CHAPITRE XI

De la justification et de Texamen des comptes de

dépenses.

Jusqu'ici nous avon3 demande beaucoup d'immunités pour les ministres ordonnateurs» Nous avons dit qu'ils ne devaient pas ctre entravés dans la marche journalière de leurs services par d'inutiles exigences de pièces de la part des agens du trésor; que leur respon^ sabilité personnelle ne devait pas s'enchevér trer dans celle du ministre des finances ; que la cour des comptes n'avait aucune juridiction sur eux ; que cette cour ne devait pas même intervenir comme auxiliaire des cham-bres dans l'examen des comptes rendus par ces ministres ; enfin, qu'ils devaient exercer une haute direction sur l'ordonnancement des dépenses , dans les branches de service qu'ils sont obligés de confier à des ordonnateurs secondaires , etse faire rendre compte par ces derniers de toutes leurs opérations.

t94 WL 9JL COMPTABILITE

On ne supposera pas sans doute que c^est en vue de cr^er quelques indépendances personnelles et d^organiser l'arbitraire sous un gouvernement représentatif, que nous avons réclamé tant de prérogatives en faveur des ministres chargés d'administrer les dépenses. Tout lecteur judicieux aura senti que , pour rendre raisonnable et possible la responsabilité de ces grands fonctionnaires , il fallait d*àbord préciser leur action ^ puis la dégager de tout mélange avec celle d'vn fiouvoir infé* rieur ou parallèle ; et enfia lès amener directement devant Tautori^ .que les lois ont investie d'«ne jiiridiction sur eux. TeUe a été, en effets 1^ marche que nous avons suivie.

Mais, ^lus on aura ëlé prodîgoe enarers les ordonnateurs de facilités dans Texercice jour* Hilier de kur p<Mivoir , plus on sera fondé à se montrer exigeant pour Texpo^tioft acMMieUe de tous leurs actes et pour les justifications qui^loivent en être produites. C'est ici le lieu d'indiquer leurs obligations «oas ce dernier rapport.

Les opérations financières des ministres ^ comme celles de tout antre gérant, sontsns^ ceptihles d'être eonstaibées de deux tnanièns^

DES DÉMKSteS I*l}B£lQtl£S. igS

savoir : par des preurés intërieûf es et par des preuves extérieures.

Nous noimnons prèures intérieure^ les registres authentiques tenus au ceûtre de chaque administration > et dans lesquels ont dû être foumelleflient décrites , non^seulement les opérations dirigées par le ministre immédiatement, maiseneore celles qui ont été con*duites par ses sous-ordonnateurs et qu'on a connues en temps utile au moyen des com^ munications d'écritures que ces derniers ont dû fournir périodiquement. Ces registres ( qui contiennent Tensemhle dès faits, dans Tordre des dates et dansTordre des matières) , sont la base inamovible de la cmnptabilité de l'ordonnateur; ils doivent rester dans ses arehires, comme un dépôt suceptible d'être en tout temps eonsnlté, par analogie avec ce que prescrit le code dé commerce pour les livres des négocians (i). €e dépdt doit être

(i) Art, II. Les commerçans seront tenus de conserver ces livres pendant dix ans»

ArU i5. Dans le cours d'une contestation, ta repr&senlation des livres pourra être ordonnée par lé juge, même d'office, à tVffet dTeo extnôre ce qui coticeme le

196 'de la COMPTABILITE

ouvert surtout aux commissions des chambres , qui sout chargées, dans chaque session , d^examiner les comptes ministériels.

Les preuires intérieures , c'est-à-dire les Uvres , de la comptabilité centrale ^ doivent contenir cumulativement les deux ordres d'opérations que nous avo^ds dit être effectuées par les ministres et leurs délégués, savoir: la dépense ou la création de la dette et V ordonnancement o^ Taçte de .libération. La méthoile d'écritures qui a été précédemment indiquée n'aura p^ «permis de les conjFbndre. • .

Par preuves : eo^rie^res , nous entendons généralement, toutes les pièciss détachées qui sont de nature à éclaircijç ou V justifier chaque opération , et dont l'ordonnateur est dans le cas de se dessaisir, soit temporairement, soit pour toujours, à l'effet de prouver en détail la .régularité^ de ses comptes, devant qui de droit. Les preuves extérieures doivent être matériellement séparées en pièces à l'appui de la dépense^ et pièces à l'appui de V ordonnancement) le besoin de, cette séparation, àé\di mptivé au commencement du chapitre 8^ se fonde, encore sur une considération nouvelle et très-décisive: c'est que \t&

jJS » «

DES DEPENSES PUBLIQUES. IQy

pièces dont il s^agit devront être produites^ deçant des autorkés différentes'^ et servir àe^ justification à deux comptes distincts^^ comme nous allons le dëmoiitrer.

Tout administrateur des dépenses publiques réunit évidemment deux attributions dissefmblablès : d'une part, il dirige des services, des travaux et des consommations, qui entraînent la création d'une dette à la charge de rétat ; de l'autre , il liquidé les droits acquis aux créancieris publics qu'il à créés, et opère fautant que cela tient à ses attributions) la libération de Vétat , en délivrant à ces créanciers des assignations de paiement sur la trésorerie; il y a donc à juger deux séries d'opérations ^^^^r^/ite^ et même inn^erses y lorsque Tadministrateur des dépenses publiexses comptes, à la fin d'une année ou d'un exercice.

D'abord il y a lieu de comparer les services effectués avec les services que la législature avait autorisés ; d'apprécier l'utilité des travaux ou des entreprises , l'économie des marchés passés pour les grandes fournitures^, l'opportunité des consommations faites; en deux mots, l'haibileté et la valeur morale de son administration. On conçoit que la

198 Bfi hk COMPTABILITE

chambre qui a votérimpAt, soit le juge naturel et même le ^ul juge cùmpëtent de cette pre* mtère partie de$ comptes.

Mais ensuite il re$te à examiner si Fadministrateur des dëpénses <»u les agéns qu'il emploie n'auraient pas fait par légèreté , par impéritie , ou par mauvaise foi , des liquidations irrégulières au préjudice de Tétat. Or , pour s>n assurer il faudra se faire représenter toute» les pièces qui auront servi à établir ceà liqiûdations, y yérifier ta réalité des livraison» annoncées, la juste application des tarife , retendue des travaux ou de$ services soldés, en un mot leûocuatitude miihmétùfue des liquidations qui ont servi de base aux crdonnances delwrées sur le trésor royal. On conçoit que ce long examen exigera Texploration d*une multitude de document, la révision d*u0 nombre infini de calculs, et qu'il serait déraisonnable dé prétendre qu'une paréiUe tâclie pûi jamais être remplie par la commissiofi des comptes de la chambré des députés. B deviendra dpnc indispensable d-en charger une commission perinanente , placée dans là hiérarchie administrative , mais environnée des moyens légaux de garantir sa fidélité et assujettie à publier chaque anâéè le résultat

D£3> Jft«P£NSËâ V^MUQjHES, f.99

de &«3 yérifications. Au res^, m).usi.dév«k)f|>e^ rpnsceUe pcoposition dao$Wehapitre«iû^ai«t

ÂrrétoRS^noiis, dai^a eeitti<i^ ao premtev 4eâ comptffi à renidre. par fhz<fm mùikrtre prdcumateur, c'eat-àrdire aiii complift 4Jrs dlif penses/aùes; ou^ ^n iTatttrea terme» , £fe /a deile eréée.

1^ puîssaiice de Fesprii haimiiQ s^'étend «ur k^ chofies^ à me^ore que, par vum «nalyse plus pénétrante, il parvient à àmMfWii^:^m se* parer des abjels, que )usque4a on avait eour fondus cofnme étant bomo^neis^ £9, d^ux nH>t$ : connaîére c'est distinguer.

Le ministère de la guerre, qui s'eal empwé^ comme rnous ravon& dit , des bonnes métho-* des de comptabilité, a été conduit, par la rec*^ titude inévitable qu'imposent Ces métjbodes, à mieux analyser les. faits. Dès lors cette dis-^ tinction fondamentale que nous indiquons s^est introduite d'etle-^meme et comme néces** sairement dans les compter sortis de ce m^-^ nistère. Qu'on se reporte au coçRpte génér^lr de la guerre pour Texercice t&H), on remarquera qu'il est divisé en deux parties » dont la première expose le^ dépens&s faites et la seconde ks ordonrHmces <iS^«^ri^^« Le minière dans son rapport au roi, en date du lo

200 DE LA C:OMPTABlUT£

octobre 1821 , motive celte distribution nou^ velle de son compte rendu par des considérations Irès-judicieuseSy et qui prêtent à nos opinions nn appui trop honorable pour qtie nous ne nous empressions pas de les citer.

« Cest maintenant, dit -il, qu^on peut » assurer que cette plaie de l'état encore ou- » verte , les arriérés une fois éteints ne renaî- » tront plus. En effet si, par des circonstances » heureusement invraisemblables,, il arrivait » que les paiemens éprouvassent quelques » retards, la liquidation des dépenses n^en » serait pas moins consommée avec la même » exactitude ; et les droits des créanciers , » ayant été une fois reconnus , il y serait sa- » tisfait dès l'instant où le trésor serait dé- » gagé de ses entraves. Telle est la consé- » quence de la distinction établie dans la » manière d^envisager les budjets, çonsidé- » rés, d'une part, comme autorisation de » faire ou de créer des dépéthseSy et de Tatitre, » comme faculté de disposer d'un crédit sur j) les fonds du trésor; en un mot , de la dîffc- » rence établie entre deux choses qu'on s^est » plu souvent à confondre dans une même » iàée, ^ la dépense et le paiement. Cest en » vertu de ce principe que les comptes du

» ministère de la guerre ont été divisés en » deux parties distinctes : l'une , sous le titre » de Compte général et defimiif des dépenses, » embrassant la généralité des dépenses effec- » tuées pour la réalisation des différens ser- » vices de tre ministère {abstraction faite des » moyens ou des ressources ' employés pour » les- acquitter ); l'autre, sous le titre de » Compte d'ordormancemeni , qui est un » compte de situation destiné à faire con- » naître , à une époque donnée , les sommes » ordonnancées pour l'acquittement de ces » dépenses. )) ^

Si les autres ministères n'ont pas voulu , ou plutôt n'ont pas pu présenter des comptes aussi clairs et aussi méthodiquement distribués (bien que celui qui leur en fournit l'exemple , soit le plus vaste dans sa dépense , et le plus chargé de difficultés dans l'exécution ) ,, c'est qu'ils n'ont pas encore adopté le système d'écritures que nous avons recommandé plus haut , comme étant la condition indispensable d'une comptabilité régulière. Ces ministères n'ont pas pu établir rigoureusement le compte de la dette créée , parce que leurs écritures ne contiennent que la dette ordonnancée.

202' 0K LA CO]IIPTAmi.lTS

Cependant il est de principe générai qu'an compte se compose toujours de deux parties» qu'on peut mettre en balance ou en opposition , sous les noms de débit et de erédà. Dans les comptes des ministères ordonnateurs, par exemple, on pourrait considérer comme formant k débit, renonciation de tous les services faits , ou de la dette contractée ; et réciproquement , le crédit se composerait de toutes les ordonnances délivrées ou de la dette éteinte.

Comme toute idée saine est féconde en applications utiles, cette division du compte en deux parties procure encore un avantage que Ton n^ avait pas prévu. La dette contractée étant mise en regard de la dette éteinte comme un débit vis-à-ivîs d'un crédit, fera re^ sortir, pour différence , la portion des services qui ^ bien qu'effectuée au moment de la clôture du compte , rC a/çtaii pas encore pu être liquidée ni ordonnancée. Dès lors, e^ écartant cette différence, les deux comptes seront balancés, et la portion dont il s'agit pourra être reportée , coomie un solde, dans le compte de l'exercice suivant De celte manière , il n'y aura jamais d'obstacle à la clô* ture immédiate d'un exercice dont le compte

DES DEPENSES PUBLIQUES. 2o3

est rendu , et Toa ne sera plus maîtrisé par ces interminables prolongations d^exercices , qui ont été la source de tant de désordres. En, effet , si Ton y réfléchit attentiTcment^ on apercevra que la période ouverte aux opérations de Tordonnaleur (en tant quelle se rattaché à la comptabilité générale de Vétai ) doit se fermer sur le montant de la seconde partie du compte , c^est-à-dire sur la somme des dépenses ordonnancées pour un exercice. C'est évidemment pour le montant de ses assignations sur le trésor que chaque ministre ordonnateur fait partie intégrante de la situation générale des finances , arrêtée â des époques périodiques. Ce ne doit pas être pour le montant de ses services effectués, puisque certaines fractions de ceux-ci peuvent se trouver^ comme Texpérience nous Tapprend, dans des circonstances telles que la liquidation en serait forcément différée pendant deux ou trois ans. Or il n^est pas proposable de suspendre, pour de telles fractions ^ la clôtulre des périodes communes dans lesquelles doit se renfermer la comptabilité générale de Tétat ; car personne ne veut sans doute , par respect pour les vieux usages ,, ressusciter les^ vieux abus.

204 DE LA COMPTABILISÉ '

Nous ferons voir, au surplus, lorsque nous traiterons plus loin de la comptabilité par exercices , comment la prolongation, même légale, de ces périodes induit la législature en erreur relativement au vote des contributions, en lui faisant allouer pour chaque année , beaucoup plus de subsides que n'en exigera le paiement des dépenses qui , dans le nîême temps , pourront être ordonnancées sur le trésor.

Revenons au compté des dépenses faites , puisque c'est ce premier compte qui est Tobjet de ce chapitre. Nous avons dit qu'il ne pouvait être jagé que par les chambres ; il serait superflu de V étendre en raisonnemens pour prouver cette compétence exclusive, car tout le monde la reconnaît. Mais il reste à rechercher par quels moyens on peut en rendre l'exercice facile , et en même temps efficace. On justifie aisément d*une bonne gestion matérielle; il est peut-être impossible de justifier complètement d*ui}f bonne administration. Le manutenteur n'a besoin de prouver que la régularité arithmétique de ses actes , et il peut le faire à l'aide de pièces uniformes et' j)eu nonjibreuses. L'administrateur, au contraire, devrait prouver la légalité, l'oppor-

DES DÉPENSES PUBLIQUES. 2o5

' tunîté , rhabileté, Futilité de toutes ses opérations* Mails pour fournir tant et de si divers témoignages, des pièces écrites ne suffiraient pas toujours* D'ailleurs le degré de conviction qu'elles produiraient serait {lécessairement variable comme l'esprit des juges appelés à. prononcer.

Quiconque sait bien calculer est apte à juger un compte de maniement; mais un compte d'administration ne peut être jugé qu'àTaidede certaines appréciations morales, et de certaines vues d'ensemble , qui n'appartiennent pas au commun des hommes.

Parce qu'on avait pu d'avance tracer au manutenteur l'objet, la forme, le temps, le lieu, la limite enfin de toutes ses opérations, juger son compte n'est plus autre chose que reconnaître un fait; c'est déclarer s'il s'est, ou non conformé à ces règles tracées. Mais juger le compte d'un administrateur jc\s\. apprécier la valeur morale de ses opérations , leurs conséquences, leurs difficultés, leurs relations infinies , et cela sans autre guide - qu'une conscience plus ou moins droite et un esprit ^plus ou moins éclairé.

S'il est plus facile de juger les comptes de maniement que les comptes d^ administration^

2o6 D£ LA COMPTABILITÉ

ii est aussi beaucoup pins nécessaire de soumettre les manutenteurs que lesadministra^ leurs à un jugement formel et rigoureux. Sans déprécier les premiers on peut dire qae les seconds exercent des fonctions plus élevées et qui supposent plus de latitude dans k mandat f plus de confiance de la part ds commettant. Etrangers au maniement des fonds , ils sont à Tabri des séductions que ce maniement peut faire naître ; enfin le maniH tenteur a plus de facilité pour abuser , parce que souvent il gère seul sa caisse ou son dé* pôt; tandis que Tadministrateur ne fait aii^ cune opération sans le concours de ses commis ou de ses délégués, qui deviendraienl^s témoins accusateurs, à moins d^étre des complices.

Cest donc d'après des motife raisonnables, quoique souvent inaperçus, que la gestioa des manutenteurs est environnée de coih trôles et de vérifications, tandis que Tadministration des ordonnateurs n'est soumisequ' au contrôle de la publicité et à la vérification purement facultative des chambres.

Tous les actes du manutenteur sont passibles d^un jugement; la loi Vy assujettit et le met par là , pour ainsi dire , en éUd d^ pfrtoenlùm^

DES DEPENSES PtJBLIQUES. 207

jusqu'à ce qu^im jugement et un quàus aient purgé sa responsabilité. L'ordonnateur au contraire , n'est passible d'unjugemeni ( et cela devant la chambre des pairs) que pour ceux de ses actes qui auraient particulier rement donfie lieu à tixeeusaiion dans la chambre deis députes. Mais pour Tensemble de son administration, il est perpétuellement couvert par «ne présomption favoraMe. C'est la conséquence du caractère moral et intellectuel de sa mission. Toutefois et par une compensation assez onéreuse de cette brillante immunité , le ministre ordonnateur reste exposé indéfiniment soit au blâme , sokà raccusation ; la publicité le liyre aune censure qui n^a point d^autre prescription que la lassitude ou Foubli ; sa responsa-^ biUAé est sans terme ; et c'est en cela qu'elle diffère de ce lie du numutenteur, qui prend fin le jour même o à il obtient son quitus.

De cette différence fondamentale il ré^ s«lte qu^un manotentenr de deniers publics doit produira k la cour des comptes toutes 1^ pièces justificatives de sa gestion , tandis qu'un ministre ordonnateur doit au contraire conserver toutes les piècesjust^atiçes de son odministralim^ pour purger sa responsabi-

ao8 DE LA COMPTABILITÉ

lité sur les points où eUe seraà comftpromisê devant les chambres (i).

Ce que nous venons de dire sur la latitude morale des attributions de Tordonnateiir, nous dispense de chercher à prëdser rigoureusement la nature des pièces que chaque ministre doit conserver, pour les produire en justification des points contestes de la première partie de son compte rendu. D^ailléurs, nous avons déjà, dans le chap. YlIIyindiqaé sommairement quelles devaient être ces pièces. Seulement , il est peut-être utile de rappeler ici nos précédentes définitions sur Tobjet du compte lui-même.

• Nous avons montré , au commencement de cet écrit , que le compte rendu des dépenses publiques était susceptible d^étre présenté à cinq degrés d^férms de maturité où d'information ; il y aurait donc cinq natures de preuves différentes, si Ton embrassait le compte dans toutes ses parties. Mais comme les trois premières sont les seules qui se rapportent à la création de la dette, et qqe les deux autres sont relatives à la libération de

(i) On ne doit pas perdre de vue qu'il ne s'agit point ici des pièces justificatives de (^ordonnancement.

l'ëtat , nous mettrons pour le moment ces deux dernières à Técart.

Voici comment nous avions indiqué les trois premiers degrés du compte :

i® Dépenses réalisées et dettes en résultant (estimées seulement pctr approximation) \,

2^ De ttes établies parles titrer des çrétmciers ;

3*" Dettes définitivement liquidas par / or-^. dtmnaieur.

Souvent renonciation du premier degré peut s^appuyer uniquement sur la simple notoriété du fait (fue les serçices ont été accomplis; et elle peut mériter foi» par rapport à réyàluation de/s dépcjiises, en raison de ce quei la déclaraiipn de l'ordonnateur y est .engagée. Il est d^autant plus néçe^aire ici ^e pouvoir se confier dans ces hautes précomptions- mo raies dont nous avons parlé , que. Fprdouna-' teur seul pent connaître celles 4e ses/J^pen^es qui déjà sont effectuées^, mais pour lesquelles il n'a point encore reçu de mémmres ni d'a,u.r Ires élémens de calcul.

L'énonciation du second degré comporta des justifications positives, puisqu'elle repose sur les titres mêmes des créancier^. Ces titres doivent être recueillis par Fordonnateiur

comme comipencement de preuves , en sup-

posant même qu'ils ne soient point encore vérifiés, et que y par conséquent , ils n'établie sent pas le montant de ses dépenses d'une manière irrévocable.

Quant à renonciation du troisième degré, elle a besoin, pins qa' aucune antre, d'être appuyée sur des pièces jnstilicatives. Quand Tordonnatenr rtconnait un drok 4K(/uis sur Tétat à quelqu'un de ses serviteurs ou de ses créanciers , il passe , en quelque sorte . un contrai à la charge Ai trésor puhUc. C'est donc, sous ie rapport des finances, la phis importante de ^s opérations, celle qui engage le plus sa responsabilité. D'ailleurs, c'est k moniafd des Uqtêtdàlùms ftikes qm forme le total définitif- *dû compte des dé* penses rééSes ; c'est ce montant seul qui a acquis assez de maturité pour être compris dans les résultats généraux sur lesquels la législa-^ ture petit arrâtei^-ses opérations 'financières , ainsi que noasvenon^ de l'indiquer plushant. Mais ici se présente une difficulté. Les titres produits par les fournisseurs et autres créanciers de diaque ministère , 4es preuves diverses des droits acquis; ^n un mot , la plupart des justifications propres à constater t étendue réelle dé la dépense faite , doivent

D£S 0£F£NSS^ PUBU(^U£S. 2 1 1

camiUDifieiiieot être la méipe cbo$e que hê ju^tific^ion^ nécQ^sair^fi pput constater '^9%h

çîU^rjçaU^.ideAUté de pièeQ^«[Yec notre prof ppsiitiaii dp 6ire r^isidre» pur Jl:V4<H)iiiit6ur 4eux comptea ^éf^rés , ^t* «urtout de fairf ^pp^ye,ir cbaçim d'eoi wr un>dmeittUe ii3& tiaci^ d^ ju^tîfifi^UotQis, d^t to vnes aerabnf: ^çns^rr^ pajc le miniMffé p^r être produite s devant les c^Afitbr?aftn c^9?â'«nqiiéte6urtelfai

<m telle piirti^ 4e ao» ^nic^v et les Mtres ii^e^aieiit t^ate$ transmig^s d^dvance à unfe ^eQfmm^aiofii adininiîstratiii&v p&uff servir 4e «Mtéri^iftt k Ift : FéniAcatiûti : détaillée t .ië<ï/ acm

Cette difBc»l4é^ ijin -aii; wrpl^s ne fiortB 9^e awde$ moyen» secandatreàld'evécutimî, penl^e re^ndre 4e la iaaittèr.er fui vante. S'il ^i^te certaine pièeea qiiiiaaitnt^iiéoes^ires k \m i«i3t^eif»tia9i de.lriui el^ de l-iutarp compter, il en 3er^ faîl.d^i^iea .bi}neduia<dQS copieeilégalement.Mirtifiéêa. Mai» £e ' ne '/sera paa le cas

, ordinaire^. iQ«4ait5Q;rapp6Jer que là lëgislbtMTe a pliX9A|9^ 4 l^H^r^'icieri^ ^' d^$ serrkps Caits;» qiis'à débattre l'exatti-

,U*de des ^m^ms-qm ef pi^HbenAile montant 4^9 djf p^9m^i| ; jp^fiiqpe^ : cette eûetitnde lui

2ia DE LA COMPTABILITE

sera d'ailleors garantie par une vérification extérieure. Ainsi , toutes les pièces quipisûfient les liquidations pourront être jointes à Tappui du compte de Vordonnancementy et le ministre n^aura â conserrèr dans ses archives pour justifier au besoin, devant les chambres, son coâapte de dépenses faites ^ qu'un assez petit nombre de pièces probantes , de là nature de celles que nous avons spécifiées aa commencement du chapitre huit.

Est-il encore nécessaire de répéter ici que les comptes de dépenses publiés et présentés aux chambres par les ministres ordonnateurs, doivent être distribués avec méthode , accompagnes d^un texte explicatif qui facilite FintelKgence et le rapprochement des faits ; que ies nomenclatures doivent y être permanentes , autant qu^il est possible , afin qu'on puisse comparer entre elles lesdépenses de plusieurs années ; que les rësuitats des comptes en nuh tient f comptes dmit il sera parlé plus loin), doiventêtre explicitement indiqués, et qu'on doit faire connaître la concordance de ces résultats avet teffect^des approvisionnemens restant dans les magasins? Enfin, devonsnous dire que les comptes ministériels doivent être franchement rédigés avec Tinten-

DES D£]P£NS£S PUBLIQUES. 2l3

tien d* informer et de conçaincre. Cette daoble intention existe , il ne nous est pas permis d'en douter, chez tous les hopimes que la confiance du monarque a investis de la haute mission de gérer la fortune de Fétat. Nous avons personnellement vu Tadministration d'assez près pour être convaincus que ceux qui y tiennent les^ premiers rangs ne s^abais^ sent point aux petites vue^. d'une réticence calculée, et qu'ils sont toujours disposé^ à accueillir les grandes mesures d'ordre. Iiidépeudamment du noble sentiment d'un grand -devoir public à ren^>lir,.ils trouvent en même temps àsàns ces mesures un moyen de mieux maîtriser leur propre administration , et un moyen de prévenir, par la coi^iance gêné-raie ^ les censures intempestives. Si donc les comptes des ministres laissent à désirer quelque chose sur les divers points que nous venons de rappeler, c^est que la facilité d'exécution leur a manqué jusqu'à ce jour. Mais les progrès incontestables que iiotre comptabilité publique a faits , depuis la restauration , nous sont garans qu'on fera mieux . encore, à mesure qu'on acquerra la possî* bilité de mieux faire.

2t4 DE LA COMPTAftlLIli

Nous tie potiTOM f^âs tioui^ défendre cl^ dire ki un dernier inot ^tir la spéciàlkëy bien que, dans un écrit public en 1820, nons ayons déjà fait connaîtra notre manière d'envisager cette question importante. Depnis eette ëpoqt>e nous àtons entendu dans )a chambre , él relu attentivement dans le cabinet, tout ce qui a été dit et imprimé sur la même matière. Lcr deux opinions de MM. Devajux et Royer-Coilard , en date des 17 et 18 avril 1822, en contietment toute la substance, et peuvent éin regardées comme d'e^ellcns résttmés, qui fixent bien lê point de maturité auquel la dîscu^on est parvenue. La première renferme utie réfutation pressante, hfiibile et féconde des principaux atgumens que nous avions em* ployés pour repousser le principe de la spécialité de^ Sommée. Mais on n'f tient point assez compte 'des distiMtiotls que nous avions établies entre les dépenses fixe^ et les dépenses variables, entre le vpte des fondé et lé vote cfes i^m?ices. La seconde opinion^ celte de M» Royer- -€6ilard , e^ une éloquentècoafirmatioti de ce qu^ ^ôus avions proposé poiur le vote des services. Mais elié conduit, par «n^xcès d^argumentation , à des conséquences extrêmes dont rhonorable orateur à peut-être été lui-

DES DÉPENSES PUBLIQUES. Sll3

même effrayé , quoiqu'il ait fait bonne contenance en les énonçant à la tribune.

£n résumé , nous n'avons jafmais contesté ee principe général que les contributions n'étaient votées qu'à cause des dépenses, et que les dépenses indiquées parle budjet législatif étaient celles que le gouvernement avait droit de faire, et non pas d'auêrés. Voilà bien Faxiome de la spécialité , tel qu'il est avoué parla raison publique, et tel que M. le ministre des finances Taprofessé lui-même en répondant aux deux orateurs que nous venons de citer.

Mais il faut bien venir à l'application de cette règle générale , et c'est quand on y vient qu'ion reconnaît les difficultés particulières qui naissent de la double nature du vote et du caractère fiisce ou variable de la dépense, îtous sommes encore obligés de transcrire ici ce que nous avons dit ailleurs ^ car ce que nous avons dit subsiste , et nous ne saurions même pas l'exprimer autrement.

« Toutes les dépenses publiques , ou plus » exactement y toutes les charges de Vétai sont » de nature à se diviser en quatre classes.

» Les unes ayant été fixées par des lois an- » térieures au budjiet , se trouvent à peu près » hors de sa discussion ;

l6 DE lA COMPTABIUtÉ

» Les autres pourraient être limitées par \e budjet, avec le caractère plus ou moins prononcé d^one dotation ou d'un abonnement ; » D'autres dépenses ne peu vent être limitées par le budjet que pour l'étendue desservicesy et n^y être portées, quant aux sommes, qtie pour des évaluations ; » Enfin , d'autres plus mobiles encore sont exposées à des éventualités inévitables dans les services , et par conséquenrt aussi dans les sommes qu'ils devront coûter. ' » C'est principalement à Tégaird des dépenses de ces deux dernières classes que la chambre doit réserver le zèle de sou investigation et de sa censure , pour l'époque de la reddition des compter.

» Afin de rendre plus sensible la possibilité d^appliquer ces idées, nous présentons on modèle de distribution des dépenses, ou nous avons indiqué cette classification , qui, à l'avenir , pourrait être adoptée dans les budjets et dans les comptes.

DÉSIGNATtON

des

charges.

et dépenses-

MONTART DES CBAROES BT DiPEKSBS ,

à services

fixes

et à sommes

fixes.

& services variables et i sommes . fixes.

à services

fixes

et k sommes

variables.

a services

variables

et i-sommfes

variables.

DES DÉt^ENSES PUBLIQUES. 21 7

>> La première colonne contiendrait, comme ^ on voit, celles des charges de l'état où » tout peut être fixé d'avance, V étendue des » services , et le coût des services.

» La seconde colonne comprendrait le » montant des services dont Véienduepeut va- » rier^ mais dont le coiU iotùlpeiit être fixé i^^v » les allocations du budjet, considërées èomme » im maximum.

» La troisième renfermerait led dépenses » qui ont pour objet des services dont/Vî^n- » due est susceptible d'être limitée , mais dont » le coûl est essentiellement incertain.

» Enfin la quatrième colonne contiendrait » ces sortes de dépenses où ^ sommes et ser- » vices , tout est légalement susceptible de va- » rier (sauf justification par les c6ra{)tes à » rendre. )

» Tel est , à notre avis , le dernier terme oiOr- » quel il faut tendre., si Ton veut que les cham- » bres puissent edfin exercer une investigation » en même temps facile et fructueuse sur les » dépenses publiques. »

En effet, la législature aurait alors des points de reconnaissance bien déterminés , pour comparer rexécution avec les engagemcns pris par les ministres ordonnateurs. Jamais les

2l8 DE LA COMPTABIUTÉ

prévisions spéciales ne peuvent cire tontes accomplies rigoureusement; cela es| surabondamment prouvé. Mais du moins , en appliquant à chaque déviation de crédit la règle déterminée par la classe où Ton aurait rangé la dépense , on verrait sur-le-champ si c'est UTie éçeduation seulement ou bien une somme fixe qui a été dépassée ; si l'ordonnateur, même en respectant la limite des sommes ^ n'a pas excéd,é celle des services autorisés ; enfin on porterait sur toutes les parties de son adminislrationdesjugemenspromptsetcertains, qu'on n'obtiendra jamais sans cette classification.

Dans cette manière large d^envisager la question , nous nous montrons plus exigeans envers les ordonnateurs , que ne l'ont €té les membres de l'opposition dans leurs aoiende* mens sur la spécialité. Tous ont concédé à ces derniers la faculté défaire sanctionner par une ordonnance royale rendue dans le cours de l'année, leurs interversions de crédit à mesure qu'elles auraient lieu. Cet expédient , que sa facili té rendrait illusoire , nous a paru n'avoir pour résultat que de compromettre hors de propos l'autorité royale. Nous penscms que , quand la législature a arrêté les grandes divi*

DES DÉFENSES ]^Oé£lQl)£d. ^fj^

6ÎOM d'un budj^t ^ et que le Roi en a arrête lefe divisions particulières, teite seconde règle devient une atme^e inséparcMe de lu précédénie ; que toutes deux lient irwariablemerd Vordonnateur et qu'il devra rapporter l'une et l'autre dans son compté rendu , comme ternie l^gal de comparaison avec les dépenses faiteSi Dans ce système, les limitations législatives et les limitations royales seraient présentées sur une colonne, et le montant des dépenses réelles sur une autre colonne latérale. Toiiiês les différences , soit en plus, soit en moins., seraient nominativement justifiées par des explications, Sur lesquelles la législature ou la commission des comptes, pourraient ensuite interpeller l'or- donnateur, si elles n'en^ étaient pas suffisam- . ment éclairées.

, Nouspix)poserions toutefois une distinction importanie et dont on appréciera la justesse. Ce serait dans son rapport au Roi que le mi-^ nistre ordonnateur exposerait les circonstances imprévues qui l'ont fait s'écarter de la répartition royale , et ce serait dans le rapport à la chambre qu'il expliquerait , par un exposé semblable , les cas extraordinaires et urgens qui l'auraient forcé d'enfreindre la

aiO DE LA COMPTABILITE

répartition législative. De cette manière, Tun et Tautre genre de déviation des crédits seraient rendus publics, et par conséquent exposés à la censure de la chambre. Mais il n^y aurait que les déviations du crédit légis^ latif qui donneraient lieu à ce que nous nommons improprement bitl d'indemnité (i). Du moins la loi annuelle des comptes aurait en cela un but déterminé ; elle statuerait sur quelque chose^ et Ton ne verrait plus la législature décréter chaque année des opérations qui ne sont plus à faire, et des additions que presque toujours on refait après qu^elle les a sanctionnées.

(i) Nous employons celle locolion incorrecte })ar déférence pour Tusage. A biU of indemidty est mai traduit par loi d'indemnité , et le serait mieux par acte de non- dommage. C'est un acte qui déclare la chose publique indemne ^ c'^est^^-dire non-dommagée par une infraction à la loi \ que l'ordonnateur s*est permise sur sa responsabilité. Au contraire , te mot français indemnité emporte nécessairement l'idée d'un préjudice causé et é^une compensation obtenue , ce qui devient ici un double contre-sens. £n effet, la loi qui absout l'ordonnateur , déclare implicitement qu^il n'y a pas eu de préjudice ; et s'il y en avait y la raison exclut toute idée de compensation possible.

D£d DEPENSES PUBLIQUES. 221

Enfin , pour rendre ce système plus efficace et tout-à-fait consciencieux, il est entendu que la classification des dépenses serait faite dans les budjets, diaprés des analogies réelles ; que ce serait Tidentité des services qui déterminerait leur réunion dans un même chapitre, et, comme Fa très-bien dit M. Devaux , u que toute ligne de démarcation , fon- » dée sur T indépendance respective des ma-- » tières , serait un principe de spécialité. »

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