CHAPITRE II

L'ORGANISATION PAR LES PRODUCTEURS DU COMMERCE INTERNATIONAL ET L'INTÉRÊT PUBLIC

Ce serait d’ailleurs singulièrement réduire le rôle de l'État, dans l’organisalion du commerce international, que de le limiter à être l'arbitre des intérêts privés.

À côté de ceux-ci, le commerce international touche en effet l'intérêt public, l'intérêt national, qui à son tour s’oppose parfois à ceux des particuliers.

Le problème qui se pose ici est très délicat. Les producteurs en général, et les français en particulier, répugnent à l'ingérence de l’État dans leurs affaires, et cependant les importantes questions réglées par les Ententes privées internationales peuvent avoir des répercussions considérables, tant dans le domaine national que dans les relations avec l'étranger. Si les Ententes, dans une certaine mesure, semblent traiter comme de puissance à puissance, l’État ne se laisse-t-il pas frustrer d’une parcelle de son autorité en les laissant agir, et ne faut-il pas qu’il ait un droit de regard, sinon de contrôle, sur les accords des Ententes, et d’une façon générale sur leur activité? Mais l’État n’est pas un technicien, et la complexité des problèmes économiques demande une initiation. — Comment, dans ces conditions, assurer à la fois et l'indépendance des Ententes et la sauvegarde de l'intérêt public? Tel est le problème que nous allons examiner, avec les solutions qui lui ont été proposées.

SECTION I

Le problème.

L'organisation internationale du commerce, sous l'égide de l'initiative privée, tend à affaiblir l'influence de l’État, aussi bien en politique économique intérieure qu’en politique extérieure.

En politique intérieure, la situation de la France présente actuellement un contraste singulier et contraire à l’évolution de la grande majorité des États étrangers. La plupart des nations ont, depuis la guerre surtout, suivi dans l’ordre politique et dans l’ordre économique une évolution parallèle; elles ont passé du libéralisme politique à un gouvernement d'autorité, et en même temps du libéralisme économique à un gouvernement interventionniste.

La France, au contraire, a présenté, dans le même temps, cette étrange contradiction, que la crise a encore accentuée, d'un État demeuré libéral en politique, et tendant à devenir anti-libéral dans l'ordre économique. De là, dans une large mesure, la crise actuelle de la démocratie.

Or, c’est précisément dans le commerce extérieur que cette crise se fait le plus sentir. Dans la mesure, en effet, où cette décadence du libéralisme incline à l'Économie dirigée par l’État, c’est l'Exécutif qui usurpe sa fonction normale au Législatif réduit à l'impuissance en présence de problèmes techniques qui le dépassent infiniment. Ainsi en a-t-il été à peu près régulièrement, peut-on dire, depuis la guerre, en matière de politique douanière. Ainsi en a-t-il été ouvertement et officiellement, depuis la crise, avec le système des contingents d'État, pris uniquement par décrets, et dénoncés en leur temps par M. le Professeur Truchy comme hautement illégaux (1). Encore la puissance publique conserve-t-elle en ces matières la direction de notre politique commerciale, ou tout au moins un contrôle direct sur elle.

(1) La guerre douanière et le dessaisissement du Parlement, dans Le Capital du 5 avril 1932,

Tout au contraire, dans la mesure où la décadence du libéralisme a permis les premières réalisations d'Économie concertée, grâce aux associalions privées de producteurs, ce n’est plus seulement le législateur, c’est l'État tout entier qui a perdu, à peu près complètement, la direction de la politique commerciale, — carence que jamais, en vérité, n’eùt tolérée aucune Nation du xix° siècle, si libérale fût-elle. De plus en plus, on l’a vu, l'influence des Ententes internationales et des accords plus restreints de producteurs devient prépondérante sur le commerce extérieur. Or, juridiquement toujours et souvent pratiquement, l'État ignore ces accords et ces Ententes.

Les uns et les autres touchent cependant à des intérêts qui dépassent ceux de leurs auteurs.

L'intérêt national est alors en jeu, etil s’agit de le défendre contre des influences étrangères. Nul mieux que M. le Professeur Brocard, dans ses Principes d'économie nationale et internationale (1), n’a montré avec plus de force que le fait national n’était pas seulément un fait politique, mais était tout autant un fait économique. Ce n’est donc pas une crainte d’ordte politique, mais une crainte d'ordre économique, que ce même auteur exprime quand il redoute qu” « une entreprise nationale, englobée dans une Entente internationale, subisse des influences extra-nationales qui ne sont pas nécessairement en harmonie avec l'intérêt national » (2).

Au point de vue strictement politique, d'autre part, il semble certainement dangereux pour un pays de remettre à des particuliers, fussent-ils d’éminents représentants d’une élite de producteurs, le sort de productions essentielles à la subsistance du pays ou intéressant la défense nationale. La possession et la répartition des matières premières touchent également trop directement l'État pour écarter son intervention par un libéralisme à tout le moins partial,

(1) 3 vol., Sirey, 1929-1930, @) Op. cit., t. II, p. 298.

Seul, enfin, l'État doit être juge des intérêts étrangers à partager. Or, les accords particuliers de producteurs à producteurs, bilatéraux généralement, comportent à cet égard un très grave danger. Exposant en connaissance de cause (1) les accords de contingents privés passés en 1932 entre industriels français et allemands, et décrivant les motifs pour lesquels ces accords étaient limités entre la France et l’Allemagne, M. Naudin en concluait, dans son rapport de 1932 à la France économique :

« Quoi qu'il en soit, l'Allemagne fut avantagée de ce fait, et les industriels d’autres pays, notamment en Angleterre et aux États-Unis, s’en sont plaints vivement ». Dangereuse façon de vouloir réorganiser le commerce international!

SECTION II

Les solutions.

Il faut rendre à César ce qui est à César et aux Ententes ce qui est aux Ententes. Il faut rendre à l’État son bien ou plutôt son but.

Les promoteurs de l'Économie concertée n’ont jamais refusé de reconnaître la nécessité d’un droit de regard de la puissance publique sur leurs accords et leur action, tant pour la protection des intérêts des tiers que pour la sauvegarde de l'intérêt national.

C’est ainsi que M. Duchemin écrit :

« Ces mesures doivent-elles consister à faire participer soit les consommateurs eux-mêmes, soit les représentants des gouvernements au fonctionnement des Cartels? Nous ne le pensons pas.

» Les accords économiques sont des organismes singulièrement mobiles, et qui, pour être durables, nécessitent dans la

(1) M. Naudin est secrétaire général du Comité d'action économique et douanière, dont on sait quelle fut l'influence sur la politique des contingentements. La politique douanière et les accords commerciaux, dans La France économique en 1932, Sirey, 1933.

direction une technicité et une rapidité d'action qui seraient incompatibles avec un contrôle d'État. Cependant, il serait recommandable de donner aux accords une publicité de nature à faciliter l’action de la puissance publique en cas d'abus et d'assurer ainsi la défense légitime des consommateurs.

» Les différents États pourraient, sur leur territoire, et en application de leur législation propre, assurer au mieux cette publicité des Cartels.

» La Société des Nations, de son côté, organisme impartial et d’une haute autorité morale, pourrait établir un secrétariat, où seraient déposés les statuts des Ententes internationales » (1).

Ailleurs il préconisait :

« Les industriels français sont certes disposés à admettre une certaine publicité. N’ont-ils pas déjà, toutes les fois qu'ils ont été partie dans les Ententes internationales, tenu le gouvernement au courant des négociations? Ne Jui ont-ils pas fait connaître Les clauses des accords lorsqu'ils étaient conclus? Mais contrairement à l'avis de certains, ils estiment qu'il ne saurait s'agir d’une surveillance continue, peut-être d'une ingérence des Pouvoirs publies dans la vie des Ententes. Les nécessités industriellesne sauraient s’en accommoderet ce seraitentraver le développement d'institutions qui répondent aux besoins de l'Économie moderne que de les entourer de lisières qui en empêcheraient l’épanouissement et mêrne la création » (2).

Présidant la conférence déjà citée de M. Marlio, M. Serruys faisait sienne l'opinion de ce dernier sur les relations de l'État et des Ententes :

« Que l'État, disait-il, prenne à leur égard des garanties et non des privautés ».

Qu’entendre par garanties? Qu'entendre par privautés ?

On a parlé de publicité d'abord. Et on sait qu’en France M. Demorgny, rapporteur du Comité français de l'Union douanière européenne, s’est fait le champion de cette ques-

(1) Comité d'experts à la S. D. N. (non publié). (2) Rapport à la Confédération générale de la Production française, 1932.

A. PIETTRE. 12

tion (4), en essayant de publier un Code annoté des Ententes internationales.

En fait, cette publicité nous semble intéressante moins pour les Ententes internationales, qui sont connues, constituées avec l'accord et parfois l’appui des gouvernements, que pour les accords privés de producteurs, plus occultes dans leurs conclusions, plus stricts dans leurs clauses, plus exclusifs dans lesmembres qu'ils groupent,et pour ces trois raisons infiniment plus dangereux. C'est l'opinion que soutient M. Tchernoff au sujet des Ententes nationales :

« La publicité des clauses des Ententes internationales est un fait. On ne comprend pas pourquoi on n’imposerait pas cette même publicité aux Ententes nationales » (2).

Encore ces dernières ne concernent-elles que des intérêts strictement nationaux. Les accords privés de producteurs avec l'étranger touchent, en outre, l'intérêt national.

Cette publicité est-elle une garantie suffisante? et ne doiton pas souhaiter un contrôle de l'État sur le fonctionnement des Ententes, ou sur la conclusion des accords? Certains pays l'ont pensé. Ainsi, existe-t-il en Allemagne un tribunal des Cartels. Ce n’est pas, de toute manière, d’un tel organisme qu'on peut espérer la répression d'abus comme ceux dont les Cartels allemands en matière de prix ont donné l'exemple. IL semble qu'un contrôle aussi strict ne soit pas à souhaiter en France, de peur d’entrainer dans le fonctionnement des Ententes une ingérence par trop intime des Pouvoirs publics, en d’autres termes des tribunaux ou des ministères, dont l'esprit juriste ou administratif est le plus opposé qu'on puisse imaginer à l'esprit commercial.

Bien plutôt qu'un contrôle, énervant l'esprit d'entreprise, c'est une #mpulsion, ce sont de larges directives qu'il faut souhaiter de l'État. En matière de commerce extérieur, le

(1) V. pour la discussion, Bulletin de la Société d'Etudes législatives, juilletaoût-septembre 1933, Rousseau et Cie, éd., Paris. (2) Tchernoff, Ententes économiques et financières, Sirey, 1933, p. 29.

rôle de l'État est de guider, non de surveiller l’action des producteurs.

Faut-il reconnaître qu’à l'heure présente, en France, comme dans beaucoup d’autres pays, l'État n’a plus de politique commerciale? On proclamedes principes qu’on n’applique pas, on prend des mesures qu’on condamne. On a des ambitions trop hautes ou des conceptions trop mesquines : des ambitions trop hautes comme celles qui se font jour daas les Congrès internationaux, — des conceptions trop mesquines quand on descend, avec le système des contingents, à des prescriptions qui exaspèrent et à une minutie de détails qui entrave le commerce. La charge qui incombe à l’État n’est pas de protéger l’ensemble de ses productions contre l'ensemble des pays étrangers; mais de favoriser telle ou telle production, telle ou telle Nation. Et précisément un moyen aisé de favoriser l’une ou l’autre est d'inciter ou d’appuyer la conciusion d'Ententes internationales.

On ne s'oppose pas à un fait comme celui des Ententes. On compose avec lui. On ne l’arrête pas, on le canalise. Dans fa mesure où les États doivent garder la haute direction de la politique commerciale, ils doivent aujourd’hui intégrer dans leur politique douanière l’action des Ententes, et l’admettre comme une réalité (1).

En cet ordre, on a vu plus haut l'influence que pouvaient exercer les Ententes internationales. Elles peuvent, croyonsnous, arriver à un certain abaissement des droits de douane, soit indirectement en accordant à leurs membres des ristournes de droits, soit directement en favorisant les rencontres internationales. Mais, ici encore il faut convenir qu'il serait dangereux de laisser les directeurs d’Ententes conclure, sans directives des États, ce que M. Marlio a pu très justement appeler « des traités de commerce partiels » (2).

Pour cette raison, M. Landry pouvait marquer sa préfé-

(4) Pour signaler un fait précis, on sait l'influence du Cartel de l’acier dans la conclusion du traité franco-allemand de 1927. (2) Voir Première partie, p. 26.

rence pour des Conventions internationales d'État, comme la célèbre Convention du sucre, conclue à Bruxelles en 1902. Les délégués des gouvernements « appportent peut-être, écrivait-il, moins de compétence technique. Mais ils ne sont pas personnellement intéressés dans l'affaire, avec des intérêts distincts et peut-être très divergents de ceux de la collectivité » (4). Mais ces Conventions d'État s'avèrent aujourd'hui à peu près impossibles.

Enfin, les Pouvoirs publics peuvent aisément, par des mesures préférentielles en matière douanière, éviter la stagnation du commerce extérieur et de la production nationale, à quoi, nous l’avons-vu, risquent de conduire certaines tentatives faites pour les organiser. À cet effet, il leur est facile d'accorder aux Ententes des faveurs conditionnelles. Dans son livre déjà cité (2), M. Marshall montre. qu’en Angleterre le gouvernement a protégé certaines Enténtes à condition que les producteurs s'organisent. On a cité un exemple, en France, de ce fait (3). 11 serait à souhaiter qu'il n'ait pas été et ne reste pas isolé.

C'est la sagesse des Ententes qui fera leur avenir. Aux puissances publiques, il appartient de reprendre en main la direction générale de la politique douanière. Aux Ententes à les y aider, en se faisant, pour reprendre un mot célèbre de M. Poincaré, « les alliés de l'État ».

Si les producteurs poussaient ce que nous avons appelé leur semi-libéralisme jusqu'à s'opposer par trop rigoureusement à toule intervention de l'État, leur libéralisme partiel ne serait plus qu'un libéralisme partial.

(1) Revue politique et parlementaire, juillet 1933. (2) L'industrie et le commerce, Giard, 1934, t. IL, liv. Il, chap. XI-XIL. 3) Serruys, Conférence citée (Industries chimiques).

On peut juger maintenant dans quelle mesure les diverses tentatives en vue d'organiser le commerce international sont susceptibles de conduire à une Économie dirigée, privée et internationale, telle que nous l'avons définie.

Dès l’abord et d'emblée, il faut écarter les procédés récents, qui pour remettre de l'ordre dans les échanges internationaux visent à les canaliser vers Le troc. Nettement opposés aux lois essentielles du commerce international, ils peuvent tout au plus empêcher de s’accroître les difficultés présentes, mais c'est en condamnant les échanges à une stagnation générale. [ls n’arrètent les progrès de la crise qu'en la consolidant.

Le troc généralisé empêcherait, en effet, tout essor des pays neufs et tout effort des pays riches. C'estdire son danger économique. Son danger monétaire n'est pas moindre; car supprimer par la compensation la monnaie et le crédit, pour parer à la crise monétaire et financière des échanges mondiaux, c’est tuer le malade pour supprimer la maladie.

Pas davantage les accords privés de contingentement ne sauraient être étendus sans péril. Aussi l’idée nous parait-elle dangereuse qui voit en eux des germes de plus vastes ententes. On ne saurait trop le répéter : les Ententes industrielles ne sont recommandables, la restriction de la production n'est judicieuse que pour les entreprises arrivées à un stade très avancé, trop avancé même, de concentration économique. Le ralentissement de leurs progrès est alors un bien. Mais pour les entreprises en retard, au contraire, dans leur équipement technique, pareille politique serait éminemment nuisible, car elle consacrerait leur infériorité. Dans un cas on maintient

l’ordre en prévenant les excès. Dans l'autre on maintient le désordre en différant les adaptations économiques.

Les moyens nouveaux d'organisation internationale étant ainsi éliminés, restent les Ententes de producteurs.

La crise les a diversement jugées. Ruinant celles qui avaient abusé de leur puissance, affaiblissant même les plus fortes, elle sembla d’abord les condamner toutes sans discernement. Mais bientôt les meilleures se ressaisirent; d'anciennes alliances se renouèrent, de nouvelles furent créées. Les ambitions s’humilièrent, la discipline se resserra. À présent même, dans de vastes productions comme celles du coton ou de la houille, on voit s'apaiser de longuesaversions à l’endroit des Ententes, et partout les espoirs renaître en leur faveur.

Plus nombreuses, les Ententes industrielles arriveraientelles à réaliser l'Économie concertée, l'Économie dirigée, privée et internationale, que célèbrent leurs promoteurs?

L'Économie dirigée, nous l’avons vu, consiste essentiellement à substituer au réflexe la réflexion, au libre jeu des lois économiques leur application consciente. Dans quelle mesure les Ententes internationales repondent-elles à cette fin?

L'intention de leurs auteurs y est, du moins, absolument conforme. Que cherchent-ils en effet, sinon à restaurer le jeu normal des lois économiques — loi d’airain de la faillite, loi fondamentale des prix — contre les interventions des États, contre les entraînements de la spéculation, contre les excès de la libre concurrence? Leur dessein, en un mot, n'est-il pas de rétablirles principes du libéralisme contre les progrès de l’étatisme ou contre les abus de la liberté?

Leurs moyens, à cette fin, consistentessentiellement à réorgaaiser la production d’abord, pour mettre ensuite l’ordre dansles échanges. Politique logique, croyons-nous, mais insuffisante.

Logique, car le rétablissement inverse de l’ordre d’abord dans les échanges, comme le préconisent les fidèles du libéralisme (1), nécessiterait de toute évidence l’action concertée

(1) V. supra, citation de M. Truchy, Première partie, p. 37-38.

des différents États, dont toutes les tentatives d’après-guerre ont montré l’impuissance.

« De tous les efforts internationaux déployés depuis la guerre, que subsiste-t-il en définitive comme résultats? écrivait tout récemment M. Landry. Une convention pour la simplification des formalités douanières, et une convention pour la suppression des prohibitions et restrictions à l'importation et à l'exportation. Encore cette deuxième convention n’a-t-elle pas empêché l'introduction de la formule des contingentements et la généralisation de cette formule, non plus que la généralisation à travers le monde du contrôle des devises » (1).

Les bonnes volontés pourtant ne manquaient pas; mais elles sont restées et resteront impuissantes devant le désordre de la production, à quoi peuvent en partie remédier les Ententes internationales. Aussi les espoirs placés dans la collaboration des producteurs nous semblent-ils plus fondés que les dernières espérances qu'avec une confiance, de leur part singulière, certains représentants du libéralisme mettent encore aujourd'hui en l’action concertée des États.

Logique, la politique de l’ordre dans la production d’abord, reste cependant 2nsu/fisante à un triple égard.

Pour être judicieusement orientée, l’organisation de la production internationale nécessite, en premier lieu, la connaissance très précise de données aussi nombreuses que complexes. Longtemps ces recherches ont été négligées. Entreprises à Genève, elles sont restées souvent encore contrariées par les États et méconnues parfois par les économistes. « Trop longtemps, écrit M. Pirou, on a considéré les problèmes du commerce international comme relevant uniquement de l’art etde l’application,ou, quand on essayait d’en expliquer le mécanisme, on y simplifiait fâcheusement la réalité par un excès de schématisation et par la croyance a priori à un automa-

(4) Landry, La politique commerciale de la France, p. 73, publié sous le

patronage de l’Institut universitaire des Hautes Etudes internationales à Genève, Paris, Sirey, 1934.

tisme absolu » (1). Autant les Ententes, par leurs renseignements échangés, pourraient servir à cette œuvre documentaire, autant doit-on regretter leur hermétisme traditionnel.

Pour l'avenir, d'autre part, elles risquent par une action trop limitée de cristalliser les échanges internationaux dans leur forme actuelle, si au lieu de vaincre le nationalisme elles s’y adaptent, et si, au lieu de s'adapter aux prix, elles les fixent d'autorité, figeant ainsi toute la production.

Au point de vue financier enfin, l'effort des industriels restera insuffisant à réorganiser les échanges extérieurs, s’il n’est pas soutenu par une aclion parallèle des puissances financières, en vue d’une meilleure redistribution de l'or. Car, sans mouvements de capitaux, point d'échanges de marchandises.

On le voit : pour que la politique des Ententes réponde à leur dessein, il ne suffit pas qu’elle soit logique dans sa tactique présente, il faut encore qu’elle ménage l’avenir.

Alors même d’ailleurs que les Ententes renforceraientouredresseraientleur action documentaire,économiqueetfinancière elles resteraient toujours incapables, leur extension demeurant limitée, de diriger toute l'économie dans Le cadre international.

Au reste, il est douteux que la lutte actuelle entre le libéralisme et l'Économie dirigée doive se terminer forcément par le triomphe total de l’une ou de l’autre. La réalité n’est faite que de compromis. À plusieurs reprises nous avons montré toute la part de libéralisme qui subsistait dans les idées d’ententes, et par là même dans celle d'économie concertée. La politique des Cartels doit être à l’image des idées qui les inspirent. Bien moins qu'à instaurer un régime nouveau, leurs dirigeants, semble-til, doivent tendre bien plutôt à sauvegarder et à renforcer, par la seule nouveauté des moyens employés, ce qui reste, malgré les périls qui le menacent, l’un des derniers liens, l'un des derniers biens internationaux : le régime capitaliste — puisqu'il n’est pas

(1) Revue d'économie politique, mars-avril 1933. Avant-propos, p. 248.

d'autre mot pour désigner celui de la propriété, de l'épargne et du crédit privés.

Le péril qui, pendant le siècle dernier, menacça le capitalisme était d'ordre social. Le péril d'à présent est international.

A la lutte des elasses a succédé, ou s’est superposée, la lutte des Nations. Aux divisions intestines opposant les classes pauvres aux classes aisées, s'ajoutent à l'heure présente les rivalités internationales, qui dressent pays pauvres contre pays riches, pays neufs dépourvus d’or contre pays anciens qui le thésaurisent (1).

Mieux qu'au xx° siècle, les dirigeants du capitalisme comprendront-ils aujourd'hui leur intérêt et leur devoir?

Jadis les classes privilégiées ont failli plus ou moins à leur fonction sociale. Et c'est l'État qui leur à imposé les sacrifices qu'elles refusaient. Aïnsi les réformes sociales nécessaires, au lieu d'être faites par elles, se sont faites contre elles.

Les Nations privilégiées d'à présent failliront-elles de mème à leur mission internationale ?

Leur conduite en cette matière dépend, bien plus encore que des puissances publiques, de l’association active de la production et de la finance privées.

La politique de nos Ententes de producteurs, aidée par l’action des établissements de crédit, soutenue par nos forces d'épargne, doit être, dans l'ordre international, une politique d'entreprise. Il est bon de ralentir les productions excédentaires. Mais il faut aussi développer les productions déficitaires. 1l est bon de protéger les pays riches, mais à condition d’équiper les pays pauvres. Loin d'arrêter cet équipement, il faut le diriger, il faut le commander. Sinon, pour n'avoir pas été fait par nous, il sera fait contre nous.

Sans doute, la France ne pourra-t-elle reprendre ses placements extérieurs tant que persisteront les troubles actuels de

(4) Et on a vu plus haut les diatribes menaçantes de M. Manoïlesco, osant parler d’un « socialisme des Nations »,

la politique internationale. Mais, précisément, les rapprochements entre les producteurs de divers pays nous semblent un moyen de remédier à ces troubles, d’une manière indirecte en vérité, mais peut-être aussi efficace et assurément plus aisée à cette heure que le rapprochement des États.

Même pour sauvegarder le présent, une politique purement passive, défensive, négative, de protection et d’autarkie est encore plus nuisible aux pays riches qu'aux pays pauvres. Car « ce ne sont pas, dit Montesquieu, les peuples qui se suffisent à eux-mêmes, mais ceux qui n'ont rien chez eux qui trouvent de l'avantage à ne trafiquer avec personne » (1).

Active, positive, constructive, conquérante, telle est, croyons-nous, pour le bien commun de toutes les Nations, la politique qui s'impose à nos Ententes de producteurs, associées plus étroitement aux furces, par trop stériles, de nos finances privées.

C'est là, peut-être, l’un des plus sûrs et des derniers moyens que la France possède pour éviter le sort d'une Nation voisine, ruinée par l'excès même de ses richesses, et dont, dès son époque, le même Montesquieu pouvait dire : « L'Espagne a fait comme ce roi insensé qui demanda que tout ce qu'il toucherait se convertit en or, et qui fut obligé de revenir aux dieux pour les prier de finir sa misère ».

(1) Montesquieu, L'Esprit des lois, t. I, liv. XX, ch. 23 et liv. XXI, ch. 22.

Vu : Paris, le 22 octobre 1934.

Le Président de la thèse :