XVII. — Dépenses imputables sur fonds d'emprunts

XIX. — Dépenses imputables sur produits éventuels extraordinaires.

Quelles sont les limites exactes des pouvoirs attribués au Conseil général en matière budgétaire ? Nous devons dire tout d’abord que le droit d'initiative qui, en règle générale, appartient à chaque membre du Conseil, aussi bien qu’au préfet ”, est ici exclusivement réservé au préfet. Seul ce dernier a le droit de préparer et de présenter le projet de budget.

Les dépenses du budget ordinaire se divisent, nous l’avons dit, en deux catégories, suivant qu'elles sont obligatoires ou facultatives. Les dépenses facultatives sont votées en toute liberté par le Conseil général : elles ne peuvent être inscrites d'office au budget et le pouvoir exécutif n’a le droit ni de modifier ni de changer les allocations qui y sont portées *. Quant aux dépenses obligatoires et aux dettes exigibles, leur acquittement s'impose au Conseil général, et si ce dernier refusait ou

‘ L. 40 août 1871, art. 59.

? Ibid., art. 62.

$ Ibid., art. 48 in fine.

* Ibid., art. 61, $ 3.

négligeait d'inscrire au budget un crédit suffisant, il devrait y être pourvu au moyen d’une contribution spéciale, portant sur les quatre contributions directes. Cette contribution est établie par un décret, si elle est dans les limites du maximum fixé annuellement par la loi de finances, ou par une loi, dans le cas contraire. Le décret doit être rendu en Conseil d'État ; il est inséré au Bulletin des lois ‘. 11 s’agit, en effet, d’autoriser la perception d'un véritable impôt, et la gravité même de cette mesure exigeait de solides garanties.

Il est évident que le caractère obligatoire de certames dépenses restreint, dans des proportions considérables, la liberté d'action des Conseils généraux, qui ne peuvent se dispenser de les voter. Aussi ces dépenses doivent-elles être réduites au plus petit nombre possible.

« Déclarer une dépense obligatoire, disait le rapporteur de la loi de 1866, c’est imposer au Conseil général l'obligation d’en faire état, c’est permettre au gouvernement de suppléer, au besoin, au vote de cette dépense, ce n’est pas donner une marque de confiance aux Conseils généraux... C’est pourquoi nous avons voulu nous conformer à cette idée qu'il ne fallait laisser à l’administration centrale que ce qu’on ne pouvait pas raisonnablement lui ôter, c’est-à-dire seulement les dépenses d'intérêt public. Pour les autres, nous nous en sommes complètement remis à la sagesse des Conseils généraux. »

Les recettes et les dépenses du budget extraordi-

1 Ibid. art. 61, 8 2 et 3.

naire sont laissées à l'appréciation du Conseil général, sauf, en ce qui concerne les recettes, les différentes restrictions apportées par les lois, notamment par la loi du 10 août 1871 pour l’acceptation des dons et legs, lorsqu'il y a réclamation des familles, ou pour le vote des centimes additionnels et des emprunts excédant les limites du maximum fixé.

Il peut arriver qu'à la fin d’un exercice 1l reste à l’actif un certain reliquat provenant d'emprunts, de centimes ordinaires ou extraordinaires recouvrés ou à recouvrer dans le cours de l’exercice, enfin de toute autre recette. Ces fonds libres seront cumulés et joints aux ressources de l'exercice en cours d'exécution, pour figurer dans le budget rectificatif que le Conseil général peut être appelé à voter ‘. En effet, le Conseil général a le droit de rectifier le budget en cours d'exécution, et d’affecter les fonds libres à une destination nouvelle, à moins que leur origine ne leur imprime le caractère de la spécialité. Le Conseil général peut de même opérer au budget de l'exercice courant les virements de crédit qu'il juge nécessaires, sauf toutefois pour les dépenses obligatoires du sous-chapitre 1°’, qui exigent l'intervention d’un décret pour tout virement de fonds les concernant. À part ce cas exceptionnel, le Conseil est libre de modifier Les allocations déjà votées, de supprimer une dépense et de la remplacer par une autre plus urgente, d'introduire au budget des crédits nouveaux, à la condition, bien entendu, que toutes ces réformes soient ratifiées par le gouvernement, car le

1 L. 10 août 1871, art. 63.

budget rectificatif, comme le budget primitif, doit être approuvé par décret. Enfin le Conseil général peut, sans attendre le vote de l’exercice futur, affecter immédiatement à des travaux urgents les fonds disponibles qui ressortissent à la balance du budget ordinaire ou du budget extraordinaire.

Le préfet n’a pas le droit d'ordonnancer directement les dépenses : il ne délivre les mandats qu’en vertu des ordonnances de délégation qu'il reçoit du ministre de l'intérieur ‘. Il à donc seulement le rôle d’ordonnateur délégué ; mais il est chargé des comptes d’administration, que le Conseil général est autorisé à contrôler, en ce qui concerne l’état des recettes et des dépenses du budget départemental. À cet effet, les’ comptes du préfet doivent être communiqués à la Commission départementale, avec pièces à l'appui, dix jours au moins avant l’ouverture de la session d’août?. Ils sont examinés et discutés, à cette session, par le Conseil général qui transmet directement au ministre de l'intérieur, par l'intermédiaire de son président, les observations qu'il croit devoir présenter *. C’est pour assurer l'indépendance du Conseil général et pour éviter toute occasion de conflit que le législateur à ordonné cette mesure ; c’est dans la même intention, du reste, qu'il à interdit au préfet d'assister à la séance

! Par exception, les ordonnances de délégation sont délivrées par le ministre des finances, pour les dépenses du cadastre, et par le ministre de l'instruction publique, pour celles de l'instruction publique.

? L. 10 août 1871, art. 66, 8 2.

8 Jbid., art. 66, $ 3.

4 A La : 1

pendant laquelle ses comptes devraient être débattus ”. Les comptes d'administration du préfet, provisoirement arrêtés par le Conseil général, sont définitivement

réglés par décret *.

SECTION V Avis et propositions

I. — Les membres du Conseil général, étant en contact direct et permanent avec les populations, possèdent toujours les meilleurs renseignements et les informations les plus certaines sur les besoins généraux du pays. Les consulter est donc une chose essentielle, toutes les fois qu'il s’agit de questions intéressant, même d’une façon indirecte, le département. On évite souvent ainsi des difficultés ou des inconvénients qu'on n'avait pas prévus, mais que l'opinion éclairée des assemblées départementales aurait sans doute révélés. Aussi le législateur a-t-il agi sagement, en invitant formellement l'administration à prendre l’avis du Conseil général, lorsque l'intérêt du département est en jeu, et en rendant même obligatoire, dans certains cas, l'accomplissement de cette formalité.

Le Conseil général donne son avis :

1° Sur les changements proposés à la circonscription du

! L 10:août 1874, art. 27.

2 Ibid., art. 66, $ 4.

territoire du département, des arrondissements, des cantons et des communes, et à la désignation des chefs-lieux, sauf le cas où ù statue définitivement. conformément à l'art. 46, n° 26. (L. 10 août 1871, art. 50, K 1.)

Les modifications apportées à la délimitation d’un département, d'un arrondissement ou d’un canton présentent un caractère d'intérêt général ; elles ont notamment pour conséquence immédiate d'opérer un changement dans les ressorts judiciaires. Il est évident dès lors que le Conseil général ne saurait statuer définitivement sur des questions qui touchent à des objets complètement étrangers à sa compétence ; mais, comme les changements projetés peuvent avoir pour le département une importance capitale, le Conseil doit nécessairement être consulté.

…… 2° Sur l'application des dispositions de l'art. 90 du Code forestier, relatives à la soumission au régime forestier des bois, taillis ou futaies appartenant aux communes, et à la conversion en bois de terrains en pâturages :

3° Sur les délibérations des conseils municipaux relatives à l'aménagement, au mode d'exploitation, à l’'aliénation et au défrichement des bois communaux. (Art. 50, $ 2 et 3.)

Le législateur n’a pas voulu porter atteinte à la tutelle qui appartient à l’État en matière forestière : mais il a jugé que l’administration trouverait près des Conseils généraux des éléments d'appréciation, à l’aide desquels elle pourrait statuer avec plus d'équité sur les demandes formées par les communes: «Nous pensons, disait un membre de l’Assemblée nationale, qu'entre les réclamations quelquefois imprudentes des communes et les prédilections souvent excessives de l'administration

forestière, il y a place pour un arbitre éclairé et désintéressé, qui est le Conseil général, et que cette Assemblée fournira souvent à l’administration restée souveraine les éléments de décision équitables t. »

Enfin le Conseil général donne son avis sur tous les objets sur lesquels il y est appelé en vertu des lois et règlements ou sur lesquels il est consulté par les ministres. (Art. 50, $ 4.)

Les lois et règlements auxquels il est fait allusion sont assez nombreux: il serait difficile d'en donner une énumération même incomplète. Nous citerons seulement, à titre d'exemples, la loi du 5 avril 1884, qui exige l'avis des Conseils généraux en matière d’octrois ?: la loi du 22 janvier 1874, qui oblige le préfet à consulter le Conseil général, avant de prendre les arrêtés relatifs à la fixation de l’époque de la chasse des oiseaux de passage, du temps pendant lequel il est permis de chasser le gibier d’eau sur les étangs et les rivières, des animaux malfaisants ou nuisibles que le propriétaire est autorisé à détruire, en tout temps, sur ses terres ; la loi du 31 mai 1865, qui exige du gouvernement la même formalité, quand il s’agit d'interdire la pêche dans les parties des fleuves ou cours d’eau réservées à la reproduction.

Dans tous les cas où l'avis du Conseil général est rendu nécessaire par une loi ou par un règlement, l'autorité compétente pour statuer est tenue de se conformer à cette disposition. Si elle négligeait de le faire,

1J. off., 19 juillet 1871, p. 2080 ; 4 août 1871, p. 2437. 2 L. 5 avril 4884, art. 437.

sa décision serait annulable et pourrait être déférée au Conseil d'État par la voie contentieuse, pour excès de pouvoir et violation des formes prescrites.

La dernière disposition de l’artiele 50 recommande aux ministres de consulter le Conseil général dans les affaires d'intérêt local ; c’est une simple invitation, du reste, ce n’est pas un ordre, et, si les ministres n’en tiennent pas compte, leur décision sera néanmoins valable. En fait, les ministres useront rarement du droit absolu que leur confère la loi. Un gouvernement véritablement libéral se prononce le moins possible de sa propre autorité : 1l doit chercher surtout à s’éclairer auprès de gens instruits qui, étrangers à l'esprit de parti, puisqu'ils ne s'occupent pas de politique, se confinent strictement dans l'étude des questions qui intéressent l'administration de leur département.

IL. — L'État accorde parfois des secours aux églises et aux établissements de bienfaisance ; il subventionne aussi quelquefois les comices agricoles, les communes dont les ressources sont insuffisantes pour construire : et entretenir leurs écoles. Toutes les subventions prises sur les fonds de l’État étaient, avant la loi de 1871, allouées par le ministre compétent, sur la proposition du préfet. On conçoit facilement combien cette organisation était dangereuse et quelle autorité morale elle donnait au préfet, qui en réalité distribuait lui-même les secours, les différents ministres ratifiant presque toujours ses propositions. Inutile d'ajouter que de nombreux abus se produisaient et que le préfet usait fréquemment de son influence, pour favoriser, dans les élections, les candidats agréables au gouvernement.

« Tel électeur, lisons-nous dans le rapport de la commission, qui repousserait, avec indignation, le candidat qui lui proposerait d'acheter son vote, n’hésitera pas à promettre son concours le plus absolu et celui de ses administrés, à se dévouer corps et âme à une candidature dont le triomphe assurerait à sa commune une subvention pour son église ou son école. »

Une réforme devenait urgente : la commission de décentralisation n’hésita pas à la proposer à l’Assemblée nationale : « À quoi sert-il, disait le rapporteur, d’enlever aux préfets la tutelle des communes, s'ils gardent entre leurs mains la faculté d'agir sur les maires et les conseils municipaux, en restant la source £es taveurs budgétaires * ? »

Le projet de la commission consistait à charger le pouvoir législatif de répartir chaque année, dans la loi de finances, entre les départements, les crédits ouverts au budget pour former les fonds de secours, et à permettre au Conseil général de distribuer luimême, sur les fonds de secours ainsi accordés à son département, les subventions diverses que les besoins dûment reconnus des intéressés lui sembleraient exiger.

Le ministre de l'intérieur combattit vivement le projet, qui eût amené, selon lui, une décentralisation trop complète et qui pouvait devenir l’occasion de nombreuses difficultés. Il déposa un amendement, qui conservait aux différents ministres de l’intérieur, de l’agriculture, de l'instruction publique et des cultes, le droit d’allouer les subventions, en les obligeant tou-

1 M. Waddington, Rapport.

tefois à tenir compte des propositions qui leur seraient

faites, non par le préfet, comme précédemment, mais par le Conseil général. Le projet, voté par l’Assemblée nationale, est devenu l’art. 68.

Les secours pour travaux concernant les églises et presbytères ;

Les secours généraux à des établissements et institutions de bienfaisance ;

Les subventions aux communes pour acquisition, construction et réparation de maisons d'école et de salles d’asile ; Les subventions aux comices et associations agricoles ;

Ne pourront être allouées par le ministre compétent que sur la proposition du Conseil général du département.

À cet effet, le Conseil général dressera un tableau collechf des propositions, en les classant par ordre d'urgence. (Art. 68.)

La disposition qui termine l’article 68 ne faisait pas partie de l’amendement ministériel; elle a été ajoutée, sur la demande de la commission, après le vote de l’amendement, afin de tempérer, dans une certaine mesure, les pouvoirs reconnus aux ministres et de prévenir les abus d'autorité, auxquels ils peuvent se laisser entrainer. Mais cette disposition, elle-même, est un bien faible correctif aux droits excessifs qu’on leur accorde : « Les propositions, dit M. Marie, sont classées suivant leur urgence respective ; mais l'autorité centrale est toujours libre de rejeter une proposition, 4 fortiori de ne pas adopter l'urgence reconnue par le Conseil général. La proposition et le classement n’ont pour le ministre qu'une autorité morale... S'il ne suit ni l’ordre ni la proposition du Conseil, d’après qui se décidera-t-il , si

ce n’est d’après l'avis du préfet ? N’en pourra-t-il pas résulter un échec fâcheux pour la dignité du Conseil général, et, pour le préfet etle ministre, la tentation de céder parfois aux entrainements dont la loi a voulu prévenir le retour : ? »

Le législateur eût été certainement mieux inspiré en votant le projet de la commission. Seul le Conseil général peut répartir avec équité et impartialité les subventions accordées sur les fonds de l'État. Il est à souhaiter qu'une décentralisation plus libérale vienne bientôt réformer ce point faible de notre législation. On objecte que des difficultés se présenteront : peut-être, mais elles ne sont pas insurmontables. Puisque le Conseil général répartit déjà entre les communes les subventions allouées par l’État aux chemins vicinaux de toute catégorie, pourquoi ne pas adopter le même principe, dans des circonstances à peu près identiques ? Pourquoi ne pas permettre au Conseil général de distribuer lui-même les secours, quels qu’ils soient, accordés par l’État ? |

SECTION VI Vœux et réclamations I. — Le Conseil général n’est pas toujours obligé

d'attendre que le pouvoir central lui demande son avis.

"Marie, Admin. dép., t. 1, p. 225 et 228.

Il peut, dans certains cas, exprimer des vœux et les adresser directement au ministre compétent.

Sur quels objets s'exerce le droit ainsi réservé au Conseil général ?

IL est évident qu'il doit s'exercer, sans restriction aucune, sur tout ce qui concerne l'intérêt spécial du département. Mais l’article 51 a été plus loin: il autorise formellement le Conseil à émettre des vœux sur toutes les questions qui touchent à l’administration générale, pourvu que les vœux exprimés restent étrangers à la politique :

Tous vœux politiques lui sont interdits. Néanmoins, il peut émettre des vœux sur toutes les questions économiques et d'administration générale. (Art. 51, $ 3.)

Les questions relatives à l'administration et au régime économique se rattachent presque toujours, d’une façon indirecte, à la politique. La commission avait si bien compris cette corrélation naturelle, que la rédaction proposée par elle, dans la séance du 19 juillet, contenait la phrase suivante : « Tous autres vœux politiques sont interdits. » Le mot autres a disparu du texte définitif; mais on n'a pas voulu retirer au Conseil le droit d'émettre des vœux sur les questions qui intéressent l'administration générale ou l’économie sociale, malgré le caractère politique qu'on peut y rencontrer : « Nous demandons, disait un des membres de la commission, que le Conseil général puisse s'expliquer, comme il la fait en tout temps, sur les questions de législation générale, d'administration générale, d'économie politique, parce que ce sont là les vrais intérêts dont le Conseil général est l'organe natu-

rel. Mais, quant au domaine politique, la commission vous demande de l’interdire aux Conseils généraux ". »

Cette déclaration fixe le sens qu'il convient de donner au texte actuel de l’article 51. Tout vœu relatif aux principes constitutionnels, à la forme du gouvernement, à la direction qu'il serait opportun de donner soit à la politique intérieure, soit à la politique extérieure, est, en règle générale, interdit de la façon la plus absolue. Quant aux vœux qui ont pour objet des questions d’administration générale, ils sont annulables, s'ils présentent un caractère presque exclusivement politique et s’il est dûment prouvé que le Conseil général a empiété, en les exprimant, sur le domaine législatif. Il y a là une question d'appréciation, qu'il appartient au gouvernement de résoudre avec l'esprit de sagesse et d’impartialité dont il doit être animé; l'interprétation sera naturellement plus ou moins large, suivant ses tendances plus ou moins libérales. Toutefois, si le gouvernement a réellement conscience de ses devoirs; 1l tiendra à honneur de respecter les vœux formulés, toutes les fois que le caractère nettement politique de ces vœux ne sera pas clairement démontré.

Il. — Le Conseil général, ayant la faculté d'émettre des vœux, doit pouvoir également adresser à l’autorité centrale les réclamations qu'il juge nécessaires dans l'intérêt du département. Ce droit lui est reconnu, en termes exprès, par l’article 51 de la loi du 10 août 1871 :

Le Conseil général peut adresser directement au ministre compétent, par l'intermédiaire de son président, les récla-

1 J. off. (séance du 3 août 1871).

mations qu'il aurait à présenter, dans l'intérét spécial du département, ainsi que son opinion sur l'état et les besoins des différents services publics, en ce qui touche le département.

Il peut charger un ou plusieurs de ses membres de recueillir sur les lieux les renseignements qui lui sont nécessaires pour statuer sur les affaires qui sont placées dans ses attributions, (Art. 51, $ 1 et 2.)

Le premier alinéa renferme une disposition que nous avons déjà vue, à propos de l’examen des comptes du préfet par le Conseil général.

Le préfet n’est plus ici l'intermédiaire obligé entre le Conseil et le ministre ; c’est le président de l’assemblée départementale qui adresse directement à ce dernier, au nom de l’assemblée, les réclamations de toutes sortes et les observations sur l’administration préfectorale qu’elle croit devoir présenter. Il est indispensable, en effet, que le Conseil général puisse formuler en toute liberté les réclamations qu'il juge nécessaires, sans craindre de les voir modifier, peut-être même supprimer complètement, par le préfet chargé de les transmettre. IL est non moins utile de permettre au Conseil de critiquer, dans l'intérêt du département, la gestion du préfet, en l’autorisant à signaler directement au ministre les actes inconsidérés ou repréhensibles de son subordonné.

Pour s’éclairer, aussi bien sur les questions d’administration que sur toutes les affaires dont il est saisi, le Conseil général peut charger un ou plusieurs de ses membres de recueillir les divers renseignements dont il a besoin. Il à aussi le droit d'interroger les différents

chefs de service, afin d'obtenir d’eux les explications et les détails qui lui paraissent utiles pour la solution de toutes les questions d'intérêt départemental.

Les chefs de service des administrations publiques dans le département sont tenus de fournir verbalement ou par écrit tous les renseignements qui leur seraient réclamés par le Conseil général sur les questions qui intéressent le département. (Art. 52.)

Quel est le sens exact de l’expression : chefs de service ? Le Conseil d'État, consulté à ce sujet, a répondu de la façon suivante : « Il n’existe pas de définition légale du mot chef de service; mais, aimsi que le sens l'indique, le chef de service est un fonctionnaire ayant une autorité personnelle, qui lui est déléguée par le ministre dont il dépend ; qui peut, dans la limite des règlements’, prendre des décisions ; qui a, en un mot, la responsabilité d’un service : tels sont les ingénieurs en chef, les directeurs des contributions directes ou indirectes, des domaines ; les inspecteurs d'académie, le directeur des postes, ete... L'expression : chefs de service des administrations publiques, prouve qu'il s’agit des services généraux de l'État, en tant qu'ils intéressent le département, et non des services purement locaux ‘. »

L'avis du Conseil d'État est donc que le législateur a voulu désigner les fonctionnaires agissant sous l’autorité du ministre et n’ayant pas de relations directes avec les Conseils généraux. C’est précisément à cause de leur situation même d'indépendance à l’égard de ces Conseils qu’ils auraient pu se croire autorisés à leur refuser les

1 Avis Cons. d’État, 23 juin 1874.

renseignements demandés. Quant aux simples agents départementaux, placés sous les ordres immédiats du préfet, il était inutile de les obliger à fournir des renseignements que le préfet peut et doit fournir, en sa qualité de chef des services départementaux.

L'application pratique de l’article 52 pourrait présenter certaines difficultés, si le Conseil général n’usait pas avec ménagement du droit que lui confère la loi. Les chefs de service des administrations publiques ne relevant pas de son autorité, 1l fera bien de leur témoigner une certaine condescendance. C’est ainsi qu'il ne saurait les contraindre à comparaitre devant lui ; il devra se contenter soit d’un rapport écrit, soit d’une déposition verbale, faite devant quelques-uns de ses membres délégués à cet effet. De leur côté, les différents fonctionnaires auxquels l'assemblée départementale pourra s'adresser se souviendront que la loi les oblige à lui fournir les renseignements qu’elle demande ; ils s’efforceront donc de montrer, dans leurs rapports avec elle, la plus grande déférence, et de lui donner des preuves non équivoques de bienveillance et de bonne volonté.

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