CHAPITRE VIII

Prétentions de la trësorerie sur les pièces justificatives

des dépenses publiques.

Nous avons fait voir que toute comptabilité régulière devait nécessairement reposer sur deux bases : une tenue d'écritures a^ithentiques, et un ensemble de pièces propres à justifier les opérations. La première de ces bases, telle du moins qu'elle nous paraît devçir être constituée , manque dans tous les ministères, ceux des finances et de la guerre exceptés. La seconde base existe partout ; mais partout , sauf au ministère de la guerre , les matériaux en sont illégalement enlevés, pour être dispersés dans des comptes de paiement, qui toutefois n'en reçoivent aucun appui véritable.

On se rappellera que le service des dépenses publiques, tel qu'il est constitué en France , donne lieu à trois ordres distincts d'opérations :

Il4 IKt LA OOHIHnmiATS

i"" Diépemer^ c^esl^à^ilire créer une dette a la charçe de Fëtatc * - »f>

^ n!*' Libérer l'ëtat a» pcetaiier degré f>ar dea èrdonnances mir le trësqv piihtm

3^ Oomplé ter cette Isbératioii nar le p^ÂQ? ment des orddnfiaoces.

" Des fonctions aussi distinctes cmanpoirtent nécessairement des jâstificatîonsappropnél» à leur nature particulière. Ënsupposakii^niâme qu^ùn agent unique cinnuVerâit cette triple at** trîbution ^de dépknàer\ ^ordbmumcer et df payer ^ ilfaudfait ^vLtGt^ qû^l en justifiât par des titrés differêtis',' parce qn^eltes engage'raient dirèrsément Sa' i^6sponsabilité. Mais cette séparation est d'&ntatit plus ivécessaire qu^en réalité le ministre qm ordbnnûHce n^est pas le ministre ^wr /?àa?. H est vr^ique Faltrîbutiôn dé dépenser é^ réunie à celle d'ordbnndricer; mais nd<is 'montrerons pllis loin que' ces deux soirtes d'attributions doivent donner lieu àf des comptes distincts , parce que la législature "est- rûnique juge possible de la dépense , tandis qu'elle peut admettre b coopération dé jiijges inférieurs ; pour apprécier la régularité de rbfddnnancenieni:

' lï'doit donc exister trois classes de pièces justificatires. J /.

BE^ 4IÉPeia»S PUBUQIJES. I i 5

led pi^^âliiènes sont celks qui pfimyfsni dé-montrer que les services nuoJstéiâeU ont .é\é bkn âiri|^; que cbaque^dépense^faitea iét€ Aéé^f saire ; qvie^ dbaxiue idiépen^e oéceasiâre a M^ité ; i^'U y- a ^ea opportunité ^ ititelU* gltiiÈe €l économie •dan&4e6denfice& effectué;^ . ItPiuïi'iiÉot, ce imnt les ^pièceA pnofirôs^jusûSfiT ia partie matait deradmiiiistratîoo^ . * £t qu^on ne dise poiAt que de telles, pîècef n^existent p^s ou qu'elles se confondent arec téltoâ^ qmîdstifieAt la liquidation et.Fprdonninieèttient. Nous- conyiendroo» qu'elles m^ ddlirêift pas. être forl^ nombreuses» Mais flous pètTvoAs en citer < quelques-unes, ètiùoiitrer pàr4à qu'elles peuvent être distinguées d'ai^ec këauttes<

Sdil, pût exempite^ la dépense, arrêtée pour le voyage soientiftque de la itorvette lUtome^ dont il' 6ist fait «oeMion/au bud jet du ministère d^ rititéinieor pour 182 alpage ;74i Certainetiieqt oïl ddk trouver dans li^s dossiers relatif à petite td^ense. ^ une xorreSpondance dn. car pitaine Freycinet qui Taura proposéje^ des. l'apporté ides bureaatoùron enflis&ute.ruti-' lité , pMtrêti^ même des. lettres du ministre qui en filent les limites felt en stipulept'les êohditîons. Le tnéme ihiiHdtère totisàcre une

dëpense de i44t00o fr. à Fimpression des tables logarithmiques de Prony; nul doute qu'on ne trouvât aussi dans ses cartons , les propositions du gouvernement anglais pour contribuer de moitié dans les frais de cette publication d'un intérêt européen, une correspondance ministérielle qui en règle les temps et les moyens, le rapport fait par quelque société savante qui aura été consultée, etc.

Les pièces de la seconde espèce sont celles qui doivent servir de justification à Vordon-nancemenl, c'est-à-dire prouver que les sommes assignées sur le trésor au profit des poi^ teurs d'ordonnances , leur sont légitimement dues. Tels sont les états de services, les marchés, les certificats de réception ou de livi-aison, les décomptes, et en général toutes les pièces ayant servi à l'ordonnateur pour asseoir la liquidation faite par lui des droits du créancier. Les pièces de cette sorte 'sont les plus nombreuses, et il serait inutile d'en citer des exemples.

Enfin les pièces de la troisième classe sont celles qui sont propres à opérer la décharge de l'agent quelconque de la trésorerie qui a effectué lepaiement. Comme la responsabilité

de cet agent est couverte par Tassignation de Tordonnateur (pourvu que celle-ci soit dans la limite du crédit législatif), les pièces nécessaires à sa justification ne sont autres que Tordonnanceoule mandat délivré sur sa caisse, et la quittance des parties prenantes.

Lorsque les anciens payeurs généraux attiraient à eux toutes les pièces justificatives des dépenses, il n'était guère question d'analyser, comme on vient de le faire , la nature de ces pièces , et de les diviser ainsi en trois catégories, Mais depuis cette époque , et notamment à Toccasion de la résistance judicieuse du ministère de la guerre, les choses se sont éclaircies dans la chaleur de la controverse , et les prétentions qu'élève encore la trésorerie sur ces niéraes pièces sont du moins motivées avec habileté. Ce ne sont ni les pièces de la première classe , ni celles de la troisième qu'elle réclame ; les unes , parce qu'elle n'oserait pas les demander, les autres , parce que personne ne les lui refuse. C'est donc uniquement sur les pièces de la seconde espèce , c'est-à-dire sur celles qui justifient la liquidation et V ordonnancement , que le débat se perpétue.

Ce point éclairci , nous allons discuter les

tiS DC £.à eOMPTABlUTi

motife sur lesquels on se foade {KOHr Tonloir que les ordoimateurs joignent 4ésoimpQ9>s , k leurs ordomiances ou 'mandats sur 1^'^sor royal , toutes les^ pièces juitîfieatiivts du dfoU âès eréatmiers.

PRKUflftll MOTIF.

Celle prodiioUoiq a éc4 e»f^ detem (emp«j|ei.eKfB se fonde <f^r 4e» loi» xjut so^H ei^cpre, en yiguçiir..

Tel est lepreoûer argument que np^s trouvons employé d^ns qu^ques discojurs prp^n? Cjés à la tribune des chambre^ , c;t>nQtammçnt dans le ri^pport de la. comniissiQn dç$ conjq^^ tes, du 2& janvier iSiz.

A la vérité » depuis un teinps immémorial, les trésoriers - généraux des ministères ^ 014 les agens de la trésorerie qui I^es ^pjpit . reipplacés, ont eu. pour attribution d^Tfîcue^llir et de classer toutes les pièce;s |nsti^Gative& de la dépende. Mais si 09 veu^ se rappeler qu^avant la révolution nul ministre ordomiateiir ne rand^t de^ eompijçs de dépends ^ et que les étais; a^t vrm épient de amples comptes de paîemens dressés par les trésoriers-eénéraux, on concevra que sous un p^^eil regiin^»

il'eététéinpeâsîèle -déplascer iméui^tm^méme Âe placer ailleafs :<iue daoeJBaiDama.âe'cc^ ipip0séB , ' les ' piec6& jast^cutÎTes de la dëfpema^O» îgooraittalosn^siîèr^eDt cesdiéfmarcations )udideuse8 que la nature :^aictueUe de notre gouvernement comporte , ou plutôt qu^elIe exigea entre la^^i^pomabilitë de Tordonnateur et la responsabilité du payeur.

Penéaitt tout le cours de la rëroliiAion , nous avons vu que les idées sur ce point ne se sont pas beaucoup éclaircies , surtout chez lès praticiiens auxquels on fut obligé de coniier les différentes réorganisations de la tré*sorërie. Enfin , on ne peut avoir oublié que , même dèpdis la restauration , et anférieurement à la loi du aS mars 1617, les ministres ordonnateurs ne rendaient point de comjvtes de dépenses , et que les seuls comptes qui &^nt pubBés étaient des earnf^s de pcuément. Tant que la comptabilité est restée dans cet état d^enfanc)e , on a donc bien fait de lais^ ser ks agens de la trésorerie ^ recueillir seiils les pièces justificatives delà dépense, puisque seuls ils pouvaient compter, et puisque h pàéemeni était alors ta seule partie du service qu^'on crut susceptible d^étre 2»»$ujettie à âne ^stification légale.

Mais }a charte et la législation subséquente ont singulièrement changé cet état de choses, en rendant les minisires responsable t et comptables. Vainement s^appuie-t«on sur. des lois rendues il y a vingt ans , et même sur des ordonnances ou des instructions beaucoup plus récentes. Tout ce que ces actes renferment de contraire à notre législation nouvelle est implicitement abrogé. La loi du z5 mars 1817 s^ exprime ainsi : « Les ministres présente-^ » ront , à chaque session , les comptes de leurs » opérations pendant Tannée précédente. Le » ministre des finances présentera le compte » général des budjets, lequel établira (par » exercices et par natures de dépenses ) le » montant des ordonnances des ministres et Ts» des paiemens effectués. »

Ces dispositions sont claires et formelles. Elles demandent qu^il soit rendu désormais pour les dépenses publiques deux sortes de comptes j savoir : un compte établi par les ministres ordoqnateurs de chaque département .et qui énonce leurs opérations ; ua compte établi par le ministre des finances et qui énonce les paiemens effectués , sur les ordonnances de ces mêmes ministres. Ces deux sortes de comptes engagent deu^ responsa-

bilités différentes , et comportent par conséquent dewc modes distincts de justifiaiiion ; car les loîs veulent toujours implicitement ce qui est nécessaire pour qu'elles puissent être exécutées.

Ainsi les usages antérieurs à la charte ne peuvent plus être invoqués , puisqu'ils cori^espondent à un état informe de la comptabilité publique , d'où notre nouvelle législation a voulu nous faire sortir ; ainsi les lois et instructions qui avaient consacré ces usages, qu'elles soient ou ne soient pas explicitement abrogées , le sont implicitement , puisqu'elles s'opposent à l'exécution des dispositions textpelles que nous venons de rapporter sur la reddition et la justification des comptes rendus par les ministres ordonnateurs.

Au surplus , il s'en faut bien que ces lois antérieures soient aussi concluantes dans la question^ qu'on a essayé de le faire croire. Elles prescrivaient que certaines pièces devraient être annexées aux mandats des sousordonnateurs , quand les ministres dont ils dépendent , les jugeraient inutiles au contrôle qu'eux-mêmes ont intérêt d'exercer. Autant i'interventionyôrc^<? des agehs de la trésorerie eût été nuisible et illégale , autant leur par-^

122 DE LÀ COMFfAâlLlfB

ticipatkm c&nseniie , pouyait être opportone. MaÎ6 Jiiors c^étsât mol miiii^lres ordonnateurs \ recoBBaitre )usqo'à quel point Ut prodûttion de eertaîiies pièces ëtok compatible a^ec lés facilites du eenrice qo% dir^ent y puisqii*elle ne devait avoir lieo que dans l*iatérét de kw propre aturr^ance. C'est dan» cet esprit que ce décret taat ÛMToqoë du !»4 làfiessidor »» 12 V et la loi subséquente du i6 ste|>tembre 1807, snr la eour des comptes, prescritent d'admettre tout paiement fait sw ordonnaûce' ministérielle , accompagnée des pièces tfue Vùrionnaieur ta^mi prescrit d'y joindre. Il est dair que si celui-ci n'a prescrit d'y joûi-« dre aucune pièce , aucune pièce ne peut être exigée.

SECOND MCriF.

L'imerveaiiofi nécessaire du payenv offi'fe urne ocMnoa ppportaoe de. fiiire cootrMer les dépenses.

Toutes les dépenses devant passer sous' les yeuat d'ura caissier q&etcùnque h VefFet d^étre matérieUemeiit soldées, il semble opportun de mettre à prô&t Vinterventiott de ce caissier pour exercer surettes, smiBsoment même

DES fiéFftNSlS PV»LIQV£S. 1^3'

oo ^Ues se consomaitiit, un cMitrèk- qui;dan» ^n autre temp» ne serait plias , - ni aus^iv pratkabk jUi aussi fraetueux. Celui- ^i éé-^ Urre les f<«ids est-int^essé pour sa froprë» F^ponsabilité à ne s^ea dessaisir quW cobk^ naissance de cause* D'aiUeurs les faits^son^ aloi« récent V isolés » ^et faoilemenl apprëcia^r blés ;. plus tard > au contraire , ils ser&nt ac^> caniul^ et moins faciles à «croter dans leurs? détails } ' rintérét du contrôle aura cessé en : partie parée que Targent est donné ; enfin Texaminsiteup 9 quel qu^ilsK^it^ de FepéraAion consommée y n'y mettra jamais le méine feèle q^ celui qui aurait été tenu, à ses risqfues, de faire cet examen avant la délivrance des fonds.

Voilà , à ce qu*il nous semble , les plus fortes raisons dont on puisse étay er le système que nous combattons. Cependant on ne voit pas qu'elles aient été employées par ceux qui le soutiennent. Mais notre amour pour la vérité nous faisait un devoir de ne point omettre des* motifs «ipuissans, et nous croyons tie les avoir pas affaiblis. Recher^ chons maintenant s^ils sont aussi concluans qu'ils le paraissent.

Nous -désirons que tous^ les moyens possi-

bles de surveillance soient mis en usage pour garantir à Tétat une bonne administration de ses finances : cet ouvrage n'a pas été écrit dans une autre vue. Nous reconnaissons même, qu^ici paraît se rencontrer une opportunité séduisante pour faire surveiller Tordonnatcur ; qu'en effet , nulle autre époque ne sera aussi favorable que celle du paiement, et que nul autre examinateur ne sera aussi scrupuleux qu'un agent comptable qu'on intéresserait , sous sa responsabilité personnelle , à ne laisser passer aucune dépense irrégulière.

Malheureusement ce dernier résultat ne se rencontre point dans l'intervention des payeurs , et il ne saurait s'y rencontrer. La dépense ne se présente pas à eux dans un état de liaison qui en rende la justification possible ; les élémens des liquidations ne leur sont pas, ne peuvent pas leur être représentés ; mais , le fussent-ils, ces comptables n'auraient presque jamais les connaissances nécessaires pour en apprécier la régularité. Ainsi , dans toute hypothèse, leur contrôle est ou. impossible , ou inefficace : c'est un simulacre de garantie , une formalité purement illusoire.. Essayons de prouver toutes ces a3sertiQns.

D^abord^.ridëe de contrôler en détail les opérations des ordonnateurs , a pu naître d'une analogie trompeuse avec les mânutenteurs de deniers , qui , en effet , sont soumis pour chaque fait de recette ou de paiement, à des contrôles immédiats , dont Tefficacité nVst pas contestable. Mais on n'a pas aperçu une différence foindamentale entre ces sortes de fonctionnaires; les actes du manutenteur sont susceptibles d'être >ugés un à un, parce qu'ils consistent dans des faits matériels, dont* la régularité arithmétique peut être immédiatement vérifiée. Les actes de l'ordonnateur, au contraire , ne sont pas susceptibles d'être jugés isolément, et article par article ; ils s'enchaînent entre eux, ils sont la cause ou l'effet des uns des autres ; enfin , la connaissance seule de leur ensemble peut mettre en état d'en apprécier la régularité. Cette assimilation serait donc fausse ; le contrôle partiel et instantané est donc ici impraticable.

En second lieu , la hiérarchie des pouvoirs, qui place les manutentçurs de deniers fort audessous des ministres ordonnateurs , leur ôte par-là même, l'indépendance qui leur serait nécessaire pour censurer les opérations de ces derniers ; à part la dissonance morale à^xin con-

Iâ6 lyE LA. COMPtA&lUTi

ti^lft ainsi déplaiié, péfsoniÉe n'îgtibre liue Fàscendant du pouvoir patalyse la vbtoiité dés boniineS) etqtt'il estèîendifficile à tii» fonctionnaïf e subordonné èe s'ôpposét a\î± ïrt égiilarite» que voudrait cornnVetfcre un fdnclibbnaîi^fe supérieui^.

Mais une objectiGin plus décisive , c'est î'îih^ possibilité réelle et constatée tfàîiAcict i ehaquè ordônnanèé ùû thahdàt délivré ïstir h trésttr, la réUhkm dé titrés qtiî serslit ûétes^ «aire pour prouver qtie la éommè à payer e^î téeUement due eu pfù^ieùr de rassignntûm ininktérielk. H est rare que cette sotilfne Constitue la dette int^râle; die est orffinâîrétnefit \kn à compte, quèlquéfôié niémè une àpùnce: en sorte qiie les dîvet^ paîèÉftehs efBédtié sur mi mêttie Service , en différens temps oà en différens lieux, sont les parties àliquotes d'un tout , dont IVxaelittidè n'est vériflablc que dtaè ^ùù erts^ihblé. Les ot^àtïtiAnÉés colleciwes , par eieriiple , et qui eittl^aîtient dés paieniêtl$ ^tii* plùiiîéurs points , ne pérrnéttcnt pas de rtéré^ler en ddtatit de poHiate la preuve des dtciitS aéquisat^tréani^éi's v parce que cette pteûVe réside àouveiîit dans tli^'âlrè unique et indivisible. Le& paîemens de la solde , qui ^lit une phrtie ^* cèhsidérablè- de

la dëpcnae de Farméet s^eff ectaeDt toujouraen yertu, de titres provisoires ( àe^étBX&d'àrbon'^ comptes)^ etles droits acquis aux militaires ne sont susceptifades d'être, liquidés que diaprés des revues trimesirielleSi qui sont nécessaire*ment coUectires. Quel contrôle les payeurs pçuFeidMils effectuer sur la solde? Enfin pour le service dn matériel , service cfonsidéMble dans les départemens de la guerre et de la ma* rînef le ministère n^a4^il pas avec ses fournis^ seurs une continuité de relations qui rendrait absurde lemorcellement des pièces justi^catives à produire en autant de fractions- quUl y aurait de paiemens à leur faire ?

Qn a cru avoir trouvé un expédient dans ce desnier ,cas et dans les cas analogues , en exigeant que les instifications ne fussent alors produites qu^à Tépoque de Tordonnance/^orir sobk. Mais restreindre ainsi soi- m^me ses moyens de C€qjitr6fe , n'esf-ce pas en proclamer Fitnpmssance ?

Les ordonnances^cTà^'OTyi^y sont ainsi dispensées de toutes preuves, ou ne sont appuyées que sur des pièces provJsoiws et de convention, qui sont falm^iées datts les* bureaux , puisque les véritables preuves sont ré- 3iervées à former le cortéee de T ordonnance

pour solde. Il suit de là que ^ si le ministre n'ordonnance que des à-comptes , etjajnais le solde d'un marche, un payeur peut acquitter des millions , sans entrevoir la moindre pièce justificative. Cet expédient évasif a souvent été employé sous une administration qui dif-^ ferait volontiers d'apurer les comptes de ses fournisseurs , par le motif apparent des difficultés de la liquidation, mais en réalité, par le pressentiment plusou moins juste qu'ils étaient déjà cessez payés , avant d'avoir été soldés.

Ainsi , il y a une impossibilité radicale et avouée même dans plusieurs cas par nos adversaires , de subdiçiser lajustification des dépenses ordonnancées sur le trésor, en auiani

de fractions que le paiement se subdwise. C'est en partie sur cette impossibilité victorieuse

que le ministère de la guerre à fondé sa ré-*

sistance aux prétentions des payeurs. Si les

autres ministères ont été assez indifférens à

la justification de leurs propres comptes pour

se dessaisir en détail des titres de créance ,

rarement les pièces qu'ils ont jointes à chaque

ordonnance ou mandat, ont-elles pu fournir

des moyens complets de vérifier l'exactitude

de la liquidation sur tous les points; en sorte

DES DEPENSES PUBLIQUES. lâQ

que le plus souvent c'est en pure perte qu'ils ont fait ce sacrifice.

Mais admettons qu'on fournisse aux payeurs toutes les pièces qu'ils peuvent souhaiter pour éclairer leur contrôle. Assez d'instructions émanëes des bureaux de la trésorerie, ont grossi la nomenclature de ces pièces à produire. On va toutefois reconnaître que, munis de tant de pièces , ces comptables ne peuvent encore exercer sur les dépenses qu'une stérile vérification.

Si les matières civiles ont leur jurisprudence , les matières administratives ont aussi leurs règlemens et leurs traditions* Lorsqu'une contention hérissée de quelques difficultés s'élève sur des intérêts privés , on prend pour arbitre un jurisconsulte éclairé ou pbtir juges les tribunaux. Mais oiï ne s'adresse point à un homme qui ignore le droit civil , les lois et les traditions judiciaires. La remise qu'on lui ferait de toutes les pièces du procès ne suffirait pas pour le mettre en état de porter un jugement. sûr. Telle serait exactement la position des payeurs , s'ils voulaient juger la partie administrative et contenticuse des dépenses publiques.

Les dépenses du ministère de la guerre ,

l3o DK LA COMPTABILITE

par exemple; embrassent, comme on sait, une variété infinie de fournitures et de services personnels. On conçoit que la vérification des pièces qui doivent justifier une si grande diversité de dépenses, exige Fapplication raisonnée d*une multitude de règlemens ^ la connaissance particulière d'une foule de circonstances qui se succèdent avec rapidité et qui peuvent varier sans cesse. II faudrait 9 avant tout, être bien instruit des principes généraux gui régissent Fadministration de la guerre ; être versé dans les différens modes d^exécution du service , par économie, par régie ou par entreprise; savoir qu«ls sont les droits des militaires aox sommes qui leur sont allouées dans les positions diverses de présence ou d'absence, sur le pied de paix ou de guerre , en station ou en marche, isolés ou en rassemblement, aux hôpitaux ou en détention : il faudrait juger si ces différens droits ont été bien constatés par les revues, bien liquidés dans les c^ culs. On devrait encore avoir la notion exacte du prix des subsistances, des fourrages et des munitions de guerre de toute espèce; la notion plus difficile du prix des oinjets ,très- variés qui entrent dans la con^eetiot» de

DES DÉP^ÈNSES PllBLIQV£S. t3l

rhabillement et de réqnipet&ent deis troupes. £n utk mot ^ il faudrait qm diaèun des payeurs de la trësorerîe poss^édât une rëtfmon de connaisstoces, qu^un petit nombre d^administpateurs tniKtaires ti^èsHnstraits ti'ont acijuise qu^avèC b>eaticdtip de teifcips, et à l'aide d'trhe aptitude pro^ioncée poër t^ess sortes de travaux.

Des diffitùlti^s »emblâble& ;se r«ntoiitrieiifl dsras h \^rificatîon des dépetises do ministère de rifitérieur. Prenotis pour exemple Fobjet le plan ordiiii&ire , ntie n^paration de bâtim^enis. Les pièees justificaiives qu^on etige sont les états de dëgràdâtioiMs , le» devis estiifiatifs y les tb^ttiôires de^ elitrepretieurs de ftfâVaiÉt , etc. , etc. Mais téus tes ddtuMéns ne fiôurraieiit Itre efficâeemem vilrffiés par le l^ayèûr^ ^il'acitâtlt qu'il ëdfltidltait préaklÂêmefit le ptiit toilîfatit des ttlaiériaux, céuii d(e la jdurtléé 4ë If aVàil , léë iautèrisàtions du iâiitistl^e, lèS ii'ééésSitéS pai^ëdièfes qui les élit ÂHiiéfftéès^ «t lëS règiëi&ën^ g^tiëraUx mt lesquels elles S'âppuiènt; éti ûh tfi0t$ il latldt'âît qii^l possédât yhè mdhitûdë dé cétk^ Hai^atiëeS qui s6kit évidèitimelil ^étrangère» à sa ptbtèéâoti de t<dttiptabte.

It ^ëràft superflu de tAief enebre le ^tvité

l32 DE LA COMPTABILITÉ

des ponts et chaussées, dont les dépenses; pour être vérifiées > exigeraient des notions d'architecture , de géométrie et d^hydraulique. Nous croyons avoir suffisamment démontré que les agens du trésor ne. peuvent pas être doués de Timmense diversité, de connaissances qui . seraient indispensables pour contrôler les liquidations faites par les différens ministres ordonnateurs, alors mèmt que les mandats de ces ministres ou de leurs délégués seraient accompagnés d'un nombre discrétionnaire de pièces justificatives.

Au surplus , l'expérience confirme en ceci le raisonnement. Malgré les pièces nombreuses de justification que les payeurs n'ont pas cessé d'exiger, à l'appui des ordonnances ou des mandats ministériels , ils n'ont jamais été en état d'empêcher aucun abus. C'est dans le temps où l'empiétement des payeurs généraux s'étendait sur la comptabilité des dépenses publiques sans contestation et sans limites , qu'ont eu lieu les interversions de crédit , les réticences , les infractions du budget , et toutes ces déviations administratives qui ont rendu nécessaire la loi du 25 mars 1817. Au contraire, depuis que certains ordoiinateurs ont été conduits par les consé-

DES DEPENSES PUBLIQUES. l33

queoces'bien senties de cette loi y à retenir par devers eux les pièces justificatives de la dépense,' pour être d^abord les démens y et ensuite les preuves de leur compte annuel , il est arriyé que les irrégularités sont devenues successivement plus rares.

En effet, une surveillance organisée au centre de chaque ministère a pu imprimer graduellement plus de régularité au service des dépeuses , sans en entraver la marche. Là , se sont naturellement réunies les connaissances de fait, les appréciations morales, les marchés passés , les tarifs et prix courans , les décisions , instructions et circulaires ; en un mot, tous les documens nécessaires pour éclairer la vérification périodique des pièces justificatives. Cette vérification s'est même étendue sur les dépenses qui sont immédiatement ordonnancées par le ministre luimême. Mais la plupart des dépenses effectuées hors de la capitale sont liquidées et ordonnancées par des délégués du ministre , et ce sont celles-là qui, étant plus exposées aux abus, ont été soumises à des contrôles plus sévères. Enfin, ces contrôles ont lieu à des intervalles rapprochés, et lorsque les faits sont encore récens ; ils oiit donc à peu près

l34 B£ LA COMPTABILITÉ

kl même opportunité d^époquesqu'ils aoraieul eue chea le payeur*

A \» vérUéy de& peraoDBies qui réfléchir sent peu, eoaâidèrcat.les ag«BS 4^ua même Hikûstëre comme solidaires ou ceimpli€es,et supposent par conséquent qu^ib sont incapable» dft se contrôler les uns par les autres. Mais les moindcefi notions sxar Tordre administrattf ^ on stuk«neBt sur le coËlur hiuuain , suffisent pour réfuter ce faux jugement. Toute réunion d'hommes entraîne des riiialites et d^s eoacui^reQces ; toute biér^urcbie nécessite d^s surveillances graduées. Aussi ebaque reà^ nistère esl-U organisé de manière à ce que les nv^yi dirigent, les autres y agissent , et d^autrès y suirveilleott.

Knfin j pour ne laisser aucune ol^ectiea s^s^ réponse , nm^ dirons, qu'en effet , le zete de ces coAtrôleurs administratifs n'est pas excité par une responsabilité pécuniaire, cenHme on a supposé, que pouv^t Tétre. cefaii d^un contrôleur oomptablie. Mais le senliment de leurs deToirs» Tinlérét dç leur position, la préyoyance de la révis^m finale qui pourra être faite, ailleurs , des liquidalicms par eux c-Ointrolées ( i ) , sont autant de mobiles qm

(i) Vaiij le ohap. XI ci-après.

DES DëP£1(S£S ' PUBLIQUES. |3S

peuvent d^autant mieux remplacer la prétendue responsabilité pëcuniaire , que celle-ci a toujours ëtë chimérique dans le casparticu^ lier dont il est question.

TROISIÈME MOTIV.

Lailibéralitm de VéUd est un acte ùuUMsibk^ qvi s'opère par le coDcoare du ministre ordonnatenr et du miuistre des finances. Cet acte engage en commun leurs responsabilités; il faut donc que le dernier s'assure que chaque paiement libère P état y c'est-à-dtre est (ait à un créiancier^ réel. Or, il ne peot s^én asaurer cpi'en exigeant la représentation de» ttliréa de cfféances y et en lesfauant vérifier*

• Ici la discussion prend un aspect nouveau : elle s^élëve à la hauteur des plus grandes questions politiques, et avant de nous y engager y nous de von» citer un texte aussi officiel que nouS' pourrons le trouver ,, afin de n^étre pas accusés de combattre des chimères. Ce texte s^offre à nous dans le rapport fiait le 26 mars i8a2, à la chambre des pairs, sur cinq projets de loi relatifs au règlement du budget de i8ao. L^bounorable rapporteur , M. le comte Mollien , a été membre d^une commission spéciale qui a été chargée d^exa-

l36 DE LA COMPTABILITE

.miner la question qui nous occupe , et nous sommes fondes à croire que ce qu^il en a dit à la chambre des pairs est d^accord avec ce qu^en a pense cette commission.

« Votre commission (celle du règlement » du budjet dé 1820) pense donc que la con- » séquence fondamentale du système des » budjets, est une cormexité de devoirs et de » surveillance pour la régularité des paie- » mens , entre les ministres ordonnateurs et » le ministre des finances : qu^il y a , du moins » sous ce point de vue , association de res- » ponsabilités entre lui et chacun des autres.... » G^est un acte assez grave pour qu^aucune » de ses garanties ne soit négligée , que celui » par lequel un ministre des finances déclare » qu'un budjet arempîitoutes ses conditions.... » Pour les dépenses , quels que soient Taccord » des ministres et la fidélité de leurs commu- » nications mutuelles , ce n^est pas sur des » états , des calculs, des résultats qui ne peu- » vent pas être leur œuvre personnelle , qu^im » ministre des finances pourra fonder une » déclaration si grave et si solennelle. Il est » indispensable que chaque ordonnance mi- » nistérielle lui ait apporté avec elle Pîndîik cation du service auquel elle s^appliquait ^

» celle de la situation de ce service, celle du w crédit sur lequel elle devait être imputée ; » en un mot , la preuve que celui qui la pré-»^ » sentait était un créancier réel, et qu^au mo- » ment où un crédit a été épuisé, ce crédit » cu?cui soldé toutes les dettes dont il était le

» gage Il ne suffit pas qu'un payeur du

» trésor royal prouve qu'il a versé dans d'au- » très mains les fonds que le trésor royal avait » mis dans les siennes ; il faut encore que la » quittance du créancier réel envers lequel » l'état s'est libéré , ttl^Lprew^e du motif ré-- ^ gulier du paiement, soient jointes à la pro- » duction du mandat ministériel qui l'a pro- »■ voqué. »

Placés dans la nécessité fâcheuse de combattre l'opinion d'un homme d'état, dont nous apprécions autant que personne l'expérience et les lumières , nous tâcherons du moins de le faire avec la réserve que sa supériorité nous impose , et que nous suggèrent nos sentimens particuliers.

On voit quelle est la pensée principale qui domine dans les citations que nous venons de rapporter. C'est d'attribuer au ministre qui dirige la trésorerie, une participation quelconque dans la reconnaissance des

l38 BE LA COMPTàBIUTÉ

droits acquit aucû créanciers; c^est d^effacér, s'il étsût possible , la. démarcation iaeffaçable qui sépare Voftiannaneement et le paiement y en s'effoFçant de présenlier comme connexes et solidaires des attributions qui sont distinctes et independm^s ,^ etiba c'est d'oublier que deux personnes responsables peuvent concourir à une même opération sans qu'il Y ait association de respcmsabilité , si d'ailleurs chacune de ces personnes a effectuera part disimcte dans Topération et à des épocpms sweessii^^s.

Mais c'est bien irainemesrt qu'on essaie d'établir en principe que la libération de i'état s^opère en commun et d'une manière comnesce^ entre le ministre ordonnateur et le minbtre payeur. Il y a évidefOsOientici deux opérations sQCcessiTes et différentes> deuoBi eordraês distincU , coaime ikous l'aTona montré poiur la lettre de change.. Les dr^As d'un foiimîsaèur s(ur k ministèïe de b guerre, pa» exemple^ m sont pas la même chose que les» £&aKte de eeBadnistèresur latrésorerte;les pceroiers^résultent de imorcbés passés^ et: de Urraisons faites ; les ÀecovMis ré&idtesQit de crédite oui?ert» paar la ^ gislature. La créance d« fournisseur a sesi limiiie^prc^resset e^estle aoiinistre ordonnateur

qui les apprécie sous sa re$pQn$.abiUté ; U créance dumioistre ordcanatiçur a aiissi s^s limites parl;icajiè;re$,.et c'f^t le ipipî^trc^ p^y^nr qui les maintient sqm^ sa respoQs^ibiUté,.

Quoi de plu$^ $i^l|)lQ v ^^^i ^^ pl^ ^^^i t quoi de plq^s^ utile à V ordre xjue cettç dépwrcatiçoii? Alqrs mêoie qu'on pgurrait la détiMire, conviendrait-il 4o^c d^ \^ faire, po^r y substituer une cQnmœjfé.s^ K'ç^tç pa^^ puistqu'il y a su^çessÎGn d^Qcte^, « une association d^ responsabilités qui est. ui^e hérésie politique. ; enfin un préten,du Aputy^lq ^ dont nous yeicioj;i& d^ démontreif tput a la feis riljsuffi^aflqe et l'impossibilUé ?

Mai.^ il 9^est p^i&perom de. la détruire cette démai^cation ; car elle n^est^ pas ^eulejm^ut 44P9 le classenieiM: des idées ^ eHç est dark$^ 1^$ Juifs mém^Sr et ce sont, l^s imq^m la çQii^^ c^ent. Voici comment; » en effets lo ministre ordonnateur et Iç mini^t^r^ des,{^tane.çs ççn- Q^HMT^nt au sçrviç^ dçs. dépense^ ; a Vun est

dépasti^ la tlcb« de cmr ces déjpieriseç, de

^^ lùpâider et d'en ardçjfinauçer le montant sur le trésor royal. C'^st. $qus sa respçnsabilàé personnelle qu'il effectue ces trois choses; c'est lui qui en rend compte; c est lui enfin qui doit en justifier. A Tautre est départie la

l4o DE LA COMPTABILITÉ

tâche de distribuer les fonds sur tous les points où le service des dépenses exige qu^ils soient disponibles ; défaire délivrer ces fonds aux porteurs des ordonnances ministérielles, sur leur simple acquit , lorsque d'ailleurs ces ordonnances se renferment dans les bornes du crédit ouvert ; enfin de rendre compte de Fensemble àtspaîemens qu'il a ainsi effectués pendant chaque année.

Mais ce n'est pas le ministre des finances qui est le gardien des crédits législatifs , en tant quUs limitent la dépense; nous avons déjà prouvé qu'il ne pouvait l'être qu'en tant quih limitent les paiemens (i). Tous les ministres ordonnateurs pourraient ( et l'arriéré en fait foi ) dépasser la première de ces limites , sans que la responsabilité du ministre des finances fût compromise , si d'ailleurs la seconde avait été respectée. Ce n'est donc pas à ce ministre seul qu'il appartient de venir faire aux chambres la déclaration solennelle quun budjet a rempli toutes ses conditions. Chacun des ministres doit prendre sa part d'une déclaration si grave ; car tous ont con-

(i) Chapitre Vl , p. 6S.

DES DEPEN3ES PUBLIQUES. l4l

couru à accomplir le budjet, dans les limites de leurs attributions respectives : il n^est pas légal qu^un àeul d'entre eux réponde pour tous les autres.

Pour mieux prouver Tisolement nécessaire des actes et des responsabilités, supposons qu'un ministre ordonnance le paiement intégral d'un service quelconque , et que son ordonnance doive être payée à peu près au bout d'zin mois. Pendant cet intervalle , le compte du service dont il s'agit est soldé chez l'ordonnateur, l'opération est finie pour lui, sa responsabilité est engagée. Cependant rien n'est encore fait chez le ministre du trésor ; sa responsabilité est intacte Mais , avant que le mois expire , on soupçonne qu'il a été produit des pièces fausses. Le ministre ordonnateur arrête le cours de son ordonnance , il la retire ; enfin un débat s'engage entre lui et les producteurs de pièces suspectes. Tout cela se passe sans la participation du ministre des finances ; il n'y a donc pas connexion de ses actes avec ceux'des ordonnateurs; il est donc étranger en principe , aux liquidations régulières ou irrégulières par eux faites, sous leur responsabilité personnelle.

Au surplus, qui ne voit qu'un système où

l42 DE LA COMPTABILITÉ

le ministre qui dirige là tt'ésorerie attirerait À lui b justification des droits des ûréancieri ( si d'ailletifs la those ti^ttni itiatérielkiïient impraticable), ferait bientôt de te miïii'^jtre im contrôleur généftd des Jinances y et airéaiitirait à jamais tous les autres tontrôles et toutes les autres responsabilités. Un exétnplê vii rendre ce résultat pins sensible.

Des dispositions permanentes sur les pensions , qui depuis quelques années ont été intercalées dans la loi annuelle du budget, ont voulu que le ministre des finances fît recommencer la liquidation de toute pension déjà liquidée dans un autre ministère, avant de la faire inscrire au trésor royal. Ces dispositions s'exécutent ; mais quel en est Teffet ?

i^ Toutes les pièces qui établissent les droits des titulaires sont en effet transmises au ministre des finances, et enlevées au département da\fïs lequel les services ont été rendus.

2^ Ce ministre les fait vérifier , et par-là il substitue Sa responsabilité à celle du ministre premier liquidateur»

^9 II deiriefit dé^ormai^ rorâôHnàfèut knmédiat , et c'est avec lui seul qu'auront âffbirè ces no«Y€«ux créanciers.

D£S l»KPfiNSBS PUBLIQVES. l^i^

4*" Enfin il est, en ce qui concerne les pehsions^ un contrdlear général.

Nous ne pensons pas que tons ces tësultott présentent aucun inconTenient grave dans^ leur application au cas particulier dont il s'agit ; mais s'il en est ainsi pour les pensions , si à leur égard un ministre a pu accepter cette subrogation de toutes les responsabilités, oserait-il en faire autant pour toutes les autres dépenses publiques P...^ et s'il Posait , serait-il avantageux à Tétat qu'on créât ce despotisme financier dans le sein d'un gouvernement représentatif ? Que deviendrait k la longue la censure annuelle des chambres sur chacun des ministres ordonnateurs ?