Voir les détails dans Ripert, Op. cit., p
ment par les acclamations de toute la Chambre. Quelquefois, cependant, quand il y a plusieurs candidatures, il y a lieu de procéder à une division, c’està-dire à un vote. Dans ce cas, les députés se rendent, suivant le sens de leur suffrage, dans les couloirs de droite ou de gauche et ils sont comptés à leur sortie de la Chambre. Dès que le mouvement est terminé et que le vote est acquis, le résultat est annoncé par le clerk qui proclame le nom de l'élu. La tradition veut que le nouveau speaker recoive les félicitations, non seulement du leader de son parti, mais même du chef de l'opposition. Ce détail fait bien saisir le caractère impartial et aucunement politique de cette présidence.
En théorie, le speaker n’est definitivement investi de ses fonctions qu'après l'approbation royale et ce n’est qu'après cette approbation qu'il revêt son costume officiel. En fait, il n'y a là qu'une pure formalité qui laisse entier le droit de la Chambre des communes. Depuis 1679, la Couronne a approuvé sans aucune difficulté toutes les nominations faites par la Chambre et c’est de la Chambre seule que le speaker tient ses
fonctions (1).
1. À propos du cérémonial, M. Delpech dit dans la Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger: « Ce serait en dénaturer le sens que d'en exagérer l’importance et en déduire le caractère non électif et non représen-
Au premier abord, il paraît résulter de cet exposé que l'élection du speaker, en Angleterre, se fait par scrutin public. Que le vote ait lieu par acclamations, comme dans la plupart des cas, ou qu'il ait lieu par division, chaque député exprime d’une façon visible ses préférences, il livre aux autres son opinion sur le candidat qu'il désire et se trahit ainsi lui-même. Toutefois, nous devons faire ici deux remarques importantes qui atténuent singulièrement la portée de ce principe et font qu'en somme le serutin anglais tient davantage du caractère secret que du caractère public.
Tout d’abord, la publicité d’un vote consiste essentiellement en ce que les opinions diverses, qui se sont manifestées, soient cataloguées de façon que, devant le nom de chaque député, l’on puisse inscrire le caractère de l'opinion qu'il a exprimée et que les différents organes de publication, presse, affiche, bulletins officiels puissent s'emparer de ces faits et les répandre dans le pays. Or, tel n’est pas le caractêre de l'élection du speaker. Le vote par acclamations ou le vote par division sont simplement deux manières commodes, rapides, de faire exprimer son
opinion à une assemblée de plusieurs centaines de
tatif du speaker... Au dire des auteurs les plus informés, l'approbation par le Roi de la nomination du speaker n’est point une nécessité légale », 1906, p. 12, n° r.
représentants. Ni l’un, ni l’autre n’a la prétention de donner la publicité à ce vote, ni d’en répandre les résultats détaillés dans la nation, et jamais, en Angleterre, soit dans la presse officielle, soit dans le public, il n’est fait état de la répartition des votes entre les députés.
De plus, on peut noter que, si le vote a, par certains
côtés, un caractère public, c'est précisément parce
que l’élection du président ne soulève aucune question de partis. Nous avons vu, en effet, que le président de la Chambre des communes perdait tout caractère politique et que tous les députés faisaient de sa fonction une magistrature supérieure à toutes les fractions du Parlement. Dès lors, il se produit généralement qu'elle a lieu sans discussion et par consentement unanime.
Retenons donc ces deux points : d’une part, l'élection du speaker, en Angleterre, n’est pas une élection de principe, mais une élection de personne ; d'autre part, elle a plutôt le caractère du vote secret que celui du vote public. Ces deux idées sont connexes et fondamentales en la matière. Que deviennent-elles lorsque l’on considère la présidence de la Chambre des représentants aux États Unis ?
Dans ce pays, en l'absence de gouvernement parlementaire, les ministres ne font pas partie des
Chambres, n’y ont pas accès et dépendent du président L. Dubois | 7
de la République. C’est le régime de la séparation des pouvoirs. Chaque pouvoir se tient dans sa sphère et n’a pas, en théorie du moins, d'influence, sur l’autre pouvoir. Il craint d’être paralysé par lui et, pour ne pas l'être, il songe à s'organiser fortement. Aussi la concentration de l’action législative s’est-elle opérée avec une énergie toujours croissante entre les mains du président de la Chambre des représentants, qu’on appelle « le premier législatif ». Dès lors, on constate une évolution parallèle des pouvoirs du speaker et du mode de son élection.
Lorsque la Chambre des représentants se réunit pour la première fois en 1789, elle adopta tout naturellement les réglements de la Chambre des communes d'Angleterre, la seule assemblée qui existât alors. L'élection avait lieu suivant un cérémonial assez analogue au cérémonial de l'élection du speaker anglais. Lors de la première réunion d'un Congrès, le « clerk » ou greffier de la Chambre maintenait l’ordre et dirigeait les débats. Chaque parti faisait connaître par l'intermédiaire d’un de ses membres les candidats qu’il avait choisis en caucus, et l'élection avait lieu généralement sans discussion, tout ayant été dit en caucus, sur les mérites des candidats. On votait par « ballott », c’est-à-dire au scrutin secret.
Mais bien vite, le speaker americain n’eut plus
de commun avec le speaker anglais que le nom.
Sous l’influence de divers facteurs sur lesquels il n'est pas de notre rôle d'insister, l’institution de la présidence américaine se transforma si radicalement que non seulement elle différa du speakership anglais, mais lui devint absolument opposée.
À considérer la présidence telle qu'elle existait encore il y a deux ans, on constatait ce phénomène curieux, mais logique, qu’à mesure que des pouvoirs nombreux se concentraient sur la tête du président et lui donnaient un rôle politique considérable, son élection changeait rapidement de forme.
Tout d’abord, le speaker de la Chambre des représentants retint toujours ses droits de député et s’en servit pour établir son empire sur l'assemblée. Il aurait été, en eflet, contraire à l'égalité qui devait exister entre les États de l'Union que l’État dont un représentant devenait speaker perdit le concours de son influence et de son vote. Le speaker resta donc membre de son parti, il en fut même ordinairement le président. À ces titres, il intervient dans les débats de l’assemblée et y prononce des discours ; il peut, et même dans un certain nombre de cas prévus par les réglements, il est obligé de voter.
Ensuite, l’impartialité dans Ja direction des débats qui est le devoir de la plupart des présidents d'assemblées n’est pas celui du speaker americain. Le speaker
est essentiellement un homme politique qui est libre
d'interpréter les questions douteuses dans l'intérêt de son parti et qui exerce en sa faveur les attributions nombreuses que lui confère sa qualité de président. Son esprit de parti se manifeste dans les discours qu'il prononce, dans la transmission des propositions et le renvoi des bills aux comités compétents, dans le choix du président du comité plénier, forme particulière de réunion de la Chambre. On l’observe surtout dans le large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu, en fait, de la recognition, c’est-à-dire de l'octroi ou du refus de la parole aux représentants.
En troisième lieu, d’après un règlement de la Chambre des représentants du 18 janvier 1790, constamment tenu en vigueur jusqu'en 1909, le speaker nomme les membres des comités permanents de l'assemblée. A l’origine, les comités de la Chambre n'avaient pas l'importance qu'ils ont pris ensuite. Peu à peu ils concentrèrent entre leurs mains le sort de toutes les propositions de lois. Tous les bills qui sont présentés à la Chambre doivent être déposés sur le bureau du speaker, et sont immédiatement renvoyés par lui au comité permanent compétent. Ils trouven là, d'une façon générale, leur destinée. Un bill qui n’est pas pris en considération par le comité est un bill condamné. Aussi, lesicomités sont-ils des rouages essentiels de la vie parlementaire, on peut dire qu'ils
font les lois. Or, si les comités font la législation,
le speaker fait les comités. Son pouvoir, dans cette nomination est absolue. Il n’a pas à faire part à la Chambre des motifs de son choix et les membres du Congrès ne peuvent lui en demander compte. Il a même le devoir d’assurer la majorité à son parti dans chaque comité.
Enfin, le speaker nomme depuis 1860 les quatre membres du comité des règlements. L'existence de ce comité dont le rôle est de réviser les règlements de l’assemblée n’est pas chose nouvelle. Mais, c’est seulement en 1789 que fut reconnu le droit du comité des règlements d’exercer sur l’ordre des affaires à la Chambre un contrôle dont le speaker devait retirer un pouvoir nouveau. Le comité des règlements reçoit le pouvoir de régler l’ordre des affaires et de présenter les mesures urgentes qui demandent une prompte discussion.C'est donc lui qui, pratiquement, va décider quelles seront les affaires qui seront examinées par le Congrès et quelle sera la longueur des débats. Or, le comité des règlements, c'est en fait le speaker, son président. Par l'intermédiaire du speaker, il peut arrêter les bills à leur retour du comité ; à l’inverse, il peut suggérer au comité toutes les mesures nécessaires pour amener le vote rapide d'une proposition de loi.
On voit, par cet exposé, jusqu'à quel degré le
speaker a vu ses pouvoirs se développer au cours du
xIx° siècle. Il est le rival du président de la République et peut le tenir en échec. Il peut faire obstacle aux mesures proposées par le gouvernement et même par la majorité de son parti.
Voyons maintenant le résultat de cette évolution, au point de vue de l'élection de cet important personnage.
Était-il normal qu'un homme qui avait en main une puissance aussi considérable continuât à être élu au scrutin secret.
Le rôle présidentiel et quasi-judiciaire du speaker ayant fait place à un rôle politique complet, ne convenait-il pas de supprimer le secret du vote et de rendre ce dernier public ? La logique l’exigeait et c'est ce qui fut décidé.
Dès 1841, on représenta que l’élection du speaker, étant un acte essentiellement politique, devait se faire par un vote public qui empêcherait les trahisons et les défections individuelles et, à partir de ce moment on vota, en effet, viva voce, c’est-à-dire à haute voix et publiquement (1).
Tirons maintenant la conclusion.
1. Cela dura jusqu’en 1880 A partir de ce moment, on ne trouve plusrien à cet égard dans les règlements de la Chambre. Chaque congrès est libre, par conséquent, de déterminer la manière dont son président sera élu. En fait, l'élection est toujours publique.
Nous avons, à propos du speaker de la Chambre des communes,associé deux idées : d’une part, l'élection de ce magistrat n'est pas une élection politique ; d'autre part, elle a le caractère du vote secret. Nous pouvons maintenant, comme conclusion de ce que nous avons dit du speaker de la Chambre des représentants, associer ces deux idées dans leur ordre inverse: d’une part, la présidence américaine est d'une nature manifestement politique ; d'autre part, l'élection se fait au scrutin public. Ou plutôt, d’une açon plus précise: quand le speaker américain recueillit des pouvoirs politiques importants,son élection changea aussitôt de caractère, elle perdit le caractère secret et devint publique.
Pour compléter ce que nous avons dit du speaker américain, nous devons ajouter immédiatement que de récents changements sont venus altérer, d’une façon absolue, l’esprit de cette instilution. Les évènements qui ont marqué le speakership de M. Cannon et amené sa chute ont brisé la plupart des pouvoirs qui avaient appartenu jusque-là au speaker (1). Le Comité des réglements n’a plus les pouvoirs absolus dont nous avons parlé. Chaque mercredi, en effet, la
discussion générale est suspendue pour faire place à la
1. Cf. E. Coquet, La Présidence de la Chambre des représentants des États-Unis et ses modifications récentes (Revue du droit public, 1912, p. 201). ï
discussion des bills régulièrement rapportés par le comité. De plus, une motion, votée le 19 mars 1910 sur l'instigation de M. Norris, écarte le président du comité des règlements et fixe le nombre des membres de ce comité à 10, dont 6 devront être pris dans le parti de la majorité. Enfin le speaker a perdu le droit de nommer tous les comités et ce droit appartient désormais à la Chambre.
On le voit, c’est une petite révolution parlementaire qui agite en ce moment le speakership américain eton ne saurait douter qu'il n’y ait un changement profond dans celte institution. Cependant, l'esprit de la fonction n’a pas changé, puisque M. le speaker Clark, pour inaugurer sa présidence, a formulé le programme de son parti. Les réformes récentes sont une réaction marquée contre les pouvoirs extraordinaires donnés au speaker, mais celui-ci reste, après comme avant, un homme politique. La forme de son élection n'a donc pas changé et elle n'avait pas à changer : il était logique, en effet, qu'elle restât ce qu'elle était, puisque le caractère de l'institution ne recevait aucune atteinte.
Nous trouverons la même physionomie dans la préridence des assemblées européennes.
La France qui a donné à l'Europe continentale l'exemple et le modèle des institutions représentatives
lui a transmis également sa conception de la prési-
dence. C’est sur le type français qu'a été modelée la présidence des parlements européens. Or, quel est, en France,le caractère de la présidence de la Chambre ; a-t-elle un caractère politique ? En principe, elle ne doit pas l’avoir : une présidence politique paraît un non-sens avec un chef d'État constitutionnel et un ministère responsable et, même dans les faits, il semble bien que le président français se rapproche plus du speaker anglais que du speaker américain. Sans doute, il reste un homme politique, il garde son adhésion à son parti et peut continuer à l'inspirer ; sans doute aussi, son élection a une signification politique générale et considère-t-il sa situation comme un acheminement à des fonctions politiques plus élevées ; mais à la Chambre, une tradition respectable lui impose la réserve et la plus grande impartialité dans la direction des débats; il doit traiter de la même façon ses partisans et ses adversaires politiques. On vit même, ily a quelques années, la Chambre maintenir à sa tête des présidents (1) dont lanuance politique ne correspondait pas à celle la majorité et du ministère
en fonction (2).
1. M. Brisson fut président de la Chambre de 1895 à 1898 pendant la législature qui a soutenu le ministère progressiste Méline.
2. Tout récemment encore, lors de son discours d’installation prononcé le 24 mai 1912, à la la Chambre des députés, M. Paul Deschanel faisait les déclarations suivantes :
RO
Cette fois encore, le mode de scrutin correspond à cet état de fait, car d’après les règlements de la Chambre des députés comme d’après ceux du Sénat, l'élection du président, ainsi que celle des autres membres du bureau, a lieu au scrutin secret dans des formes très analogues à celles usitées en France pour toutes les élections (x).
De ce tableau sommaire, on peut conclure d’une façon générale que lorsque l'élection du président de la Chambre a eu un caractère nettement politique ou soulève des questions quiserattachent étroitement à la politique du pays, le voteest public. Au contraire, chaque fois que l'élection ne met pas en jeu les grands problèmes de la politique générale et ne constitue
qu'un débat relatif au choix d'une personne considérée
« L'essentiel, c’est que chacun de vous ait la conviction intime que celui que vous avez appelé à ce fauteuil dépouille l'homme de parti pour devenir l’homme de l'assemblée entière. Le jour où cette noble magistrature, au lieu de rester la protectrice des droits de tous, serait mise au service d’une opinion, ce jour-là, le gouvernemeut de discussion recevrait une atteinte mortelle et la liberté de la tribune ne serait plus qu’une apparence. L'impartialité à cette place, c’est l'honneur ». (Cité par Gaston Jèze, Revue du droit public, 1912, p. 329).
1. Des bulletins imprimés au nom des différents candidats sont mis à la disposition des députés. Ceux-ci doivent déposer dans une urne placée à la tribuue leur bulletin placé sous une enveloppe non cachetée et une boule de contrôle dans une seconde urne. En cas de défaut de concordance entre le chiffre des bulletins et le chiffre des boules de contrôle, le nombre des votants est ramené à celui des bulletins.
Gps NAT
comme plus ou moins capable d'exercer avec compétence une magistrature difficile, alors le vote est secret.
En France, pendant tout le cours du xrx° siècle, la présidence des assemblées politiques s’est métamorphosée à chaque instant avec les régimes et les . constitutions. À coup sûr, on ne pourrait trouver aucun point de comparaison entre les présidences de la Monarchie de Juillet et celles du second Empire,ou entre la manière de M. Billaultet celle de M. de Morny. Mais ce qu'il est permis d'affirmer, c’est qu'il y a eu, presque toujours et à mesure que l'esprit parlementaire se développait, une tendance chez les présidents de la Chambre à affirmer leur indépendance à l'égard du chef du pouvoir exécutif et à s’attribuer la juridiction de la Chambre. Aussi la tradition constante a-t-elle été dans le sens du scrutin secret. Sauf pendant quelques années sous la Convention, l'élection du président a toujours eu lieu au scrutin secret.
Cependant il existe actuellement en France un courant d'opinion d’après lequel, contrairement à l'usage général des assemblées délibérantes, Le président devrait être désigné, non par un scrutin secret, mais par un scrutin public. Des propositions ont été déposées tendant à la modification, en ce sens, du
règlement de la Chambre des députés.
NTI Zi
Dani la séance du 2 février 1905 (1), M. Fournier défendit un projet de résolution tendant à modifier l'article 2 du règlement de la Chambre comme suit : « À la première séance d'une nouvelle législature et après l'installation du président d’àge, il est procédé immédiatement, en séance publique,par scrutin public séparé et à la majorité absolue, à.la nomination d’un président et de deux vice-présidents provisoires.Pour ces nominations, chaque député signe lisiblement de son nom, sous risque de nullité, en-dessous du nom du candidat, sur le bulletin qu’il a choisi. »
M. Fournier sollicitait la déclaration, mais elle fut rejetée.
Le 12 décembre 1905, M. Fournier revint à la charge et défendit une motion « de tactique déguisée. présupposant, en sa première partie, avec une habile imagination, l’adhésion de la Chambre au scrutin public, et dans sa deuxième, de constitutionnalité discutable, mettant en demeure le gouvernement de ne pas clore la session avant d’avoir statué au fond sur la réforme du règlement » (2).
Voici le libellé de cette motion :
«€ La Chambre, résolue à substituer le scrutin
public au scrutin secret pour l'élection de son bureau,
1. Jour. Off. Chambre des députés, séance du 1° décembre 1905, ann. 2805.
