CHAPITRE VII

Douanes et politique commerciale.

1. Caractère primitif des droits de douane. À l'origine, les droits de douane étaient perçus par le seigneur ou le souverain du pays qui, en retour, était tenu de pourvoir à la sécurité de ceux qui les acquittaient, de veiller à ce que les voies de communication fussent ouvertes et d'assurer la liberté des transactions commerciales. Actuellement, il ne nous reste de ces anciennes institutions que la partie fiscale qui, déjà au moyen âge, jouait le rôle principal. Chez la plupart des peuples modernes, les droits de douane perçus aux frontières, c'est-à-dire les impôts indirects sur le commerce d'importation et la consommation, constituent les recettes les plus importantes de l'Etat. Les modifications survenues dans l'organisation politique et les besoins fiscaux de l'Etat moderne ont fait complètement perdre de vue les rapports existant primitivement entre les droits de douane et les obligations des gouvernements.

2. La stabilité du montant des recettes des droits de douane est d'une importance capitale au point de vue fiscal. On l'obtient le plus facilement en imposant, à l'importation, les articles indispensables qu'un pays ne produit pas, ou du moins qu'il ne fournit pas en quantité suffisante, comme par exemple toutes les denrées coloniales et tous les fruits du Midi pour le centre et le nord de l'Europe. Pour la Suisse, il y a lieu de citer en premier lieu le vin qui, en 1907, fournit 11,5 millions de francs aux recettes des douanes

fédérales (en 1909 à peu près 15 millions), puis le sucre (6), le tabac (2) et les céréales (2,j5). Le caractère fiscal des douanes suisses est le plus nettement prononcé pour le café (340,000 fr.), le thé (175,000 fr.), le pétrole (1 '000,000 fr.) et la soie (58,000 fr.), substances que la Suisse ne produit pas du tout et qu'elle est obligée de tirer exclusivement de l'étranger.

De tous les Etats civilisés, l'Angleterre, le pays libreéchangiste par excellence, est le seul qui possède un système de douanes purement fiscal. Elle ne prélève des droits d'importation que sur les boissons y compris le café, le thé, le cacao, et sur divers produits contenant de l'alcool, ainsi que sur le tabac et, depuis peu de temps, sur le sucre. A l'exportation, elle a établi une contribution de 1 sh. par tonne de houille. Les impositions dont on a chargé le sucre et la houille et, pour un bref délai, même les céréales, étaient expressément destinées à couvrir les frais de la guerre du Transvaal.

L'exemple de l'Angleterre est suivi de près par la Belgique et par la Hollande. Quant à la Turquie, elle pratique encore le système douanier le plus primitif et le plus brutal; tous les produits sont frappés d'un droit du 1 1 % de leur valeur à l'importation et du 1 % à l'exportation ou au transit. Cependant, depuis 1901, on y a aussi introduit, à titre d'essai, des droits spécifiques sur les ouvrages d'or et d'argent, et les montres sont comprises dans cette catégorie de produits. Le parti moderne des « Jeunes Turcs » s'étant emparé des rênes du gouvernement en 1908, apportera peut-être des changements importants dans un sens plus éclairé au système douanier de ce vaste empire. Pour le moment il ne s'agit que d'augmenter machinalement le taux des droits d'entrée de 11 à 15 % de la valeur.

Les droits sur les marchandises à l'exportation ou en transit sont, depuis longtemps, éliminés de presque tous les systèmes douaniers qui ne sont pas purement fiscaux, comme

préjudiciables à la prospérité indigène. Du reste, la plupart des pays civilisés, quand il s'agit d'établir des droits de douane, n'ont pas seulement en vue l'importance des recettes, ils tiennent aussi compte de la production indigène et observent, plus ou moins, certains principes d'économie politique.

3. C'est en vertu de ces principes qu'on fait peser des contributions sur le travail étranger pour le tenir éloigné du marché indigène selon qu'on le trouve bon, protégeant ainsi le travail national en lui assurant le marché national.

Appliqués avec circonspection, ces droits protecteurs peuvent servir de moyen artificiel pour favoriser les débuts d'une industrie naissante. Pour l'économie politique d'un pays, ils ne jouent que le rôle d'étais artificiels, et l'on court le risque de voir s'écrouler l'édifice soutenu ainsi à grand'peine dès qu'on enlève l'échafaudage. C'est pour s'être trop fiées à la protection et pour n'avoir pas cherché à développer leurs propres forces, que tant d'entreprises industrielles ont été vouées à la mort. Mais ces cas malheureux n'impliquent pas qu'il faille renoncer complètement à utiliser ce moyen.

Les industries solidement établies repoussent avec ostentation les droits protecteurs. Confiantes en elles-mêmes, elles affrontent courageusement toutes les concurrences, et cette lutte incessante leur procure la vigueur et la souplesse qui leur assurent une longue vie. Le sentiment de leur propre force, augmenté et sans cesse renouvelé par le succès, est un avantage dont jouissent ceux qui sont sûrs d'eux-mêmes. Résulte-t-il nécessairement de ce qui précède que la Suisse doive toujours s'en tenir à ses cinq industries principales ? Nous pensons, au contraire, que le développement moderne doit l'engager à se vouer à une production de plus en plus variée.

On ne saurait formuler des principes généraux concernant la base d'après laquelle les droits de douane doivent être établis. Ces contributions varient selon la valeur et

le travail que représentent les marchandises, et selon les circonstances plus ou moins favorables dans lesquelles se trouve la main-d'œuvre indigène par rapport à la concurrence du dehors. Et ces circonstances se modifient de pays à pays, d'industrie à industrie.

Tout d'abord, il existe, au point de vue économique, une différence capitale entre les petits Etats et les grands, ou, si l'on veut, entre les agglomérations politiques indépendantes au point de vue économique et celles qui ne jouissent pas de ce privilège. Les productions variées du sol, une industrie développée dans tous les domaines permettent aux grands Etats de se suffire à eux-mêmes et de se séparer dans une large mesure du reste du monde. Ce n'est pas par un effet du hasard que les trois principaux producteurs de céréales, la Russie, les Etats-Unis et la France, se sont lancés, tête baissée, dans la politique douanière protectionniste. Et ce n'est pas non plus à une coïncidence accidentelle qu'il faut attribuer le fait que les deux plus grands Etats civilisés de la terre ont adhéré à ce système. Quant à la France, elle supplée à l'étendue relativement restreinte de son territoire par la grande variété de ses productions naturelles (depuis le hareng de la Mer du Nord jusqu'à la soie et aux fruits du Midi de la zone méditerranéenne), par son industrie qui s'étend à tous les domaines, par son réseau incomparable de canaux et par son administration coloniale rigoureusement prohibitive. Aucun autre pays n'est allé aussi loin dans la voie du protectionnisme que les trois puissances que nous venons de citer. Ce sont surtout les céréales qui font défaut à l'Allemagne et à l'Angleterre et qui les empêchent d'adopter le même système outrancier.

4. La Suisse au point de vue économique. La Suisse ne peut se passer des importations, car son territoire exigu ne produit pas de matières premières, son agriculture et ses industries sont trop peu variées et elle ne possède pas de marine. Elle ne peut non plus s'exposer au danger d'être

privée de ses débouchés au dehors, son marché intérieur ne permettant pas une expansion convenable à son énergie économique. Ayant toujours besoin de l'étranger, nous serons toujours aussi partisans du libre-échange. En tant que l'offre des marchandises et leur prix le permettent, il nous est loisible de faire nos achats dans les pays qui ne ferment pas leur porte à nos propres produits. Quant aux matières premières les plus importantes et aux vivres les plus indispensables, nous n'avons qu'un choix limité, mais pour un grand nombre d'objets fabriqués, c'est à qui nous servira.

5. Traités de commerce. La politique des traités de commerce constitue un courant international qui atténue les effets des tarifs douaniers autonomes.

I. Les traités de commerce peuvent revêtir trois formes différentes qui donnent à ces traités et aux tarifs leur caractère distinctif au point de vue du droit public.

a) Certains Etats se refusent à toute entente quant aux différents articles de leurs tarifs douaniers ; ils veulent en maintenir l'autonomie d'une façon absolue. L'Allemagne a pratiqué ce système de 1879 à 1889; la France et la Eussie ne Font abandonné que depuis peu. Les Pays-Bas, le Danemark, la Suède et l'Angleterre le pratiquent encore. On ne peut conclure, avec ces nations-là, que des traités sur la base de la nation la plus favorisée.

b) La plupart des pays de l'Europe centrale et depuis peu de temps la Eussie, le Japon et même la France consentent, moyennant concessions réciproques, à abaisser leur tarif sur certaines positions. Il existe alors, à côté du tarif général, un tarif conventionnel qui n'est autre chose que le tarif général modifié par les conventions. Ces conventions ont pour effet, tantôt de lier les droits prévus par le tarif général, tantôt de réduire ces droits. L'autonomie du tarif se trouve limitée dans les deux cas. Seuls les articles non visés par les conventions conservent leur caractère autonome et peuvent être remaniés en tout temps.

Il est évident que la clause de la nation la plus favorisée, stipulée entre pays qui se prêtent à des conventions avec tarif, emprunte une signification particulière au fait que toutes les réductions consenties profitent non seulement au pays qui les a obtenues, mais à tous les pays mis au bénéfice de cette clause.

Cet enchaînement des intérêts les plus divers par le système cle la clause de la nation la plus favorisée et par celui des traités de commerce présente d'une part un avantage, en ce sens qu'en généralisant les concessions convenues entre deux pays il facilite pour tout le monde les relations commerciales, d'autre part un inconvénient, parce qu'il entrave le mouvement libre des parties contractantes et par cela même le développement des traités. En octroyant aux pays jouissant simplement de la clause de la nation la plus favorisée, le bénéfice des réductions de tarif établies par traités il contraint les pays contractants entre eux à une réserve extrême dans le choix des concessions à accorder. C'est pourquoi on commence à restreindre la validité illimitée du privilège de la nation la plus favorisée, par exemple en n'accordant certaines facilités qu'à un rayon frontière de peu d'étendue. L'Amérique n'admet pas du tout qu'un tiers prétende participer à une concession quelconque négociée avec un autre état. De ce chef encore elle garde son autonomie intacte et se fait payer toute concession spécialement par chacun des participants.

c) Système du double tarif autonome. Comme on le voit, ces intérêts matériels économiques ne sont pas seulement en opposition entre eux, mais encore avec le principe d'intangibilité du droit souverain des Etats. De cette opposition est né un troisième système par lequel on cherche à sauvegarder l'autonomie des tarifs en faisant une distinction entre les parties adverses, ennemies ou amies, et l'on met en vigueur, contre ces dernières, un tarif minimum quelque peu réduit, mais également invariable. La différence entre le tarif maximum et le tarif minimum limite d'une

manière précise toutes les réductions qui peuvent être consenties par le pays qui a adopté ce double tarif, et qui, ailleurs, seraient basées sur la clause de la nation la plus favorisée. C'est le système de la France, de l'Espagne et de la Eussie depuis 1892-93, adopté dès le 6 août 1909 par les Etats-Unis. L'inventeur en est M. Méline, et le but qu'il se propose c'est d'annuler toute différence entre le prix de revient de telle ou telle marchandise fabriquée au pays ou au dehors. De là la désignation de droits de compensation. L'Allemagne même vient d'y adhérer en partie en fixant des droits minima pour les céréales. Il est vrai que les positions du tarif minimum de ces pays sont déjà suffisamment élevées pour compenser largement la différence du coût de la production nationale et de la production étrangère.

En réalité, ce système ne sauve que les apparences de l'autonomie: l'Espagne s'est vue forcée de déroger à son tarif minimum et de faire des concessions à la France et à l'Allemagne, la Russie à l'Allemagne, la France à la petite Suisse. La forme autonome dont on pare ces concessions ne change pas, en fait, leur caractère obligatoire.

Depuis 1897 nous voyons se former dans les colonies anglaises: le Canada, l'Australie, le Transvaal, un système à triple effet, analogue au système à double effet de M. Méline. Cette modification leur est dictée par la situation spéciale dans laquelle se trouvent ces colonies presque autonomes par rapport à leur mère-patrie : Les produits anglais y jouissent de droits réduits auxquels aucun autre pays ne peut participer pas même au moyen de traités spéciaux.

IL Du droit en matière de traités de commerce. Les tarifs douaniers et les traités de commerce ont tous deux le caractère de lois. Les traités de commerce, qui ne constituent que des modifications passagères au tarif autonome, forment cependant une catégorie spéciale de lois. Réservés à la compétence du gouvernement et du parlement, ils ne sont pas, en Suisse, soumis au référendum.

Le droit de conclure des traités de commerce avec les nations étrangères est partout réservé à l'autorité suprême ; en Suisse, au Conseil fédéral, en Allemagne, à l'empereur, etc.; mais le droit de sanction appartient, dans tous les Etats, au Parlement, et, en Allemagne, en outre, au Conseil fédéral. Ce n'est que lorsque ces corps constitués ont donné leur assentiment que la ratification définitive par l'autorité supérieure ou par ses fondés de pouvoir peut avoir lieu. Immédiatement après leur ratification et dès leur mise en vigueur, les traités de commerce ont force de loi tout comme les tarifs qu'ils ont modifiés.

6. Le système des douanes suisses depuis Î848. La Constitution de la Confédération suisse date d'une époque où la production et le commerce étaient en voie de subir une transformation fondamentale et de prendre un essor prodigieux, où les principes libre-échangistes, partis de l'Angleterre, progressaient si irrésistiblement qu'ils gagnaient le monde entier. Tous les peuples se trouvaient rapprochés par les nouveaux moyens de communication, les chemins de fer, les bateaux à vapeur, le télégraphe.

L'on se rendit compte qu'il y avait opposition entre cette transformation et le maintien ou l'élévation des barrières douanières du passé.

Suivant l'exemple de l'Union douanière allemande (Zollverein), la Suisse se mit en devoir, en 1849, d'abolir les droits d'octroi et les péages à l'intérieur, pour ne plus former qu'un seul territoire national en matière douanière et économique. On donna au tarif des péages prélevés à la frontière un caractère fiscal très modéré. Le seul principe économique dont on se préoccupa à ce moment trouva son expression dans une disposition de la Constitution (art. 24 de la Const. féd. de 1848; art. 29 de la Const. féd. de 1874): les matières premières et les objets nécessaires à la vie devront bénéficier des taxes les plus réduites, les articles de luxe seront soumis aux droits les plus élevés. La tendance de cette disposition était essentiellement démocratique.

Jusqu'à ce jour, le texte de cette disposition n'a pas été modifié. Mais pour sauvegarder son avenir économique, la Suisse s'est vue contrainte d'opposer des droits protecteurs à ceux de toutes les grandes puissances continentales et d'abandonner ainsi le libre-échange presque absolu pratiqué de 1850 à 1870. Notre système de tarif tient le milieu entre le système fiscal des trois pays maritimes que baigne la Mer du Nord (Angleterre, Belgique et Pays-Bas) et le régime protecteur adopté par tous les autres pays civilisés. Il est vrai qu'en 1906 nous avons fait en Suisse encore un grand pas vers le protectionnisme.

7. Le retour général au protectionnisme. L'époque de liberté commerciale qui débuta en France sous le règne de Napoléon III dura à peine 20 ans, soit de 1860 à 1879. Puis, à l'instar des pays de langue allemande, presque tous les Etats revinrent à la pratique séculaire du protectionnisme. Cette réaction fut particulièrement violente dans la France républicaine, qui, avec l'Angleterre, à l'époque de Napoléon III avait été naguère encore le refuge du libre-échange. Il avait fallu se rendre à cette évidence que tant qu'il y aurait des intérêts économiques nationaux à ménager, on ne pourrait mettre en pratique d'une manière absolue les principes de Manchester, d'après lesquels le développement harmonique et solidaire de tous les intérêts ne se réalise que par le libre jeu des forces économiques. Le puissant essor que prit la production à cette époque, par suite du développement du trafic, n'eut pas seulement pour conséquence de combler certaines lacunes, il exerça une pression de plus en plus forte sur les prix, spécialement sur ceux de l'agriculture et des métiers; le gain de l'ouvrier fut réduit, le travail de l'homme remplacé par celui des machines (vapeur, force motrice de l'eau, gaz, pétrole, électricité) ou contraint de se mettre dans la dépendance des grandes entreprises. C'est ainsi qu'au lieu de procurer l'aisance, les progrès du trafic semblèrent provoquer, pour une grande partie de la population, une concurrence aussi pernicieuse que peu commode.

Le libre-échange avait fait ressortir l'opposition existant, pour lui, entre la protection artificielle du travail national et les progrès que les chemins de fer et les bateaux à vapeur avaient réalisés dans le domaine des échanges internationaux; cette conception fit place, de plus en plus, au sentiment plus réel de la nécessité d'accorder au travail national une sollicitude et une protection efficaces, rendues d'autant plus indispensables par le développement du trafic international.

A ces circonstances vinrent s'ajouter, pour les gouvernements, les besoins financiers extraordinaires qu'exige la paix armée. Pour y satisfaire, les droits de douane constituent un excellent moyen, peu sensible à la population et agréable aux producteurs.

L'Allemagne s'engageant dans cette voie et y persistant d'une manière de plus en plus accentuée, la France ne pouvait pas rester longtemps en arrière. En effet, le § 11 du traité de paix de Francfort stipule pour les deux nations, et sans qu'il soit loisible à l'une ou à l'autre de la dénoncer, la clause de la nation la plus favorisée. Par la politique douanière exclusivement autonome qu'elle pratiqua de 1879 à 1889, l'Allemagne sut éviter toute concession. Dès lors, ce § 11 n'avait plus aucune valeur pour la France.

8. Le tarif Méline. La France riposta par le double tarif autonome de Méline, qui fut mis en vigueur le 1er février 1892, à l'expiration des traités de commerce français.

C'est dans ce système que le principe protectionniste a atteint son expression la plus complète et la plus logique. La différence entre les conditions de production de la France et celles de ses concurrents fut établie minutieusement, même pour les plus petites ramifications de l'industrie française, et l'on fixa les taxes, pour chaque marchandise, en augmentant cette différence d'une certaine fraction. Tel fut le tarif général de Méline. Pour les pays qui ne fermaient pas leur porte aux produits français et qui consentaient des réductions sur leur tarif autonome, la France

abaissa les taxes d'un grand nombre de ces articles d'importation; on eut cependant soin de les établir dé telle sorte que les produits français fussent toujours favorisés. Ce fut le tarif minimum de Méline. En donnant à ce tarif le caractère d'une loi autonome et intangible, la France espérait exclure toute réduction de taxes. Quant aux importations provenant de pays qui ne se soumettraient pas aux désirs de la France, on leur appliquerait le tarif général. Cette mesure devait être d'autant plus efficace qu'elle favoriserait certains pays au détriment des récalcitrants qui, de guerre lasse, seraient obligés d'abandonner le marché français ou de se résoudre à faire les concessions voulues aux produits français.

Méline tira les dernières conséquences du système en accordant une série de primes de production et d'exportation sur la soie brute, les cotons et les produits de la meunerie. Les plus connues de ces primes étaient celles des sucres, que d'autres Etats payaient également et avec l'appui desquelles les principaux producteurs européens se disputaient réciproquement le marché des pays neutres à cet égard. La Convention de Bruxelles a mis fin à ce régime au mois de septembre 1903.

9. Influence du système allemand sur les traités de commerce des Etats de l'Europe centrale. Tandis que la France s'isolait dans une voie toute spéciale, l'empire d'Allemagne résolut de se mettre à la tête de la politique commerciale de l'Europe. Par les traités additionnels de 1889, il avait déjà renoncé au principe du tarif autonome fixe; les traités de Vienne, de décembre 1891, provoquèrent un rapprochement général des peuples de l'Europe centrale. Ils conclurent entre eux des traités qui devaient durer 12 ans, soit jusqu'à la fin de 1903 mais qui ont été prolongés jusqu'au 1er mars 1906.

10. Les nouveaux traités de commerce. Pour mieux s'armer pour les nouvelles négociations l'Allemagne et la Suisse en 1902/03 déjà, et finalement encore l'Autriche:

Hongrie, l'Espagne et la France — celle-ci surtout envers la Suisse — ont haussé leurs tarifs. Cependant la Suisse a réussi à conclure avec ses quatre pays limitrophes ainsi qu'avec l'Espagne et la Serbie des traités convenables, la plupart pour une époque de douze ans c'est-à-dire jusqu'à fin 1917. Deux points y sont d'une importance capitale, savoir: 1° le fait que la France abandonnant le principe de l'autonomie absolue de ses tarifs proclamé en 1891 s'est prêtée à conclure avec la Suisse un traité formel de tarifs conventionnels, soit à abaisser en sa faveur certaines positions de son tarif minimum qui sont d'un intérêt spécial pour la Suisse, ce qu'elle n'avait plus consenti depuis 24 ans. 2o le nouveau traité conclu avec l'Espagne, semblable en cela à celui de 1894, est resté jusqu'ici le seul, de sorte qu'il détermine pour tous les autres Etats l'étendue des concessions accordées par l'Espagne sur son nouveau tarif.

Par ces deux faits et par d'autres succès encore la Suisse a su affermir et renforcer à un haut degré sa considération et son autorité dans le domaine de la politique commerciale.

A l'heure qu'il est la Suisse jouit de traités contenant des concessions de tarifs avec les Etats suivants:

Etat contractant

Italie:

Allemagne :

Autriche- Hongrie :

Espagne :

France :

Serbie

Date de la

conclusion du traité

13 juillet

12 novembre

9 mars

1er septembre

20 octobre

28 février

mise en vigueur

par l'Etat étranger

1er juillet

1er mars

par la Suisse

1er janvier

provisoirement le 12 mars 1906 et en définitif le 1er août 1906.

20 novembre 1906

23 novembre 1906

19 avril 1907

Durée

31 décembre

à dénoncer douze mois à l'avance en tout temps 31 décembre

Outre ces traités de tarif, la Suisse a conclu des traités sur la base de la nation la plus favorisée avec la Belgique, la Bulgarie, le Chili, la Colombie, le Danemark, l'Equateur, la Grèce, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Roumanie, la Russie, le Salvador et la Tunisie. Et enfin, pour des raisons de bon sens ou d'intérêts réciproques, soit pour ne pas trop aggraver le contrôle douanier, elle pratique pour le moment ce même principe envers tous les pays du monde. Si elle appliquait des droits différentiels aux marchandises provenant de pays n'ayant pas de traités avec la Suisse, elle se verrait dans la nécessité d'exiger des certificats d'origine pour toutes les marchandises provenant des pays contractants, ce qui équivaudrait à des formalités tracassières pour ces importations.

il. Organisation de l'administration des douanes suisses. Depuis 1849-50, les douanes sont du ressort de la Confédération, et on en a confié l'administration au Département fédéral des Finances et des Douanes. La direction générale des douanes, à Berne, constitue la seconde subdivision principale de ce Département ; elle a sous ses ordres six directions d'arrondissement, dont nous indiquons ci-après le siège, le territoire, les recettes annuelles, etc.

/. Baie, pour les cantons de Berne, Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie (jusqu'au confluent de l'Aar et du Rhin), Lucerne et Unterwalden. Cet arrondissement compte 15 bureaux principaux; ses recettes s'élèvent à 24 Va millions de francs, soit au 34 % du produit total des douanes suisses se montant à 72,4 millions de francs en 1907 et à 74,4 millions en 1909.

IL Schaffhouse, pour les districts argoviens de Baden et de Zurzach, pour les cantons de Zurich, Schaffhouse, Thurgovie, Glaris, Uri, Schwyz, Zoug. Bureaux principaux: 11; recettes en 1907: 16 y, millions (22,9 %).

III Coire, pour les cantons de St-Gall, Appenzell et Grisons, moins la vallée de Misocco. Bureaux principaux : 9 ; recettes en 1907 : 7,7 millions (10,7 %).

IV Lngano, pour le canton du Tessin et la vallée de Misocco. Bureaux principaux: 6; recettes annuelles: 6 millions (8,4 %)■

V. Lausanne, pour les cantons du Valais, de Yaud, Neuchâtel et Fribourg. Bureaux principaux: 10; recettes annuelles: 53/4 millions (8 %)•

VI. Genève, pour le canton de Genève. Bureaux principaux: 10; recettes annuelles: 111/, millions (16%)-

Les bureaux de douanes de la frontière septentrionale perçoivent à peu près les trois cinquièmes du total des recettes.

En 1908, 190 fonctionnaires et employés étaient occupés dans les directions des douanes ; le service des 62 bureaux principaux, des 220 bureaux secondaires et des 58 postes de perception était fait par 1056 fonctionnaires et employés; l'effectif des gardes-frontière s'élevait à 1006 hommes; les fonctionnaires et employés des douanes étaient donc au nombre de 2252 personnes.

Les réclamations en matière douanière doivent suivre la voie hiérarchique; d'instance en instance, elles sont transmises des postes de perception et des bureaux secondaires ou principaux aux directions d'arrondissement, d'où elles passent à la direction générale des douanes, à Berne ; de là elles vont, en cas de recours, au Département fédéral des Douanes et au Conseil fédéral, qui tranche en dernier ressort. Comme nous n'avons pas de tribunal du contentieux administratif, cette autorité fédérale est donc tout à la fois juge et partie.

12. Remarques particulières sur la technique douanière en Suisse. Toutes les marchandises qui franchissent la frontière suisse sont soumises au contrôle des douanes, mais elles ne sont pas toutes frappées de droits. L'exonération porte en premier lieu sur tout le transit et, à l'exportation, sur tous les articles, excepté la ferraille, les os, les peaux brutes, les chiffons et la maculature. Pour satisfaire aux exigences de la statistique commerciale, toutes les expéditions

doivent cependant être déclarées et, à peu d'exceptions près (trafic de frontière, petit trafic de marché, envois postaux, circulation de tonneaux, de sacs vides, etc.), acquitter une finance de statistique de 1 c. par quintal métrique (bétail, 1 c. par tête). Seuls les charbons minéraux n'en payent que la moitié. Chaque expéditeur de marchandises en transit est tenu de garantir les droits d'importation jusqu'à ce que son envoi soit sorti du pays.

A l'exception de la plupart des matières brutes, des matériaux et fourrages servant à l'agriculture, de certains vivres (lait frais, fruits, légumes, pommes de terre, riz, poissons, etc.) et des métaux précieux, tous les objets doivent, en règle générale, acquitter à l'importation les droits de douane selon le tarif d'usage, c'est-à-dire selon le tarif général du 10 octobre 1902 modifié par les traités que la Suisse a conclus avec l'Allemagne, l'Autriche -Hongrie, l'Italie, la France, l'Espagne et la Serbie.

Les droits ad valorem n'existent plus en Suisse depuis 1892. En revanche, les droits spécifiques sont calculés d'après le poids brut des marchandises, et non selon le poids net, comme c'est généralement l'usage dans les autres pays. Il n'y a plus que le bétail qui soit taxé selon les unités, indépendamment du poids. Pour l'esprit de vin en fûts, on tient aussi compte de la teneur en alcool pur.

On soumet à une taxe modérée de tare les marchandises qui, dans les ports francs de Genève et de Lausanne, sont retirées sans emballage ou dans un emballage jugé insuffisant. On procède de même, dans tous les bureaux de douane de la Suisse, pour les produits non emballés ou dont l'emballage est par trop sommaire.

Dans l'intérêt bien compris de la population indigène et de l'économie politique, et en dehors des produits visés plus haut, un certain nombre d'objets peuvent entrer en Suisse en franchise de droits de douanes. C'est le cas pour les effets de déménagement, importés à l'occasion de changement de domicile de l'étranger en Suisse, ou encore lors-

qu'il s'agit de trousseaux de mariage, d'objets provenant dex successions, ou d'effets destinés aux représentants diplomatiques. Les effets de voyage, le matériel de guerre, les objets d'art destinés à un but public jouissent du même avantage. Les marchandises en retour sont dans le même cas, que le citoyen établi en Suisse soit l'expéditeur ou le destinataire. La même franchise est enfin accordée aux échantillons sans valeur, aux fûts et sacs vides importés pour être remplis ou qui reviennent en Suisse après avoir été exportés pleins. La franchise des droits de douane s'étend également aux marchandises mises sous contrôle de douane, pour être éventuellement réexpédiées au dehors, dans les entrepôts fédéraux établis à Baie, Aarau, Zurich, Schaffhouse, Romanshorn, Rorschach, St-Gall, St-Margrethen, Buchs, Chiasso, Yevey, Lausanne (port franc), Morges, Genève (deux ports francs) et au Locle. Les entrepôts libres (c'est-à-dire les entrepôts de marchandises en transit des chemins de fer) de céréales à Romanshorn et à Buchs, et de vins à Schaffhouse de même que les dépôts créés par des particuliers à Lenzbourg (pour le Malaga) et à Arth-Goldau (pour le pétrole, liquidé du reste au 31 mars 1910) rentrent dans cette catégorie. Enfin, il faut encore citer tout le trafic des passavants et des acquits à caution, comprenant les marchandises les plus diverses dont la vente est incertaine (articles de spéculation avec acquit à caution à un an; marchés, foires, expositions ; échantillons des voyageurs de commerce), dont le passage ou l'usage sur territoire suisse n'est que momentané (vélocipèdes, voitures, chevaux, instruments aratoires, machines), ou encore les objets rentrant en Suisse après avoir été réparés ou perfectionnés au dehors et vice versa. Sous cette rubrique, on peut aussi ranger l'admission d'animaux pour l'estivage (moutons bergamasques dans la vallée de Poschiavo) ou pour l'hivernage (œufs de vers à soie sur le Monte Generoso). Dans tous ces cas, le montant des droits de douane doit être déposé ou garanti par cautionnement jusqu'à la réexportation.

Le trafic de perfectionnement de marchandises est la partie la plus importante du trafic des passavants, car, nonobstant les droits de douane élevés, il permet le passage en franchise de produits qui, après avoir reçu un complément de main-d'œuvre, sont réexpédiés dans le pays d'origine. Ce travail procure un revenu appréciable à certaines contrées.

Le trafic de perfectionnement est dit actif, quand c'est l'étranger qui nous envoie des produits à perfectionner; dans le cas contraire, quand c'est nous qui avantageons le dehors, ce trafic est dit passif La France ne tolère en admission temporaire que le trafic actif profitant directement à son industrie tandis que les autres Etats de l'Europe centrale pratiquent un système de réciprocité.

Au lieu de réexpédier la marchandise perfectionnée dans son pays d'origine, on l'envoie parfois directement chez le client, dans un troisième Etat ; c'est ce qu'on nomme le trafic de perfectionnement en transit. De grandes quantités de tissus écrus de provenance suisse, teints et imprimés à Mulhouse en Alsace, bénéficient de ce mode de procéder et sont expédiées directement de la cité industrielle alsacienne dans toutes les parties du monde.

Toutes ces entrées en franchise constituent, pour les pays en question, des brèches au système douanier; plus celui-ci est serré, plus l'importance de ces exceptions est grande.

Les drawbacks ou remboursements des droits réalisent un pas de plus dans le sens des franchises douanières. Ils ont été institués dans le but, de rendre possible ou de favoriser l'exportation d'articles dans la fabrication desquels entrent nécessairement" des matières importées de l'étranger et frappées de droits élevés. De 1890 à 1892, les exportateurs de lait condensé ont bénéficié des drawbacks pour le sucre étranger contenu dans leurs produits. Aujourd'hui, on ne rembourse plus que la finance de monopole très élevée à laquelle sont soumis les alcools étrangers entrant dans la fabrication de marchandises qui ne pourraient être exportées

sans cette faveur. Il va sans dire que les industriels qui désirent se mettre , au bénéfice des drawbacks doivent fournir la preuve qu'ils ont observé les conditions requises. Des considérations financières et économiques engagent la Suisse à renoncer, pour le moment, à accorder de nouveaux drawbacks.

Elle se résoudra encore bien moins au payement de primes d'exportation. Celles-ci sont souvent assimilées aux remboursements des droits ou confondues avec eux. C'est en France que la politique des primes d'exportation, conséquence logique du s}rstème Méline, a atteint son apogée. En outre, les primes d'exportation des sucres étaient jusqu'ici généralement en usage; elles permettaient aux pays importateurs une forte consommation de cette denrée à un prix d'autant plus réduit que l'allocation des primes était plus forte. La suppression, à partir de septembre 1903, de ces primes, stipulée par la conférence internationale des sucres à Bruxelles (février 1902), a provoqué un renchérissement du sucre dans les principaux pays importateurs, une diminution du prix et une augmentation de la consommation dans les pays producteurs.

Depuis quelques années la Suisse est inondée de farines fines allemandes. Cette affluence inusitée est provoquée par une prime cachée dans le taux de remboursement des droits d'entrée pour une quantité correspondante, mais exagérée, de blé.