CHAPITRE IL

Changep|içn$ opérés depuis 1789 jusqu'en i8i4

La ^évolution prëten^ait rëfotmçr Ihîus le^ «ibiis.,'et il y ep arait plus qu^aili<eurs dâffi^ )a comptdràËlie <ies dépenses publiques. On commença doue âès Tigiaiiée 178S à apporter des ^angemens dans cette partît de FadmirnisIratioB* M. Keeker était al^s directeur organUaUoa ^«néral clés finances ; le roi rendit, su^ sa m. Necker. proposition^ le ..... mars de cette mââie ach née , QR. édit qui supprimait ks trésoriers gé^ oéraux , et qbi chargeait ciruf ùdminisirateun comptables Aq dii;iger le paiement de toutes le&depï»»sesdes minislèresw Ce paiement s'effectuait^ 611 vertu; de leurs mandats , par les tcësoriers locauK , qpii passètieçt , relativem^t à leur manutedlion de d^^niers , sous là dépcâdanjce du conirôieur gëtuérar.

C'est donc à M* Necker qu'il faut faire bonneur de cette heureuse centraliâiati<>n de tous les deniers publics, sous l'autorîtë d'une seule

administration, dirigeant les mouvemensde tous les fonds sur les différens points du royaume , d'aj^rès une pensée unique , et prévenant ainsi les stagnations partielles de ces fonds , leur dilapidation par les grands dépositaires chargés de la dépense , et tant d^autres abus qui naissaient du régime précédent. Cette innovation, féconde en bons résultats, s^est perpétuée jusqu^à ce jour, malgré les organisations contradictoires qui se sont succédées dans le cours de la révolution.

Mais en même temps que M. Necker s^emparait si judicieusement de toute la partie matérielle du service des dépenses , il opérait une scission fâcheuse dans la partie administrative , c^est-à-dire dans le travail de la Uquidalion et de V ordonnancement. On yient de voir quelle part avaient prise à ce travail les anciens trésoriers généraux; dès lors on conçoit. que créer près de lui cinq adndnifStrateurs des dépenses , c'était attirer dans le trésor royal ce/» mêmes trésoriers et leurs commis (puisqu'eux seuls avaient la tradition de ce service ). C'était par conséquent y attirer leurs prétentions , leurs habitudes d'empiétement sur . les ministres ordonnateurs ; enfin c'était dépouiller ceux-ci de \di: direction

des dépenses pour en investir une institution nouvelle qui semblait en apparence n'être chargée que de la direction des pàiemens. Cette première confusion empêcha dans la suite les ministres de ^Hnitier à la partie financière de leurs services^ d'en diriger euxmêmes la comptabilité, enfin de remplir les devoirs qui leur étaient imposés par leur caractère à^agens responsables, y qui déjà com- Hiençait à être invoqué contre eut.

L'assemblée constituante , au mois deîuil- Organisation fet 1791 , créa une trésorerie nationale , qui fut dirigée par des commissaires non comptables. Cette organisation , réglée par une loi qui n'avait pas moins de i23 articles, présentait un ensemble de dispositions bien coordonnées et dont plusieurs étaient 3 udicieur sèment conçues ; mais la plupart /et précisément les plus sag^/ne purent être exécutées au milieu du désordre que la révolution fit naître. On chargea de la révision des pièces de dépenses quatre payeurs principaux qui , maigre ce titre , ne payaient rien , mais qui délivraient des mandats de paiement sur- les caisses inlérieures ou extérieures de la trésorerie.

En 1793 j Aline nouvelle combinaison fut

34 VK hh COMPTAMLITB

OKanisatiofi esfiayée par Cambonr , à qui la ccHti^eiitioD ^ (Cambon.) doBnaât alfMS tout pouvioir SKÈT !c^ fmances. Bsoppriflia les quatre payeurs prkieipiux, et ifislitua , au seià de la trésorerie , une soorte de grand contrôleur des déposés , sous la dénonnnalioa de payeur génelrah Ce soi-disant payeur n^avait aucun maniement de fonds, n^ acquittait aucunes dépenses, neconsenrait et ne voyait même aucunes pièces }astificatives. Mais il iabait examiner ces pièces par un gran4 nombre de vërificateiurs, et faisait ensuite expédier aux parties, des mandats de paiement sur les caisses du trésar. Aprb le paiement effectué , les aeaifuùs revenaieot de tous les points de ta Francje k ce payeur général, ou plutôt à. une division de ses bureaux, qu^ on ap]fe\sàtcori^^UUniMxksaoeimb. Là, ils ét»ent revus , distribués j^ timbrés et classés par nature de dépeiises, pour senir enfin d'exercice, à établir le compote génâral.

On voit qu'à travers tant de cbangemens, Tesprit des anciens trésoriers généraux se perpétue ^ et qu^insensîbtement il se forme de leurs débris iiiïe adfe&inisiration nowieOe , ambitieuse de se phcer entre Fordonnateur qui dépense et le comptable qui paie.

Enfin Tannée 1800 (pluviôse an 8) vit

^cWf lïftè àtttM O^gànteâtioii delalrésorérié, Organisation

et Céftil eéïk qtii â àùfvéca jusqu'au i**jaii- auScXoj. vkff t8l8. Lè^ peifyéur gênerai fut àlôifs rfeittpîAèé par ^âtf/l& dr^m prti'taftf k tnéiiië tî^ tre, et, entre lesquels le service fut partagé tie Iâ maiiiète suivante :

DëpÇftsers dfe fe gutfrrè;

*--j«-^^- Ô^ la marine;

--»• de la dette publique ; dépètiscs ditersès ^

Qtactitt dfe cès{ quatre pâfyeurs génératrx fût comptable direct de tous les pdeititftis , biétt qu'ife Ht dussent pa^ être effectuer par Itir, ttiâk i^étr ïeméiït sùiïs ^a dînôctîoh ^ par* le^ * payetfTs^ tâfesiérr^ dé la tr^^ôrerîe. éfiaque payeur géfrA^a! fut alis^i tîliarge' dte vërîfiet , redïièîïHr, tlas^er et prtîduîré, à rappuifdè scm ctJtapte, totiteô les piétèè Jùirtîficâtivès.

toftg-tcm|>S faVdrîS^y Paf la tîOttfurfôA deâ Lcs payeurs

Ao$e» é< des îdée* , les stfcde^sétrrs* déji tré- ^^'eitieùt'' soriëri gétiéttiài éténdireitf paTs&leitient létrr ^^^^^^^^^

attîott e< tettr hififaen^ce, fatitAt âfu pr^uditèf^"*^^?^»"*'

(k VaâmhulstfMian de la tréiôferiè. Mâi*^ à mesut^ qtie Pwdre st rétaBKt dtos eetfe êét^ nière administration , et qu'elle passer ^tibâ'ls^

paiemens*

surveillauce active d^un seul directeur général , leurs empiëtemens trouvèrent plus d'obstacles que jadis ils n'en avaient rencontré lorsqu'ils étaient en contact ayec les ministres ordonnateurs.

i.eaîr.g.«ij M. Dufrésne fut le premier qui entreprit

du Ircsor *: ^ t

s'empare dtt coutre cux utte lutte ouvertc , dans le but de

service ,

et de la restreindre leurs attributions. Son successeur, des M. de Marbois , les réduisit a n être plus que les directeurs de la Comptabilité des pièces de dépenses. Enfin M. le comte MoUien, qui succéda à ce dernier» enleya aux payeurs généraux » d'une manière plus formelle encore, toute direction sur la comptabilité des payeurs extérieurs. Il fit tenir à ceux-ci des écritures en parties doubles. Il renversa l'absurde séparation que les payeurs généraux avaient obstinément maintenue entre les valeurs matérielles destinées aux. quatre serpices différent. Dès lors , la masse des ressources existantes chez les comptables se trouva immédiatement applicable à tous les besoins qui pouvaient se présenter. Enfin les payeurs généraux furent réduits, pour dernière attribution, à la véri" ficaiion des acquits^ et à la formation des comptes sur pièces qu'ils devaient présenter à la cour.

BES DEPENSES PUBLIQUES. Sj

Mais ils mirent tant de persévérance à multiplier les formalités qui précèdent le pcdement des dépenses, à transporter enfin dans le sein du trésor une multitude d^opérations qui devaient appartenir au service des ordonnateurs, que leur travail , loin de diminuer, éprouva au contraire de continuels accroissemens. On s^appliqua dans leurs bureaux à dépouiller, avec les dévelbppemens les plus étendus , les pièces nombreuses qui leur étaient adressées par les payeurs extérieurs, et on en composa des in-fôlio de résultats, combinés sous mille formes diverses. Aussi ces pénibles compilations (qu'on appelait Comptes des dépenses), ne purentelles jamais être présentées à la cour des comptes que plusieurs années après la clôture de chaque exercice.

Ce récit abrégé doit suffire pour donner une idée des obstacles particuliers que rencontra, dans le cours de la révolution , V établissement d'une vraie comptabilité des dépenses, auprès de chaque ministre ordonncUeur^ indépendamment des obstacles généraux qu'y apportèrent toutes les subversions et tous les désordres qui ont caractérisé cette grande époque.

38 Jm I4A COMPT^BILITS

Betonrde Cependant, au milieu de ces aqbvenrions;

Tordre et . , .

avea des ^t ^uitoul; $au$ 16 gpuviir^me»t dcspoticme

principe'. • • *. .x a 1 •

qm vm< y mettre un terme , pIl|$le^rs principe» rdisonnablf^s , plusieurs idçw d'ordr« se firent jpur. lia rfe3ponsabiUté mim^térielle prit une wrte de réalite , sUnQn envers h public , du moini^ enrer» le chef du gpuvçrnement Les ministr^^ dr^^sèrent chaque 9im^e de$ bud}et$ de leurs dépen^es^ et€f3 budjet^ furent wumw pour la forme ^ l'approbation du fiorpa législatif. Celte forme, bien qu'inwffiçapte, prépariût cependant Tordre que nom 3ivan$ aujourd'hui^ Renfermés dans les limites de leùr$ budjets ^ le^ mims^trçs furent ^ucpre circonwrits d^ri^Us borner d'uw d^tribution de fomU que le chef du gouvernement arrêtait ton« h& mpi^^ Ils remplirent

eux-mêmes et sous leur responsabilité 9 la

fonction d'p^Éfcwwa^i^ri , c'est-à-dirç , qu'ils

$ç firçut préKUter lej» pièces de dépends p^tr }ps ^réanciçrs de Uur» dépOT tenaens respeqtiftt -

qu'ils en ewmroçrçut Jqs tlirçs, Içs ^oumirvAt k un^ Uquid^tinn, çt pufin qu'il? en ordoniwncçrçni; eux^mêmçftW njonid^nt wvU tHwr puWiÇr M^lheureusemwt it^ ne t^reni pomt d '(^n^

iures c^sez régulières ]four cçs différente qp^-»

rations, ce qui le^ mit toujo ws à la luerci àes payeurs ^«éiiératfXiK pour rino^ortante al^xibution de rendra kf iCfHnp/ês. Ce dësavaniage , joiatà wi€ «Qrte 4'^f^<^p^i*^nient <]»« ceux-ci contii^uaîeat d^^pE^rcer ^i«r /«if pièùes/ust^^ cafi^es , mit jtoujours les payeurs géneraiK en ^t «de former d^ 'Comptes de dépfenses plus cofflplets que li^ mifii^tres eu^-iaêrnes a^^* raieurt {mies â^Ur.

Cependant des laîsdé)àancieima^ partaient e^î^faes que ces derniers 4e valent rendre, cbsque aa- Xnnaieurs née , le rompit de Jeurs d^pm^es. La loi du 17 septembre 1791 , qui avait supprimé les chambres <des comptes, et les avaitxeniplacées par une .seule cour ind^Msadante de Tauto^ TÎlé 3i>yale , avait chargé ce nouveau corps judiciaire d'eaoamîner les comptes des rmmstres^ puis de soumettre à la IqgidaJture les résultats de son examea. Ensuite , était venue la loi 4u ^3 août z f ^ qui attribuait à la Convention elle-même le jugement des com|>tes des tninistres. Mais le cours -des éviéneœens effaça ces lois diverses , avant qu^elles eussent re^u leur exécution.

Xa constitution de Tan 8 arriva dans des Forme temps déjà plus calmes. On y fit re?ràvre ^ par auTcoTptes Tarticle §7 » Tc^Ugation tant de fois imposée ™'"" *"' **

4o DE LA COMPTABILITÉ

aux ministres de rendre des comptes. Un arrêté du I*' nivôse an g, alla même jusqu'à déterminer la forme dans laquelle ils devraient être établis et à^œer la nomenclature des chapitres dont ils seraient composés. Ces comptes furent en effet publiés pour Tan X et Tan XL Mais on s'aperçut qu'ils ne conten aient qu'un relevé aride des ordonnances dâwrées sur chaque exercice^ relevé dénué d'éclaircissemens et dépouillé de tous moyens de justification. On renonça donc à en produire de semblables pour les années suivantes.

fomptes^'des Dcpuis ccttc époquc jusqu'à la restauramimsires tiou, OU uc parla dIus aux ministrcs dc rcndrc

depuis ^ i: r ,

(h'I) ^^^ comptes de leurs dépenses. La publicité de ces dépenses, il faut Favouer, les aurait alors nK>iiïs contrariés qu'elle n'eut gêné le chef du gouvernement, dont ils recevaient sur ce point les directions les plus minutieuses.

Aussi la loi du i6 septembre 1807, qui institue la cour des comptes telle qu'elle existe encore aujourd'hui, ne donna-t-elle pour justiciables à cette cour que les manutenteurs de deniers publics. Cette loi ne supposa même point qu'il dût exister des comptes des mi^ rdstres. Cependant , comme les préposés au

dê$ dépenses publiques. 4^

paiement des dépenses se faisaient produire et joignaient à leurs comptes des pièces qui pouvaient initier la cour dans Tadministration des . ordonnateurs et lui donner Fenvie de les juger, la loi leur interdit formellement toute juridiction sur eux. Et de peur qu'on ne s'y méprît, le rapporteur de cette loi dit au corps législatif :

« L'article 1 8 du projet défend à la cour de La loi de

• ^^ ., • • -i- .• 1 *^ interdit

» s attribuer aucune, juridiction sur les or- à la cour

» donnateurs et de refuser l'allocation des "touTe^ '*

» paiemcns faits sur ordonnance revêtue des ^"o7 j",* o"

» formalités prescrites. aonnaieurs.

» Cette disposition n'est peut-être qu'une » précaution superflue ; mais elle rappellera » sans cesse à la cour des comptes, que le » but de fi^on institution est de seconder et non >» d'entraver la marche du gouvernement , de » porter la sévérité de ses recherches sur les » comptables et non sur les ordonnateurs ; » ceux-ci ne peuvent faire aucune disposition 9> de fonds scms un crédit législatif et une dé-- » cision de S. M. ; leurs ordonnances doivent » référer l'un et l'autre , et , lorsque cette » double formalité est remplie , la cour des » comptes doit s'en contenter ; il lui serait imi> possible d'approfondir et déjuger les causes

4^ l)fi LA COMPTABIUTE

» et les motiJE» qui ont fait donner les aato- » risatÙMtô. Elle ne saurait juger le gouper- » nexnerU, »

Toutefois le chef de ce gouvernement , qui ne Toulait pas, et avec raiMû, qa^un Uikh nul admimsiraUf { c^est encore le langage et rapporteur ) jugeât ses miAÎstres , n^ëtait pa$ fâche d'être averti en particulier des iofractions que ceux - ci se MPaient per^iseis à son insu. Pour mettre â proliti, d^ns cett« vue 9 les découvertes que la cour pourraU faire , il fit insérer dans les ;ii1icles %o et 2S de la loi du i6 septembre , des di$po^on& dont voici la substance.. Le référendaire chargé de Texamen d'un compte de paie^ mens^ devait consigner dans un cahier particulier les observations susceptibles d^incri** miner Tordonnateur. A la fin de chaque année , le premier président , aidé de quatre commissaires , revisait tous ces cahiers , en écartait ce qu'il jugeait inutile \ et résumait le surplus dans un rapport qu'il i^kssit parvenir au chef du gouvernement

Résumé I^s détails historiques que nous avons

hislonque , . .. . 11

des donnes jusquici^ montrent que sous ian-

chapitres

monarchie

DES PÉPfiNSfiS FU^LTQtrES. 4^

point écriture des d^peosçç par eux effec^ tu^es, et qu'ils ét^i^t par conséquent Aor? d'étai d'en rendre compte: que Içurd *up-pWaus danfi cette partie, les trésoiiers généraux, rendaient dit3 comptes qui n'indiquaient que les depen$€$ payées ( Ui$isant ainsi i Fécart des dépenses faites et non soldées , dont Faccumulation avait préparé le trop fameux déficit) ^ enfin, que les prétendus étais coâ vrai y qui étaient remis au conseil du roi par les ministres , n'étaient autre chose que des copies abrégées du compte d exercice présenté par les trésoriers généraux à la cour des comptes- Nous avons vu ensuite, que pendant le cours de la révolution , les ministres ont reçu fréquemment l'injonction de rendre des comptes , mais qu'ils n'ont jamais pu le faire d'une manière satisfaisante. Les obstacles qu'ils y ont successivement rencontrés sont nés, tantôt du désordre général de l'administration , tantôt de l'insuffisance de leurs propres moyens de comptabilité , et dans tons les temps , de l'usurpation exercée par les agens du paiement , soit sur le service même des ordonnateurs , soit sur les pièces justifia catives de la dépense. Enfin le chef du gouvernement est resté seul juge , en définitive ,

44 1>K l'A COMPTABILITÉ

de Fadministration des ordonnateurs, et ceux-ci ayant ëtë dispensas, en droit comme en fait, de rendre des comptes, il n'a pas même pu être question sous son règne de désigner une autorité compétente pour examiner et juger les comptes ministériels.