SECTION II

Élection proportionnelle des grandes Commissions

La seule exception à la règle du vote majoritaire des

assemblées, c'est en France, celle qui résulte de

l'élection des grandes commissions au système proportionnel,

Elle est d'importance, étant donné le rôle considérable de ces commissions, et l'intérêt qu'il y a pour la majorité à posséder la haute main, sur la désignation de ces organes émanant d'elles, et qui font un travail de préparation que, parfois, l’assemblée se borne à enregistrer et qui, en tout cas, influe notoirement sur ses délibérations et sur ses décisions.

Le système proportionnel de l'élection des grandes commissions se présente également comme une pierre d’attente de la réforme électorale projetée, et à ce titre,offre un intérêt manifeste.A tous ces titres, il nous à paru intéressant d’y insister peut-être un peu plus longuement que ne le comporterait une con-

ception rigoureusement méthodique de notre sujet.

On sait que nos assemblées se divisent en bureaux et en commissions pour la répartition du travail parlementaire. Sans cette division, il n’y aurait à attendre aucun résultat effectif de l'activité de Chambres aussi nombreuses.

Aujourd’hui, le Sénat est divisé en neuf bureaux et la Chambre en onze. Ils sont renouvelés chaque mois ;

par voie de tirage au sort. (Régl. Sénaf, art. II ;

Chambre, art. 3, $ 2 et art. 12). Après leur formation,

les bureaux sont convoqués par décision de la ehambre sur la proposition du président. Chaque bureau nomme un président et un secrétaire.Chaque président peut convoquer son bureau.

Le rôle des bureaux pour l'étude des projets et propositions de loi est actuellement bien restreint ; cette étude est faite par les commissions. Leur rôle consistait, jadis, essentiellement dans la nomination des

commissions.

Les commissions parlementaires.

De tout temps les assemblées politiques ont désigné quelques-uns de leurs membres pour faire une étude préliminaire des questions et leur présenter un texte devant servir de base à la discussion en séance publique.

Jusqu'à la résolution votée par la Chambre des députés, le 17 novembre 1902, devenue l’article 11 bis de son règlement, dans nos deux assemblées les commissions étaient en principe spéciales et temporaires. Elles étaient spéciales, c’est-à-dire qu'elles étaient nommées en vue de l’étude d’un ou de plusieurs projets déterminés, et qu’elles ne pouvaient s'occuper que de la question en vue de laquelle elles avaient été nommées. Elles étaient temporaires, c’est-à-dire qu’elles disparaissaient du moment où la question en vue de

laquelle elles avaient été nommées étaient résolue, du

— fñ — moment où le projet, la proposition en vue desquels elles avaient été constituées, étaient votés ou repoussés.

Ce système des commissions temporaires et spéciales était la règle de notre droit parlementaire depuis la constitution de l'an III (art. 67. Il avait pour but d'éviter que des commissions permanentes ne prissent trop d'influence, n’empiétassent sur le domaine du gouvernement et ne portassent atteinte à sa liberté d'action. On voulait éviter le retour des abus et de la tyranie des comités de la Convention et de la Constituante.

L'Assemblée nationale de 178y confia à des comités l’examen préalable de toutes les affaires. Quelques-uns de ces comités devinrent très puissants et annihilèrent complètement l’autorité du gouvernement dans l’ordre des affaires rentrant dans la délégation à eux donnée par l'Assemblée nationale, Le sysième des comités se continua sous la Législative. De 1792 à 1795 ce sont les comités de la Convention qui sont les véritables détenteurs du pouvoir. Au moins jusqu’au 9 thermidor le Comité de süreté générale créé le 1° janvier 1793 et le Comité de salut public créé le 7 avril 1793 sont beaucoup plus puissants que la Convention dont la majorité tremble devant eux. Après le 9 thermidor, une loi du 7 fructidor an IL créa, dans la Convention, 16 comités

généraux. Mais la Convention comprit elle-même le

prie

grave danger des comités permanents, et elle inserivit dans la constitution de l'an III, l’art. 67 qui formulait aussi nettement que possible la règle des commissions spéciales et temporaires, règle qui a subsisté, sauf quelques interruptions, dans notre droit parlementaire jusqu'à la résolution précitée de la Chambre du 17 novembre 1902.

Sous le Consulat et l’Empire l’organisation du pouvoir législatif rendait complètement inutile la nomination de commissions ; le projet de loi était complètement préparé par le Conseil d'État : le rôle du Tribunat, d’abord assez actif, devint très réduit après le sénatus-consulte du 28 floréal de l’an XII, jusqu'à sa suppression par le sénatus-consulte du 19 août 1807. L'Assemblée Nationale de 1848, assemblée constituante, réunissant tous les pouvoirs, revint au système des comités permanents ; elle se divisa en 15 comités permanents comprenant chacun 60 représentants.

Actuellement, le Sénat est resté fidèle au système des commissions temporaires et spéciales. Il ne fait exception que pour la commission des finances, la commission de l’armée, la commission des chemins de fer (résolution du 24 février 1882), la commission de la marine (résolution du 22 janvier 1891), composées de 18 membres, et celle des douanes, composée de 27 membres (résolution du 26 mars 1897). Encore le

Sénat n’a-t-il pas jusqu'ici estimé quil y eût avantage

MO à adopter pour elles le système de la permanence, et les commissions sont, chaque année, soumises à la réélection, sauf la commission des douanes, élue pour trois ans.

Le 10 juillet 1888, le Sénat a voté la résolution suivante qui forme les articles 20 et 21 de son règlement : «Une commission de 18 membres est chargée de l’examen de la loi des recettes et des dépenses. Cette commission, nommée par les bureaux après la distribution de l’exposé des motifs du budget de chaque exercice, demeure en fonctions jusqu’à la nomination de la commission suivante. Sont renvoyés à cette commission, à moins de renvoi à une commission spéciale : 1° tout projet de loi portant demande de crédits supplémentaires ou extraordinaires afférents aux exercices clos ou périmés ; 2° tout projet de loi ou proposition qui peut avoir pour effet de modifier la situation du trésor. » (Rapport, art. 22.) Cette commission est ainsi annuelle et. générale puisqu’elle reçoit tous les projets d'ordre financier qui sont présentés au Sénat dans le courant de l’année.

Le Sénat nomme, en outre, quatre commissions mensuelles et qui en un sens sont des commissions générales : r°une commission d'initiative pour étudier les propositions au point de vue de la prise en considération; 2° une commission chargée de l’examen

des projets de loi d'intérêt local ; 3° une commission

chargée de l'examen des pétitions ; {° une commission chargée de l'examen des demandes de congé. (Règlement, art. 17.)

Jusqu'en 1902, la Chambre des députés suivait un système identique. Mais,depuis longtemps ce système des commissions spéciales et temporaires était très critiqué. On reprochait à ces commissions leur inaction et leur lenteur: on disait que des propositions ou projets absolument connexes étaient confiés à l'examen de commissions différentes, d’où un défaut de coordination dans le travail, un véritable gaspillage de temps et d'efforts.

MM. Siegfried et Bourgeois écrivaient déjà en 1889 : «Ces multiples commissions spéciales nommées au hasard de la composition des bureaux, n'ayant aucune tradition, ne pouvant se livrer à aucune étude suivie dans un ordre d’idées déterminées et dont les membres seront à bref délai disséminés dans d’autres commissions, ayant un objet absolument différent, présentent l’image d’un mécanisme très compliqué dont les rouages et les divers organes s’enchevêtrent les uns les autres et qui, pour une grande dépense de forces et de mouvements, ne donnent que des résultats insuffisants » (Exposé des motifs d’une proposition, 19 novembre 1889). Depuis 1889, de nombreuses propositions ont été faites à la Chambre tendant à modi-

fier le règlement et à créer des grandes commissions

—f8 — permanentes. En 1894, MM. H. Maret et G. Graux

demandaient qu’au début de chaque session ordinaire la Chambre se partageât en dix commissions correspondant aux divers ministères et comprenant chacune 5o à 6o députés. En 1898 (le 29 novembre), sur le rapport de M. Graux, la Chambre créait un certain nombre de commissions permanentes.

Le 17 novembre 1902, par une résolution qui est devenue l’article 11 bis de son règlement, la Chambre a décidé la création de 16 grandes commissions permanentes. Elles doivent être nommées au début de chaque législature ; leur création n'empêche pas la Chambre de décider la constitution, si elle le juge à propos, d’autres commissions spéciales ou permanentes. D'après ce texte, les commissions se composaient chacune de 33 membres. Elles étaient nommées par les bureaux. Chaque bureau nommait trois commissaires (Règl. Chambre, art. 11 bis, 11 ter, 11 quater). On verra plus loin comment sont actuellement nommées ces commissions et qu’elle est leur composition.

Chaque commission permanente doit déposer, au début de chaque session, sur le bureau de la Chambre, un résumé sommaire de l'état de ses travaux qui doit être inséré au Journal Ofjiciel (Régl., Chambre, art. 25, $4, voté le 16 juin 1903).

Les 16 grandes commissions permanentes ont

RE Rom reçu les dénominations suivantes: 1° Douanes: 20 Travail; 3° Assurance et prévoyance sociales ; 4° Agriculture ; 5° Travaux publics, chemins de fer et voies de communieation ; 6° Réforme judiciaire, législation civile el commerciale: 7° Armée; 8° Marine ; 9° Affaires extérieures ; 10° Enseignement et beauxarts ; 11° Administration générale, départementale et communale et cultes; 12° Commerce et industrie; 13° Législation fiscale; 14° Hygiène publique; 15° Postes et télégraphes ; 16° Commission des économies. Ces commissions, constituées au début de chaque législature, restent en fonctions pendant toute la législature. Elles sont véritablement des commissions permanentes ; à elles sont renvoyés tous les projets, toutes les propositions portant sur les matières rentrant dans leur objet. Voilà pourquoi le système du renvoi à la commission d'initiative est à peu près

tombé en désuétude.

Mode d'élection des commissions

Au point de vue historique, l'élection des commissions par les bureaux est conforme à la tradition républicaine ; les grandes assemblées de la Révolution faisaient élire les comités dans les bureaux.

Depuis 1891, c'est encore le système ordinaire

d'élection de toute commission générale ou spéciale(r).

1. Article 15. Règlement de la Chambre. — Article r1.Règlement du Sénat.

2 Hiver

Les neuf bureaux du Sénat, les onze bureaux de la Chambre appelés, d'ordinaire, à élire en même temps plusieurs commissaires pour des commissions différentes, procèdent en principe au scrutin individuel (1), à moins qu’il n’y ait lieu à la nomination de plusieurs commissaires par bureau pour l’examen d’un même projet de loi, auquel cas l’élection a lieu au scrutin de liste (2) par décision spéciale de l’assemblée. Notons qu’une même commission ne peut comprendre des membres élus au scrutin individuel et d’autres au scrutin de liste. On considère qu'il est mauvais d’avoir dans une commission des membres auxquels l’origine différente de leurs pouvoirs donne une inégale autorité.

Dans les deux Chambres, l'élection a lieu au scrutin secret (3). Les intrigues personnelles, déjà si vives au sein des bureaux surtout dans les élections de commissaires, deviendraient intolérables avee le vote public. Toutefois par exception au principe, au cours de la dixième législature, la Chambre a été amenée dans des circonstances que nous rapportons plus loin (4), à prescrire le vote public pour l'élection de la com-

mission du suffrage universel. Le cas est resté isolé.