A. — (GROUPEMENTS AYANT UN CARACTÈRE PUBLIC

De tout temps, les Etats ont conclu des alliances pour s'assurer des avantages politiques ou militaires. Les traités par lesquels sont constituées ces alliances ne fondent pas une association d'Etats, mais plutôt une convention d’action commune, de collaboration (1) sur des points et dans des conditions déterminées. Mais en dehors de ces conventions ayant pour principal objet la défense nationale ou une combinaison d'équilibre politique entre les diverses puissances (ce qui, au fond, revient au même), les Etats ont été amenés à en conclure d’autres. D’aucunes ont pour objet d'assurer un meilleur fonctionnement d'instituts nationaux de communications qui ont entre eux de nombreux points de contact. Il y a un intérêt évident pour les Etats eux-mêmes commé pour leurs ressortissants, que le service de ces instituts soit aussi régulier et rapide que possible. De cet ordre d’idées procèdent les institutions des Bureaux internationaux de l’Union postale Universelle et de l'Union télégraphique, de la Commission internationale de Navigation aérienne, de la Conférence internationale

(1) Les Allemands expriment cette idée sous le seul vocable de « Arbeitsgemeinschaft » qui laisse à chaque partie une liberté entière en tout ce qui ne touche pas les intérêts qui doivent être défendus en

. commun.

pour l'unité technique des chemins de fer, de l'Office Central des transports internationaux par chemins de fer, de los Correos Sudamericanos, de l'Oficina internacional de l'Oficina internacional de la Union Postal Panamert-

cana, etc.

L’enchevêtrement moderne des relations économiques de pays à pays exige une documentation sûre sur les possibilités d'opérations commerciales et une protection efficace des intérêts nationaux au delà des frontières. C'est pour répondre à ces besoins qu’ont été créés le Bureau International pour la publication des tarifs douaniers, celui de statistique commerciale, celui des poids et mesures, le Bureau central de la carte du monde au millionième, les Bureaux internationaux réunis de la propriété industrielle, littéraire et artistique, la Oficina 1nternacional Centro- Americana, la Oficina de la Union internacional americana para la proteccion de las marcas de fabrica y de commerco, l'Institut international du Froid et d’autres.

Pour régler les difficultés que peuvent faire naître les transports sur des voies internationales de navigation ont été créées les commissions fluviales internationales : celles du Rhin, de l’Elbe, du Danube, etc., dont les deux premières en particulier statuent judiciairement en certaines matières (1).

Pour ‘essayer d’enrayer les épidémies qui décimaient l'humanité et pouvoir connaître d'une façon plus certaine les causes des décès, il a été constitué un Office international d'Hygiène publique et une Commission internatio-

(1) Pillet et Niboyet, Manuel de droit int. pr., 1924, p. 39.

nale pour la révision décennale des nomenclatures nosologiques. Des recherches analogues sont poursuivies en ce qui concerne le bétail, par la Conférence internationale pour l'étude des épizooties.

L'humanité toute entière doit profiter de l'expérience de quelques savants. Il est indispensable an bien commun que leurs travaux soient portés à la connaissance de leurs collègues étrangers et, par eux, communiqués à ceux à qui leurs découvertes peuvent être profitables. A cet effet ont été créés le Service des échanges internationaux, le Conseil international pour l'exploration de la mer, le Bureau hydrographique international, V'Institut international d'agriculture. |

Les mesures de police sont plus efficaces si elles sont identiques dans les différents. Etats. Pour y parvenir ont été institués le Bureau central international pour le commerce des spiritueux en Afrique, la Commission internationale permanente des armes à feu portatives, la Commission consultative pour la protection internationale de la nature, la Commission pénitentiaire internationale.

Enfin, les Etats eux-mêmes n’ont pu se soustraire à l’évolution du droit qui reconnait aujourd’ hui, au-dessus des armes, des règles juridiques dont la conscience s'impose aux Etats et auxquelles ceux-ci se soumettent, non parce qu'il a été créé un droit positif nouveau, mais parce qu'ils ont reconnu enfin un droit préexistant qu'ils s’engagent à respecter à l'avenir (1). C’est ainsi qu'ont été établis le

(4) Voir par exemple la Convention de la Haye du 18 octobre 1907 relative à l’établissement d'une Cour internationale des Prises, art. 3 à 8 et 51. S'il est vrai que la Convention se borne à reconnaitre des

Bureau International de la Gour permanente d'Arbitrage etla Cour permanente de Justice internationale.

C'est ainsi encore que, dans l'ambition d’épargner à l'humanité, dans la mesure du possible, les aventures sanglantes, les auteurs du Traité de Paix de Versailles ont inscrit en tête de leur œuvre le Pacte de la Société des Nations. À

Reconnaissant que l’influence de cette Société ne saurait être féconde et durable si elle n’est pas appuyée par la masse des citoyens des divers Etats signataires du Pacte, la Société des Nations a institué une Commission de Coopération Internationale. Une initiative généreuse du gouvernement français a permis de créer l’Institut de Coopération Internationale (1).

Toutes ces organisations ne comprennent comme membres que des Etats qui y sont représentés par des délégués spécialement accrédités. La question de leur reconnaissance ne se pose pas, au moins dans les pays soumis à la souveraineté des parties contractantes, puisqu'elles sont constituées par des Etats qui leur ont donné, dans l’acte mêmé de leur constitution, la capacité de jouissance et d'exercice des droits dont elles ont besoin. Certaines de ces institutions ont un patrimoine, le gèrent, acquièrent et vendent, agissent, somme toute, comme une personne ordi-

droits aux parties contractantes et à leurs ressortissants, il n'en est pas moins exact qu’elle reconnait à leur profit (en particulier l'art. 7, al. 2) un véritable droit préexistant (Voir aussi Zeëtschrift für Vülkerrecht und Bundesstaatsrecht, 4908, vol. Il, p. 439, la note de M. Kaufmann).

(1) Loi du 6 août 1995 (J. O. du 9 août 1995, p. 7670. Voir aussi p. 86, note 1).

ie À

naire (1). D'autres, qui n'ont que des fonctions purement administratives ou des missions d’études, n’ont pas de commerce juridique (2). La AFeRnon de leur reconnaissance comme personne morale n° du été examinée, parce qu'elle paraissait inutile.

D'ailleurs, la question n’a qu’un intérêt très relatif en raison de la qualité des membres de ces groupements qui disposent de moyens politiques et diplomatiques suffisants pour obtenir, le cas échéant, la reconnaissance et le libre exercice des droits des organismes créés par eux.

Des personnes de droit public autres que l'Etat peuvent avoir des intérêts communs dont la poursuite sera facilitée par une action d'ensemble. On voit ainsi des communes séparées seulement par des frontières artificielles s’associer soit pour construire ou entretenir des voies de communi-

cation, soit pour assécher et assainir des terrains, etc...

Ces groupements, en raison de leur influence territoriale restreinte, sont peu connus et il n’est pas possible d’en

évaluer le nombre. D'ailleurs, du fait que l’objet à pour-

suivre est généralement limité, non seulement dans l’espace, mais aussi dans le temps, un grand nombre de ces groupements disparaît dès que le but pour lequel ils se sont constitués est atteint. Leur naissance, comme leur

(1) Tels par ex. l’/nstitut international d'agriculture et la Commission européenne du Danube.

(2) Telle par ex. la Commission internationale pour la révision

décennale des nomenclatures nosologiques.

extinction, passent inaperçues du grand public dont l’attention n’est pas attirée sur elles à grand renfort de publicité. La plupart du temps, et selon la liberté laissée aux organes locaux par le pouvoir central, leur constitution aura nécessité une négociation diplomatique. Les chancelleries qui souvent ont à s'occuper de choses bien plus importantes, ne tirent aucune vanité de la conclusion d'accords ne concernant qu’une infime partie des nationaux dont ils sont chargés de représenter les intérêts, accords qui, d’ailleurs, ne sont considérés que comme une partie très accessoire et, parfois, ennuyeuse, de la mission qui leur est confiée. On ne peut, faute de renseignements, qu’en signaler l'existence.

Autres sont les associations plus puissantes de villes, désireuses de mettre en commun les expériences acquises par chacune d'elles et d'étudier ensemble tout ce qui concerne l’ « Urbanisme », l’Union Internationale des Villes par exemple. D'autres institutions publiques encore se sont groupées internationalement, ainsi par exemple les Académies, en une Union Académique Internationale.

La plupart de ces groupements sont subventionnés par les Gouvernements des pays dont ressortissent les collectivités associées. Dans l'immense majorité des cas, ces assoclations ont un caractère privé, car, constituées librement, avec ou sans le patronage de leurs Gouvernements respecüfs, elles poursuivent généralement des buts (documentation, informations, etc..), qui ne sont, en aucune manière, un attribut ou un exercice d’un pouvoir public ou administratif.

Les Etats et municipalités, malgré l'énorme puissance

dont ils disposent ne peuvent pas tout. Au contraire, bien des fois, ce seront des personnes privées qui prendront l'initiative des groupements requérant quelque hardiesse de vues, et l'Etat ou les communes ne se joindront au mouvement que lorsqu'ils seront à peu près assurés d’un certain succès de l’entreprise ou qu'ils y sont poussés par une pression de l’opinion publique.

Par ailleurs bien des entreprises réservées à un monopole d'Etat dans un pays sont laissées aux mains d’industriels dans un pays voisin (1). Les intérêts communs peuvent exiger non seulement une collaboration momentanée sur des points nettement spécifiés, mais une coordination constante des efforts qui ne peut être obtenue que par une véritable association.

Le nombre de ces groupements est encore considérable et les buts poursuivis sont très divers. Dans la plupart des cas de la première catégorie, ce sont des groupements destinés à faire progresser l'hygiène publique. les assurances et expériences sociales, l’assistance aux indigents, la protection des faibles (enfants, jeunes gens et femmes). Là, le concours des pouvoirs publics et des initiatives privées est absolument indispensable si l'on veut atteindre réellement le but proposé.

(1) Ainsi, en France, la fabrication des allumettes et les manufactures de tabac sont entre les mains de l'Etat ; en Allemagne, au contraire, ces industries sont libres. Par contre, l'Allemagne exploite en régie les chemins de fer et des houillères importantes, alors qu’en France, la majeure partie du réseau ferroviaire est entre les mains de compagnies privées et que l'Etat ne possède comme houillères que les Mines de la Sarre qui lui ont été attribuées par le Traité de Versailles. Ges exemples pourraient être multipliés à l'infini.

Dans la deuxième catégorie, on trouvera plutôt des organismes s’occupant de l’amélioration des transports et des communications.

On reconnaîtra facilement le caractère privé des groupements cités en premier lieu.

La discrimination sera plus difficile pour le deuxième groupe, suivant que chez nous les entreprises envisagées seront exploitées par l'Etat ou par des corporatiors privées, surtout si le but de ces entreprises affecte l'intérêt général de la nation, comme c’est le cas par exemple pour les chemins de fer, les postes, les télégraphes et les téléphones. Malgré l'importance que peut avoir pour un peuple le bon fonctionnement des voies de transports et des communications postales, il faut dire cependant que l'Etat, s’il exploite des entreprises de ce genre, se substituant aux personnes privées dans un but de sécurité pour lui-même et d’impartialité pour ses sujets, est dans le même cas qu’un industriel ou un commerçant. Il n'agit done pas comme souverain, mais comme entrepreneur privé (1). S'il s’associe, dans un but d'action ou d’études communes, à d’autres Etats ayant, comme lui, monopolisé des entreprises similaires, l'association aura le même caractère privé que si des industriels, individus ou sociétés commerciales, s'étaient groupés dans cette même intention.

(1) La preuve en est que les entreprises monopolisées dans un pays restent, sans que l'intérêt public paraisse en souffrir, dans la main de compagnies privées dans d’autres pays. Il suffit que le législateur prenne les dispositions nécessaires pour protéger les particuliers contre les abus auxquels des compagnies pourraient être incitées par leur puissance.