SECTION III

Les exceptions proposées à la règle de la publicité

Ces exceptions se rapportent à deux ordres d'idées

qui ne sont peut-être pas les seules, mais qui sont

les plus importantes. Le vote secret se défend très bien en ce qui les concerne, et nous serions, pour notre part, partisan de leur admission. IL s’agit d’abord des validations d'élections qui se rapprochent, en effet, des votes relatifs aux nominations personnelles que nous avons étudiées plus haut; il s’agit ensuite du vote des lois de finances, ou tout au

moins de certaines d’entre elles.

SI. — Le vote dans la vérification des pouvoirs

Une assemblée n’existe réellement et ne peut délibérer que lorsqu'il a été reconnu que chacun de ses membres était muni d’un mandat régulier. Il faut donc vérifier les pouvoirs. Ce droit de vérification, les Assemblées politiques ont une tendance à le revendiquer jalousement, et presque partout elles en sont investies. Aux États-Unis, en Italie et en Allemagne, en Autriche, en Suède, chaque Chambre vérifie les pouvoirs de ses nouveaux membres. Nous ne croyons pas, cependant, que cette méthode soit recommandable. Elle se heurte à des objections de nature juridique et de nature pratique.

Au point de vue juridique, elle paraît nettement contraire à la séparation des pouvoirs. Les Chambres exercent, en l'espèce, la fonction juridictionnelle,

elles statuent sur un litige qui, pour mettre en jeuun

contentieux de légalité (appréciation de la régularité des opérations, de la situation légale du candidat, etc...), n'en est pas moins un véritable litige,et meten jeu des questions de droit entièrement délicates, et des questions de fait plus délicates encore que les membres de l’assemblée n’ont ni compétence, ni. expérience pour trancher. En outre, ils manquent de la première qualité du juge : l’impartialité et le désintéressement. La majorité est portée à chercher dans la vérification des pouvoirs le moyen de s'accroître et de se consolider, et cela d'autant plus qu’elle sera moins forte. Le vote majoritaire, en ce cas, sera bien rarement un vote équitable, puisque la décision sera rendue par des gens jugeset parties dans leur propre cause. Tout cela est évidemment aux antipodes de ce qui fait la valeur de l'acte de juridiction, surtout quand celui-ci doit être en premier et dernier ressort,et acquérir immédiatement la force de vérité légale qui caractérise la chose jugée.

Les objections pratiques ne sont pas moins impressionnantes. La vérification des pouvoirs perpétue l’agitation électorale et excite les passions d'une Chambre nouvelle dans le sein de laquelle il est dangereux de semer, dès l’abord, ces germes de discorde et de méfiance réciproque. Elle entrave, en outre, pendant de longues séances le travail parle-

mentaire et sa répercussion se fait sentir sur le pays

tout entier. Aussi certains pays ont-ils renoncé à ce système après l’avoir pratiqué. En Angleterre, depuis 1868, les protestations formées contre les opérations électorales sont renvoyées à deux juges de la Chambre du Banc de la Reine. Cette façon de procéder nous paraît infiniment meilleure que la procédure commune : son application a été réclamée pour notre pays, et il serait à souhaiter qu'elle fût adoptée, mais le courant de l'opinion est encore nettement en sens contraire et peut-être vaut-il mieux, en attendant que la mentalité du Parlement se modifie, restreindre la réforme au caractère du scrutin. Elle offre ainsi plus de chances de succès.

Au point de vue juridique, l’adoption du scrutin secret cadrerait, d’ailleurs, parfaitement avec la nature de la vérification des pouvoirs, puisqu'il y a là un jugement véritable. Il est de règle, en effet, pour des raisons dont la logique s'impose, qu'un jugement apparaisse comme un acte impersonnel, objectif, comme la conséquence logique de la volonté de la loi, et non comme la volonté du juge qui est lié complètement par la loi. Dans un tribunal composé de plusieurs magistrats, la personnalité de ceux-ci doit se fondre dans la personnalité du tribunal luimême, et leur volonté dans la volonté de la règle de droit.

Inutile d'ajouter qu’adversaires et partisans du vote

secrel,en matière de vérification d'élections, se placent rarement sur ce terrain juridique ; l'argument le plus souvent produit en faveur du vote secret, et il est loin d’être sans valeur, c’est qu'il y a dans les validations une contestation sur les personnes. Au contraire, les adversaires de la réforme prétendent qu’il n’y a, dans les débats relatifs à la validité d’une élection, qu’une question de légalité générale où les personnalités n’interviennent qu’accessoirement. Mais précisément, à notre sens, c’est un argument qui se retourne contre eux. Il n'est pas faux de prétendre qu’en fait, la validation soit une contestation sur les personnes, mais il est certain qu’elle devrait être une appréciation des moyens employés par le député contesté pour se faire élire et une discussion sur la légalité de ces procédés, de ses manœuvres au cours de la période électorale, el de sa situation juridique.

Or, il n’est pas rare de voir les opinions de ces étranges magistrats se répartir, sur les questions de légalité, d’après la couleur de leurs opinions; et c’est pour éviter ce résultat aussi paradoxal pour la logique que choquant pour l’équité, qu’il convient de laisser à chaque membre de l’assermblée son indépendance de pensée et de décision. ce qui ne peut être obtenu que par le scrutin secret. Sans doute, tous les incon-

vénients de l’état de choses actuel ne disparaïtraient

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pas par le fait même; il restera toujours que les représentants pourraient être impressionnés par des considérations de parti et entraînés par l'esprit de lutte politique, mais au moins ne seraient-ils pas nécessairement embrigadés dans l’armée de leurs coreligionnaires politiques. Surtout les rancunes et les ressentiments que laisse après lui un débat souvent perfide et acrimonieux, ne pourraient-ils plus s’alimenter qu'à des soupçons, au lieu d’être nourri de certitudes.

On doit ajouter que la raison capitale en faveur du scrutin public,comme scrutin de droit commun n’existe plus ici. La publicité du vote s'impose parce qu'il faut mettre l'électeur à même de connaître la décision de son représentant et la manière dont il envisage les affaires du pdays. Point n’est besoin ici que les électeurs soient mis au courant de ce service d’ordre intérieur, de cette politique privée, si l’on peut ainsi parler. Ils n’ont pas à juger leur représentant sur un vote que celui-ci aurait émis touchant la validation ou l’invalidatlon d’un de ses collègues. La fonction du juge n’a pas à dépendre de l'opinion publique, fut-ce de celle de ses commettants. C’est là, en effet, le vice le plus grave des magistratures élues.

Pour toutes ces raisons, nous sommes convaincu, non seulement que le scrutin secret s'impose dans les

validations d’élections,mais que cette nouvelle solution

— 129 = n'entamerait pas le principe de la publicité des votes

proprement dits.

$ 2. — Le vote dans les questions financières. — La seconde exception réclamée à la publicité du vote, comporte le retour au scrutin secret dans les questions, financières. Ici, ce sont uniquement des raisons d'ordre pratique qui peuvent emporter la décision, mais elles ont paru décisives à beaucoup. Devant l’augmentation des charges pécuniaires qui oppressent le pays, mais surtout devant le grand nombre d’amendements proposés et votés, au cours de la discussion du budget, aux dépens des principes de sagesse et d'économie, des esprits clairvoyants ont pensé qu’un moyen excellent de remédier à cet état de chose serait peut-être de rétablir pour les votes de crédits le scrutin secret. Les membres du Parlement seront ainsi plus préoccupés des besoins du corps social que des critiques de leurs électeurs, ces dernières devenant inopérantes du fait de la non-publicité. Il s’agit, en un mot, de couper court à la surenchère électorale. Cette idée a été défendue et souvent reprise, d’ailleurs, et malheureusement sans succès.

Le 22 février 1900, un projet de résolution de MM. de Lanjuinais, de Ramelet d’un grand nombre de leurs collègues, demandait le rétablissement du

scrutin secret, quand il serait réclamé par quarante

membres. Le projet ajoutait : « Toutes les fois qu’une proposition ou modification de crédits, émanant de l'initiative parlementaire, n'aura pas été admise par la commission du budget, le vote ne pourra avoir lieu que par assis et levés ou au bulletin secret. »

Voici un résumé de l'exposé des motifs où les auteurs expliquent qu'il est urgent de prémunir le département des finances contre l'entraînement du vote augmentant les dépenses ;

« Dispensateurs de tous les crédits, les députés sont par le fait appelés à se prononcer sur les créations d'emploi, augmentation de traitement, de pension, de subvention, de prime, etc., nécessairement réclamés. Il leur faudrait, on en conviendra, un courage héroïque pour résister à ces demandes,surtout lorsqu'elles se produisent, ce qui acrive le plus ordinairement, à la veille d’une élection. Tout le monde proclame l’urgence des réformes pour endiguer le flot débordant des dépenses et des charges publiques Mais, pour réaliser des économies sérieuses, il faudrait nécessairement toucher à des intérêts personnels et locaux, à des droits plus ou moins acquis. Combien de mesures mauvaises et dangereuses auraient été évitées si députés et sénateurs n'avaient pas craint de rompre en visière, par un vote public, avec le gouvernement dont ils attendent les faveurs? »

Le 19 janvier 1903, M. Massabuau présentait une

proposition tendant au rétablissement du scrutin secret dans la discussion de la loi des finances et des crédits supplémentaires, s’il était demandé par cinquante membres. À cette proposition M. du Périer de Larsan fit au nom de la commission du règlement, cette réponse singulièrement évocatrice : |

« La commission nierait l'évidence si elle contestait que malheureusement les considérations sur lesquelles la proposition se base n’ont parfois fâcheusement influencé les décisions du Parlement.

» Mais tout en reconnaissant les inconvénients qui peuvent parfois résulter de la suppression du scrutin secret facultatif, elle n’a pas pensé qu'ils fussent suffisamment graves pour autoriser son rétablissement même limité aux questions budgétaires. »

Le 15 décembre 1905, à la fin de la même législature, M. Massabuau reprenait, dans une nouvelle proposition, le même principe, mais légèrement modifié, dans les termes suivants :

«Article unique : l’article 85 est complété ainsi qu'il suit : toute augmentation de dépense proposée pendant le vote

du budget ou des crédits supplémentaires aura lieu au scrutin secret si 4o membres en font par écrit la demande. »

Le 16 juin 1908, au début de la neuvième législature, M. Massabuau déposait enfin une nouvelle proposition tendant à rétablir dans certaines conditions

le scrutin secret pour le vote des lois de finances.

Mais il rectifiait ses premières propositions en ce sens que le scrutin secret devrait être de droit «toutes les fois qu'il serait demandé soit par la commission du budget, soit par le gouvernement, soit par 5o membres ».

De son côté, M. Georges Berry déposait le 23 juin 1905, sous forme d’amendement, la proposition suivante :

Dans les votes de confiance, le scrutin public est de droit.

Les votes ayant pour objetune augmentation de dépense sont émis au scrutin secret.

Si nombreux que furent les efforts des partisans du scrutin secret dans les matières financières, ils se heurtèrent toujours à l'opposition de la commission. À plusieurs reprises, celle-ci affirma, d’une façon précise, « la ferme doctrine » dont elle ne voulait pas se départir. Tout en reconnaissant les inconvénients que peut présenter parfois le scrutin public, elle ne les crut pas suffisamment importants pour autoriser ici une exception à la règle générale. Nous ajouterons même que cette doctrine ne rencontra aucun adversaire dans le sein de la commission.

Malgré cette unanimité locale, nous admettrions volontiers qu'il y aurait, dans les matières financières, une occasion heureuse et propice de faire une exception à la règle commune du scrutin public.

Tout d’abord, rappelons ce que nous avons dit du

principe de la publicité. Elle a le caractère d’un prineipe, nous avons cru pouvoir l'affirmer, mais nous avons eu soin d'ajouter qu’elle n’avait pas un caractère absolu devant lequel aucune exception ne serait autorisée. Sans doute, les raisons que nous invoquions plus haut en faveur de la publicité semblent. trouver ici une application indiscutable, car s’il est une matière dans laquelie l'électeur puisse revendiquer à bon droit un pouvoir de contrôle sur l'élu, c’est bien lorsque celui-ci dénoue les cordons de la bourse, de la bourse de la Nation, c’est-à-dire de l'électeur. Celui-ci peut vouloir ne donner l'argent que s’il en est fait un emploi conforme à son sentiment des nécessités publiques, et c'est surtout, dira-t-on, en matière financière qu'il importe de rendre compte. Mais s’il est prouvé que le représentant, par crainte de déplaire à un corps électoral avide de faveurs, perd tout souci d’une bonne administration, engage, par exemple, les finances de l'État dans une voie ascendante et périlleuse qui crée des dangers pour la Nation, n'est-il pas évident qu’il faut alors songer à le dégager des contraintes qui le lient, des sujétions qui lui font perdre de vue le bien général ou ne lui permettent pas d'en tenir compte? En un mot, doiton mettre ici les préoccupations de logique au-dessus des considérations d'intérêt vital ? Toute la question,

eroyons-nous, est là.

Or, un fait est certain, c’est la courbe terriblement ascendante des dépenses depuis un quart de siècle. Il n’est pas prouvé que toutes ces dépenses aient été également requises pour l'utilité de la sociéte et, s’il faut faire la part des nécessités économiques et du progrès, il est incontestable que les représentants ontété entraînés sur une pente dangereuse, plus encore par le souci personnel de l'intérêt de leur réélection que par le désir altruiste de satisfaire les besoins de leurs électeurs ou de remédier aux inégalités sociales.

D'ailleurs, il ne s’agit pas seulement ici de la crainte de l'électeur, le besoin de l’appui gouvernemental agit aussi dans le même sens. Comment refuser à un gouvernement dont on escompte la pression officielle pour sa réélection, le vote des faveurs qu'il destine au corps électoral? « La centralisation, si tutélaire quand il s’agit de l'administration proprement dite, devient, quand elle est appliquée, une arme redoutable entre les mains du ministêre... Pour certains députés, l'adhésion du ministère est une condition de leur existence politique ; il leur assure une influence qui fait toute leur force. Toutes les situations sont-elles assez indépendantes pour s’exposer à sa disgrâce, tous les désintéressements assez complets pour jouer l'avenir sur un vote?...

Plus le pouvoir parlementaire s'agrandit, plus s’étend

— or —

le domaine des questions privées. la nécessité de affaires nous oblige tous les jours à résoudre législativement les questions dans lesquelles des hommes que nous estimons ont engagé ce qu’ils ont de plus cher... Pour que chacun de nous ait la force de résister aux influences privées, pour éviter les sollicitations et les promesses, pour préserver la décision de faiblesse, il faut qu’elle soit enfermée dans le secret» (1).

Et l'auteur de l’article dont nous avons extrait ce texte conclut avec une grande logique que ce qui est résulté de l'application du scrutin public, « c’est un débordement de cette initiative parlementaire, maintes fois stigmatisée, qui s’empresse, à l'encontre des projets, de les charger et dénaturer d’additions souvent parasites, et qui demeure responsable au moins pour une partie, de la progression continue des dépenses et de leur excès sur les recettes. Il es possible que cette initiative ne soit pas l'unique causa de ces accroissements ; ce sont, en tous cas, des faits certains que la relation des relèvements annuels, qui alourdissent la série des budgets, avec la multitude des amendements dont l’examen retarde toujours le loi des finances, d’une part, et, d'autre part, que le

caractère transmué des chambres qui, au lieu d'oppo

1. Delpech, Revue du droit public, 1910, chronique constitutionnelle de France, p. 110.

ser un frein aux dépenses, se font prodigues des deniers et, en même temps où des besoins impérieux et nouveaux s’éveillent dans l'ensemble du pays, se révèlent soucieuses et indépendantes surtout des intérêts locaux ». Le désastre de nos finances vient principalement de la fatalité avec laquelle les contrôleurs des dépenses se font dépensiers », disait déjà Dupin il y a soixante ans.

Pouvons-nous espérer que le Parlement se laissera convaincre ? Il n’y paraît pas encore. La commission du règlement, appelée à se prononcer (1), a opposé une résistance énergique. Elle a demandé à son rapporteur d'affirmer en son nom l'importance extrême qu'à l'unanimité de ses membres elle attachait aux principes de la publicité des votes, sauf dans les élections personnelles. Elle a déclaré particulièrement qu'il serait plus opportun de paralyser l'augmentation des charges fiscales par l'établissement d’autres moyens réglementaires que celui-là.

Dans ce dernier sens, il est vrai de dire qu'on a cherché des palliatifs.

Le 12 mai 1887, au cours de la quatrième législature, M. Allard demandait la modification de l'article 8r du règlement qui ne prescrivait le scrutin public :

1° Qu’après deux épreuves douteuses ; 2° sur les