CHAPITRE V

De la lîbëration aa premier degrë, ou de ' rordonnascemeaL

Dès que toutes les dépenses réalisées , ou (ce qui en est la consëquence et Texpression) tous les droits cu:quis sur Vétat auront été consignés dans la comptabilité des ministres ordonnateurs, ceux-ci auront, non-seulement une base légale pour la reddition de leurs comptes, mais encore un point de départ certain pour Tacte important de leur libération. Cette libération succédant , en effet , à des droits prëalabkmenl arrêtés et décrits dans une coniptarhUité régulière^ sera susceptible désormais , d^étre constatée, soit aux yeux de Tordonnateur, soit devant la législature.

La libération de Tétat , bien qu^elIe présente ridée d^un fait unique, ne s^effectue néanmoins que par deux opérations successives, T ordonnancement et le paiement. Cette subdivision nécessaire a pour cause Fabsence

du maniement des fonds dans tout autre rafnîstcre que celui des financés; elle a pour effet le concours oblige de deux ministres responsables , savoir : le ministre ordonnateur et le ministre du trésor.

La manière esseiitjlellement différentes dont la responsabilité de ces deux fonctionnaires est engagée dans Tactede la libération, nous détermine à traiter des attributions de Tuu et de Tautre en deux chapitres distincts. Noos commencerons par le ministre chargé de FordonnancemerU.

Si les choses humaines se réglaient toujours diaprés ce qui est raisonnable et juste, il semble que rien ne serait plus simple que d'établir une démarcation précise entre l'attribution (ï ordonnancer A^s dépenses, et l'attribution de les faire payer.

D'une part, dirait-on, sont des ordonnateurs qui ayant dirigé des services publics , et en ayant liquidé les dépenses (d'après des titres par eux discutés et vérifiés), soldent leurs comptes avec les créanciers auteurs de ces services, enieur délivrant des ordres de paiement sur le trésor royal.

D'autre part , est,un ministre directeur de la trésorerie , qui tient un compte ouvert à

OEâ DÉPENSES PUBLIQUES. 67

chacun des ordonnateurs pour les crédits qui ont été accordés par la législature et qui fait acquitter leurs ordres de paiement , lorsqu'ils n'excèdent pas la limite de ces crédits.

Ainsi les fournisse urssont créanciers des fninistres^ et ceuxH:i sont créanciers de la trésorerie. Les droitsdes premiers onlpourlimite rétendue du service effectué, et les droits des seconds l'étendue du crédit ouvert. Les ministres dépenseurs se libèrent par des ordon^ nonces et ie ministre trésorier se libère par des paiemens^ ' ^

A la jfin de l'année ou de l'exercice ^ chaque ordonnateur sera tenu de justifier quil a îé^ gaiement ordonnancé:, c^est^-dire qu'il de-rait véritablement à àes créanciers ( d'après leurs livraisons ou leurs services )i toutes les sommes dont il a disposé à leur profit sur le trésor royal. ï)e son côté, le ministre du trésor sera tenu de justifier qrw ï/ a régidièremenipayA, c'est-à-dire qu'il de vait effectivement aux ordonnateurs;, d'après Icbrs crédits législatifs, les sommes qu'il a fait délivrer en vertu de leurs ordres.

La première de ces deux justifications s'établira par lu réunion des pi^xes qui ont servi de base aux diverses liquidations 'de l'ordon-

nateur ; et la seconde par la réunion de tous ses ordres de paiement, revêtus d*unacquiij souscrit par les créanciers au profit desquels il les avait délivrés.

En d^autres termes , il y aura des pièces jiisti/icatiçes de Tordonnancernent, et despièces Justi/lccUiçes du paiement.

Les premières viendront à Pappui do compte des ordonnateurs, et seront, par conséquent , recueillies par eux , pour être produites en temps utile , soit devant VcoUorite apte à juger leur administration , soit devant tels commissaires à qui elle voudrait déférer la tâche laborieuse d'examiner en détail ces pièces justificatives.

Les secondes viendront à Tappui des comptes rendus par les agens du trésor, et y resteront annexées , pour en garantir la véracité devant Fautorité apte à }uger leur manutention.

£nfin, si Ton se demande quelles seront ces deux autorités , le bon sens répondra que ce sont celles qui, dans la hiérarchie des pouvoirs, sont supérieures au rendant compte ^ qui sont assez éclairées pour apprécier ses actes , assez fortes pour réprimer ses écarts.

Tous ceux de nos lecteurs qui sont dan^

D£l$ DÉPENSES FUBLIQOES. Gg

Vheureuse ignorance des formalités sans nombre dont on> a hérissé la libération du gouvernement envers ses créanciers, trouveront d'autant . plus raisonnable le partage dJattributions que nous venons d'indiquer, qu'il est en tout point conforme aux usages introduits dans les affaires privées par la clairvoyance de l'intérêt personnel. Partout la lettre de change est connue ; elle est le type de tous les mandats de paiement , sous quelque dénomination qu'on les désigne. La lettre de change ( comme Tordonnance ministérielle) est une ddégationy dans laquelle trois personnes au moins doivent intervenir, savoir:

i*". Le tireur, ouïe mandateur ;

2® Celui au profit de qui le mandat est fait;

3® Le tiré y ou, celui qui doit délivrer les

fond5.

De ce triple :Concours, il résulte nécessair rement deux contrats différens , l'un entre le tireur et la personne à qui le mandat est remis ; l'autre entre ce même tireur et la personne qui devra payer. Le premier contrat commence lorsque le tireur reçoit d'un tiers une livraison, ou un service, et finit lorsqu'il en remet la valeur à ce tiers son créancier , enun uumdat notoirement payable ($auf re-

cours contre lui tireur). Le second contrat commence lorsque le tireur ou mandâteur donne avis au payeur ou au tiré de sa disposition sur sa caisse , et il finit quand ce dernier asoldé cette disposition.'

j^insi, dansTordonnanee ministérielle il y a toujours deux contrat^ distincts et par conséquent susceptibles d'Ûrêliipisés; c^mmeib k sont en effet dans la letti^ë^ dé Change: vainement objectc-t-on qu'il iie s*àgît'point ici d'intérêts particulierîs , et opposés entre eux , mais d'un intérêt unique et indivisible , l?intérêt de Tétat. Cette qmté^qtaenousne contestons point) n'est pds un nfi'otîf pôiir quel'cm confonde les actes des ditérè agens que Fétat fait concourir à une mféi^e opération^ ; la division' de ces actes 'perknet aucôÀtrairè^ de mieux séparer les garanties respectives, "et les responsabilités réciproquement engagées.

Aussi, en affaires coinmêrcial^, les deux transactions du^retir sortt^lles détachées et ind^peridcitttiesi i J'âttiais c^ n'a^éu l^étrange idée -d'appeler/^ /*ri?ôu le payeur d'uiie^lettre dé change à vérifier ou contrôler le règlemcjnt de compte arrêté partie tireur, avec la personne au profit de- qui la lettré de change est faite ; à s'assurer si cette 'personne était

réellement créancière de. œ dernier; une teUe. bizarrerie» rép^ugnerai|:< à la;. rectitude de Tes^^

piit coippiercial ; elle, passç^^it p;9^r ]an f ;s^pér dient délpy^l^ teiidant à eptf ayejr ,^ célérité du paiement, e.tanéAntir«^t)^^ le^crédÂt de quiconque o^py^t y ^tçht wfQurs, ; .

Tellei.çstçepen^AAt Ip ras^rç^e s^ijvie .pp^r le paiement, 4$^ toiles, lesj dçpçijse^ : publiques,, çt (nou^i^Qus h^pn^ de le; di?:e ) jainsâs Tintention d,'an,;^çn^o^iejl[ieqt .d^g^^isé , n> ev la moindre part a.ut mai^jtiçn dç ;cet ^lii^* n e5ti?çé..4e Texcès 4^!attributiaw qu^pn avait laissées jsidis- aux anciens lirésoriers généraux, et il s!e$t perp^tu^ en gra94^ tP^Ftie par la ténacité?avc^ laqu^lte.lewa sui^ciç^^eurs ont cqn^ serve wa^f^itionygMrpée/iepti^ l^p^îii^tères qui dépf$iM^D(t , . etvte^ ^aiasç^ qta(^,p9^nt*>.Cette position â^méme .été fortifiée, pat lftrcréa4ioh récente d^une ; diretiion \ deà d^ensés^ laa itiilîeu< dur.trésor. 'royal:;*. CQQPlinei siiler.trésor avait à ^âxàf^tr autrè.chose jque>«Itô pcdemensy et coftHiie si" chaque rainblire • ordonnateur^ par cela seul qu'il est responsable , ' h^etai^ i^9Aifvm€[ue dirèdeur de\ses dépenses.^ ^ - - Âi^isiy sans tenir compte de ce ^vi*\i existait* dans la charte un art. iS^'^et daji^'la loi du 25 'mars 1817, un art i5o^ Torganisation

72 DE LA COMPTABILItK

du i8 novembre de la même année, a con-^ serve au bureau de contrôle improprement qualifié de direction des dépenses, Fattribution si recherchée par ses prédécesseors, de viser et de recueillir les pièces jusl^catiçes de toutes les dépenses acquittées par les préposés du trésor royal. En conséquence, elle prescrit à ces agens quelles pièces ils doivent exiger des parties, avant de solder les ordonnances , ou mandats ministériels tirés sur leurs caisses ; elle veut qu^ils vérifient^ et par consé' quent recommencent la liquidation déjà faite par les ordonnateurs; elle rassembhe ellemême périodiquement, résume et classe à grands frais toutes ces pièces justificatives-, enfin elle produit à la cour des comptes, un

compte collectif des paiemens , qu^elle a soin de nommer le compte général des dépenses.

C^est ainsi qu'à Faide d'une opiniâtre confusion dans les mots , on perpétue la confusion dans les choses. C'est ainsi qu'on prétend enlever aux ministres ordonnateurs les pièces qu'il leur est désormais indispensable de recueillir , à' hhoxà pour établir cwec certitude leurs comptes annuels , et ensuite pour justifier devant qui de droit l'énoncé de ces mêmes comptes.

DES DEPENSES PUBLIQl}£S. 'j3

11 ne faut pas croire que Tadministration n'hait point aperçu cet état vicieux de la comptabilité publique , ou qu'elle n'ait fait aucun effort pour y porter remède. Sous un gouTernement représentatif, il est dans Tintérêt du pouvoir lui-même que les attributions et les responsabilités soient nettement réparties, ^ussi quelques voix se sont élevées dans le sein même du ministère , pour demander qu'on rectifiât l'organisation générale du service des dépenses , conformément à la légis* lation nouvelle ^ c'est-à-dire qu'on plaçât entre r ordonnancement et le paiement une démarcation précise , au moyen de laquelle chaque ordre de fonctionnaires pi2^ré^07M/r(^, compter et justifier de ses opérations personnelles.

Déjà même celui des ministères dont les comptes sont le plus satisfaisans par la régularité de leur forme , a cessé de se dessaisir des pièces justificatives cfe /a dé^^/i^^ en faveur des agens du paiement. Ce débat du ministère de la guerre avec la trésorerie et la cour des comptes a même retenti dans la tribune des chambres. Mais il n'y a été porté que comme une accusation contre l'ordonnateur , et celuici nous paraît , au contraire , s'être placé sur la véritable ligne de ses devoirs constitution*

74 I>£ Ul, COMPTAlàVM[i.

nels. Il a p^Bsé, avec raison i ifu^, eei^v-làsêuletnent qui^ont tenus de rendre le cotti^pte des dépenses doivent en rassembier les prmm , ou en d'autreé termes , que .c'est à celui qw; répond eÊun service qu'il appartient de le j ustifier. Sans doute il £»ut ^que radkninistnatidn des ordonnât eun» soit soumise ' à une censure lëgale, et c'est un point que- personne ne conteste. Mais ;9^ir 9m cette censure .doit^elle être exercée ? voilà la question, te trésor en vei|t ^a. party et la cour des jcompjte^ la sienne. Laichainbï'e des pairi étda' chambre des députés y ontihien aussi quelque» droits. Enfin le public lui-m^êine est appelé à jugfer les ministres , . puisque leurs comptes doivent être imprimés et publiés^) Au< milieu do ee: conflit d'autorités qui sont ou3ecroientcompétentes pour explorer , vérifier , contrôler , juger les actes de radministratîoj>^ on coosçoit que les ministres éprouvent 0 un certain embarras. Cependant il jseinblc qu'il y» aurait un partage raisGoinable è faire,; et nous en trouvons les bases bien .posées dansunrésuméduminîstère* de la guerre que nous allons transcrirai: • -

. << î* Il doit y avoir une distinction com- » plètc entre les comptes de dépenses ^i les » comptes de ^a/eme/2^;

^ a^ Cette distinction est telle cpie les » mêriaeapiècesxi^ peuvent pas serviràla justi- » fication des premiers (quiscmtdes eoïKiptes ^d'exercice) et des second^ (qui sont des • » comptes de gestion annuéUe ). -

» 3* Le seul moyen de rendre impossible » le retour des arriérés , c'est de clore dans le A'plus bref dëlai les comptes des dépenses ^^ectiÉées ^ liquidées et ordonnancées (abs- » traction faite de la!sit«ât4on des paiemens).

» 4^ La loi du âô mars 1À17 î^P^^^ exclu- «sirement aux liiinistrcs- ordonnateurs le » devoir <fe /Ei5/i)for les dépeiises^' de leurs «dëpartemens respectifs.

v>) 5* Pour produire cette justification 'en 9 tempis utiles pour la coordonner avec les » comptes rendus aux chambres, il eistindis'- » pensable que les ministres rassemblent et » conservent ,. du moins jusqu'à la' reddition ^du compte , les piè^ces qui ont' motiva la » dépense et la liquidation. ])onc\ils' ne dôi- » vent pas joxndre ces pièces aux oi^donnânces » tirëes sur le trésor, puisqu^'alors ils s'en » dessaisiraient en détail et prématurément.

» ^«' Les payeurs n'ayant à justifier que de » l'acte matérield^ paiement^ et étant incom- »pétens en droit comme inhabiles en fait,

» pour apprécier Pacte moral de la dépense^ » la remise aux payeurs, des pièces qui justi- » fient ce dernier acte serait tout à la fois » inutile et illégale.

» 7* La cour des comptes n'a point de ju- » ridiction sur les ordonnateurs , diaprés la » loi constitutive de 1807. Elle en a moins » encore depuis que la charte et la loi de 1817 j» ont explicitement placé les ministres sous » la juridiction des chambres.

» 8® Enfin il doit exister désormais une » démarcation précise entre la justification » des dépenses créées , liquidées et ordonnant' » 4?^i;5 (laquelle appartient au ministre ordon- » nateur), et la justification des/9âE&?7n^7i5ç^r- » lues) laquelle appartient au ministre des » finances. »

Des principes si nouveaux et surtout si destructifs de certaines importances personnelles , n'ont pas manqué d'ardens contradicteurs. On y a opposé Tancienneté des précédens usages, là nécessité d'un contrôle à exercer sur les ordonnateurs secondaires, l'utilité des cahiers d'observations, formés chaque année par la cour des comptes ; enfin l'obligation imposée au ministre des finances de s'assurer qu'il paye à un créancier réél^

d'où Ton infère son droit de se faire produire les titres de chaque créance y pour en reconnaître la valeur.

On voit à quel point de dissidence sont restées les opinions des parties opposées. Vainement a-t-on choisi pour commissaires arbitres les hommes les plus expérimentés sur ces matières ; on n est pas encore parvenu à résoudre la difficulté. Il est vrai qu'elle tient aux plus hauts intérêts du gouvernement représentatif, et , comme les chambres en ont déjà été saisies , il est à présumer qu'un point si important ne sera pas réglé sans leur concours. Cette double considération nous a déterminés a discuter avec des développemens nouveaux , dans les chapitres 8 et 9 , la question particulière des pièces justificatwes. Puissions-nous réussir à placer sous un jour plus éclatant cette question fondamentale , ensevelie depuis tant d'années dans Tobscuritédes contentions bureaucratiques , et sur laquelle on n'a guère vu s'exercer encore que des prétentions individuelles ou des réminiscences inapplicables 1

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