette commission se composait de MM. Moulin, présideut : Raudot, vice-président ; Bethmont, Amédée Lefèvre-Pontalis, de Chabrol, de Lacombe, secrétaires; Waddington, rapporteur; Beulé, de Talhouët, de Jouvenel, de Cumont, Monjaret de Kerjégu, Ernoul, Lenoël, Lucet, de la Bassetière, Christophle, Bocher, Target, Reverchou, Rivet, Magnin, d’Andelarre, Foubert, Johnston, de Barante, duc Decazes, Lucien Brun, de Bonald, Fresneau.

Réformes accomplies par la loi du 10 août 1871. Caractère de décentralisation de cette loi.

Instruit par l'expérience, le législateur de 1871 s’est proposé de combattre et de supprimer Les inconvénients multiples qu’entraine nécessairement l'ingérence de l'État dans les questions d'intérêt purement local. Il devait done chercher à rendre plus indépendants les Conseils généraux et à Les soustraire à la tutelle abusive du pouvoir central. Maïs il avait en même temps un double écueil à éviter : d’une part, en effet, les Conseils, investis d’une autonomie presque complète, pouvaient être tentés de s’ériger en petits parlements et d’entrer en lutte avec les pouvoirs constitués ; de l’autre, ils pouvaient, en s’exagérant l'importance de leur rôle, se laisser entrainer à prendre des mesures arbitraires, en opposition avec les lois ou les règlements en vigueur.

Le législateur s’est rendu compte de ces difficultés et du danger qu'elles feraient naître ; aussi a-t-1l eu soin d'en prévenir les conséquences possibles, en refusant au Conseil général l’autorisation de délibérer ou même de formuler un simple vœu sur des questions d'ordre politique’, et en donnant au chef du pouvoir exécutif le droit d'annuler par décret les délibérations

1 Loi du {0 août 1871, art. 51.

du Conseil, toutes les fois que ces délibérations seraient entachées d’excès de pouvoir, ou violeraient manifestement soit une loi, soit un règlement d'administration publique’. Si le Conseil essaie de passer outre et de résister au gouvernement, le chef de l'État peut toujours le dissoudre, à la condition cependant d'en référer à l'Assemblée nationale, lorsque la dissolution est prononcée pendant l’une de ses sessions *.

Quand les délibérations sortent des attributions légales du Conseil, elles sont nulles et sans effet; le décret se borne, dans ce cas, à en prononcer la nullité *.

Après avoir pris ainsi, contre des abus qu'il fallait prévoir, toutes les garanties nécessaires et s'être assuré que l’état d'indépendance relative des Conseils généraux ne deviendrait pas pour le gouvernement une source de dangers, l’Assemblée nationale de 1871 est entrée, sans hésiter, dans la voie de la décentralisation la plus large. Non contente de rendre au Conseil général le droit de nommer son bureau, droit qui lui avait été enlevé par le décret du 7 juillet 1852, elle continue le mouvement commencé par la loi du 18 juillet 1866, et augmente notablement le nombre des cas dans lesquels le Conseil est appelé à statuer définitivement.

Elle place en même temps auprès du préfet une délégation permanente du Conseil, spécialement chargée de veiller à l'exécution de ses décisions et de contrôler la gestion des finances départementales. Si le régime inauguré par la loi du 28 pluviôse an VIIT est maintenu

1 Loi du 40 août 1874, art. 47.

2 Tdi rart D.

* Id., art: 33.

dans ses grandes lignes, les détails en sont profondément modifiés. Nous n'entrerons point dans l'examen de ces réformes : cela dépasserait de beaucoup le cadre de l'étude modeste que nous voulons faire. Nous nous contenterons de parler des deux innovations importantes qui concernent tout particulièrement notre sujet, c’està-dire de l’extension des attributions réservées au Conseil général et de la création d’une Commission départementale.

1° Extension des attributions réservées au Conseil général

Déjà, nous l'avons vu, la loi du 18 juillet 1866 avait été plus libérale que les précédentes ; elle accordait au Conseil général le droit de prendre, dans un grand nombre de cas, des décisions souveraines, exécutoires par elles-mêmes.

La loi du 10 août 1871 est allée plus loin encore : elle a formé une règle générale de ce qui n'était alors que l'exception.

C'est ainsi que le Conseil est appelé à statuer définitivement sur les matières énoncées aux paragraphes 11, 19, 21, 22, 93, 24 et 26 de l’article 46 de la loi nouvelle, tandis que, d’après la législation antérieure, il ne pouvait résoudre ces questions et n'avait que le droit d'émettre un simple avis. Les décisions prises sur cerfains objets énumérés par l’article 48 ne sont plus soumises à l'approbation expresse du pouvoir central ; elles sont exécutoires, si, dans un délai de trois mois, un décret motivé n’en à pas suspendu l'exécution. Remarquons que le décret doit être motivé : c’est une garantie contre les abus d’autorité possibles de la part du gou-

vernement; mais il eût été préférable, à notre avis, pour rendre cette garantie plus efficace, d'exiger l’avis du Conseil d'État. Désormais, les délibérations du Conseil n’ont besoin d’être formellement approuvées que dans trois cas seulement, prévus par les articles 57, K 2, 53, S 1°", et 41 de la loi du 10 août 1871. Le premier cas concerne le budget du département; il était nécessaire que le gouvernement pût s'assurer de l’équilibre de ce budget et contrôler la gestion des finances départementales. Dans les deux autres cas, que nous aurons plus tard l’occasion d'examiner et de discuter, le législateur à cru devoir admettre l'intervention de l'autorité supérieure, pour sauvegarder les intérêts privés et les concilier avec ceux du département. Enfin, le Conseil peut se prononcer sur toutes les questions d’administration générale, sans même attendre qu'il soit consulté sur ces questions par l'autorité supérieure : à l’exception des vœux politiques, qui lui sont interdits, il est toujours libre de faire connaître son avis et d'adresser directement ses réclamations au ministre”.

Le simple exposé de ces différentes réformes permet de constater que le principal rôle dans l’administration du département appartient désormais au Conseil général. Le préfet est maintenu comme représentant du pouvoir exécutif ; il reste, en même temps, le mandataire du Conseil général, chargé, à ce titre, de l’instruction des affaires qui intéressent le département et de l'exécution des décisions du Conseil ? : mais dans

1 Loi du 10 août 1871, art. 51.

CURE ANR

cette fonction il n’a aucun pouvoir propre, et, pour qu’il ne soit pas tenté de sortir de ses attributions ou d’agir sans l'approbation préalable du Conseil, le législateur de 1871 à eu soin de placer près de lui, afin de controler ses actes, une Commission départementale.

2° Création d’une Commission départementale.

Dans son rapport à l’Assemblée nationale, M. Waddington, tout en faisant l'éloge de la loi du {8 juillet 1866 et en montrant l'utilité des modifications qu'elle avait apportées à la législation antérieure, lui reprochait cependant de n'avoir pas donné au Conseil général le droit de veiller à l’exécution de ses décisions : « Le Gonseil, disait-il, n’a aucune action directe sur l’administration ; une fois sa délibération prise, il ne peut plus intervenir, et, dans l'intervalle de ses sessions annuelles, il ne peut contrôler les actes du préfet ni même lui adresser une observation ‘. »

Pour remédier à cet inconvénient, plusieurs combinaisons furent proposées. Celle contenue dans le projet de M. Raudot, comme dans celui de MM. Magnin et Bethmont, consistait à supprimer le préfet et à le remplacer par un administrateur élu, responsable devant le Conseil et agissant sous son contrôle et sa surveillance. Cette proposition fut rejetée par la commission, qui trouvait, comme l'explique son rapporteur, « un avantage évident à confier le pouvoir exécutif, pour les affaires départementales, à un agent qui y est déjà investi de fonctions considérables (le préfet) et auquel les popula-

(M. Waddington, Rapport.

tions sont habituées, à la condition toutefois de lui rendre impossible l'abus de ce pouvoir ? ».

Il n'y avait qu'un moyen d'obtenir ce résultat, c'était d'exercer sur les actes du préfet un contrôle effectif, et, comme ce contrôle ne pouvaitêtre exercé par le Conseil général lui-même, dans l'intervalle de ses sessions, on fut amené tout naturellement à l’idée de remettre à une députation permanente du Conseil le soin de surveiller la

gestion du préfet. Cette solution présentait un autre avantage, car elle permettait au Conseil général de statuer immédiatement, par l'intermédiaire de sa Commission, sur certaines questions ayant peut-être un caractère d'urgence, mais quil aurait fallu néanmoins ajourner jusqu'à la session suivante du Conseil, le préfet ayant perdu sur elles tout droit de décision.

L'idée d’une Commission permanente n'était pas nouvelle ; et, quoique l'on puisse dire, avec une certaine apparence de raison, que nous avons fait un emprunt à la législation belge, il ne nous semble pas inutile de rappeler cependant que nous avions eu déjà des précédents en France. Les assemblées provinciales de 1787, créées par Louis XVI, avaient en effet nommé des commissions intermédiaires, chargées de faire exécuter les décisions prises *; et, quelques années plus tard, lors de la division de 11 France en départements, le même rôle était dévolu, nous l'avons dit, au directoire de département, dont les membres étaient choisis par le Conseil

? M. Waddington, Rapport. J. off., p. 1700 et suiv.

? V. Léonce de Lavergne, les Assemblées provinciales sous Louis XVI.

lui-même. Mais ces commissions permanentes étaient surtout des comités exécutifs. En Belgique, nous ferons également cette constatation, car La députation du Conseil provincial n’est pas un corps purement délibérant. Elle exerce une partie des attributions réservées en France au conseil de préfecture, ce conseil n’existant pas dans la législation belge ; elle délivre les mandats, intente les actions judiciaires ; en un mot, elle prend une part active à l'exécution. Devait-il en être ainsi pour la Commission départementale ? La commission parlementaire de 1871 et, après elle, l’Assemblée nationale ne l'ont pas cru. ;

Éclairé par les exemples que lui fournissait l'histoire, le législateur a compris que, dans les questions d'intérêt général, comme dans celles d'intérêt purement local, le pouvoir exécutif, pour être efficace, ne devait être confié qu’à un seul: « Dans notre pays, dit le rapporteur !, les administrations collectives ne sont pas en faveur et la maxime : Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d’un seul, est regardée comme un axiome..…... Aussi la commission a-t-elle nettement défini les attributions du Conseil général et de sa Commission départementale, d’une part, et du préfet, d'autre part : aux premiers la délibération et la décision, la nomination des fonction- . naires salariés sur les fonds départementaux, le contrôle exercé dans l'intervalle des sessions, c’est-à-dire l’administration, dans le sens le plus élevé et le plus général du mot ; au second l'exécution proprement dite et non plus l’administration. » Ce plan fut adopté dans son

No fe pe 100:

ensemble par l’Assemblée nationale qui vota le texte

Art. 2. — «Le Conseil général élit dans son sein une Commission départementale. »

Art. 3 — « Le préfet est le représentant dw pouvoir

exécutif dans le département.

«Il est en outre chargé de l'instruction préalable des affaires qui intéressent le département, ainsi que de l'exécution des décisions du Conseil général et de la Commission départementale, conformément aux dispositions de la présente loi. »

L'art. 2 fut cependant l’objet de vives discussions et plusieurs amendements furent proposés.

L'un d’eux, présenté par MM. Target et de Jouvenel, consistait à ajouter à la rédaction primitive de l'article la phrase suivante : « ...... chargée de contrôler, pendant l'intervalle des sessions, l'exécution des décisions du Conseil général et donner son avis au préfet sur toutes les affaires qui intéressent le département ‘. »

L'article ainsi modifié faisait de la Commission départementale une commission purement consultative et lui refusait le droit de prendre par elle-même des décisions. Le rapporteur combattit vivement l’amendement?, en faisant observer, avec juste raison, que son adoption laisserait subsister les abus signalés, puisque le préfet conservait le droit de décider et restait en réalité, dans l'intervalle des sessions du Conseil général, le seul détenteur du pouvoir administratif.

* Deuxième délibération, J. off. des 8, 9 juillet. ? J. off. du 11 juillet.

Cette argumentation convainquit l’Assemblée, et, malgré les efforts de ses auteurs, malgré l'appui que lui donnait M. Lambrecht, ministre de l’intérieur, hosüle du reste à la création d'une Commission départementale, l'amendement fut rejeté par 338 voix contre 220.

Un autre amendement, présenté par M. Duvergier de Hauranne, tendait à subdiviser chaque année le Conseil général en trois commissions (finances, travaux publics, affaires diverses) et à charger ces commissions spéciales de surveiller, dans l'intervalle des sessions, chacune en ce qui concernait ses attributions propres, l'exécution des décisions du Conseil. Les commissions devaient examiner, concurremment avec le préfet, les affaires courantes ; elles pouvaient, du reste, déléguer un de leurs membres pour s'entendre . avec le préfet, discuter avec lui les différentes questions et adresser ensuite un rapport à sa commission *.

Cet amendement, qui compliquait les rouages déjà trop nombreux de l’organisation administrative, ne fut pas pris en considération, et l’art. 2 fut adopté par 426 voix contre 210.

Les quelques détails que nous venons de donner montrent comment le législateur de 1871 a réalisé le plan qu'il s'était proposé, celui de conserver au Conseil général, pendant l'intervalle de ses sessions, son influence prépondérante en matière administrative sur toutes les affaires qui intéressent le département. Ce but, il l’a atteint par trois moyens :

1° En établissant auprès du préfet, avec mission de

L TJ. off. du 4 août.

contrôler ses actes ! et en particulier de veiller à l’exécution des décisions du Conseil, une commission composée de membres élus par le Conseil lui-même et pris dans son sein ;

2° En retirant au préfet le droit de décision dans tous les cas où ce droit lui appartenait encore et en le transportant à la Commission ?, qui n’est ainsi ni un comité exécutif ni un simple conseil appelé à donner son avis, mais une délégation ayant de véritables pouvoirs administratifs ;

3° En autorisant le Conseil général à déléguer ses pouvoirs à la Commission * et en donnant, par suite, à cette Commission la faculté de se substituer au Conseil, toutes les fois que celui-ci l'y a expressément invitée, pour statuer sur des questions qui sortent du domaine de ses attributions légales.

Ainsi se trouvent résolues les difficultés que pourraient faire naître des retards ou des négligences apportées dans l'expédition des affaires. Ainsi tombe également l’objection qu'on avait soulevée, en prétendant qu'il était impossible de refuser au préfet tout droit de décision, alors que le Conseil général n’était pas et ne pouvait être en état de permanence.

1 Loi du 10 août 1871, art. 78, 79, $ 2.

? Id., art. 81, 82, 86, 87.

8 Id., art. 77,.$ 1er.

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