CHAPITRE XVI

de l'impôt direct sous i/empire.

Tel fut, sous la république, le mode des impositions directes, qui, jointes aux revenus que lui fournissaient ses domaines, supportaient la plus grande partie des dépenses du gouvernement central; mais, dans les deux derniers siècles, ces ressources diminuèrent. Après la conquête de la Macédoine, les citoyens romains furent affranchis de l'impôt territorial1. Les lois agraires portées successivement par des tribuns ambitieux attaquèrent les domaines de la république et en firent la propriété privée d'une populace séditieuse. Bientôt le tribun du peuple Spurius Thorius, par une loi que Cicéron2 juge imprudente et pernicieuse, abolit toutes les redevances établies sur les terres du domaine public qui avaient été concédées aux colons. Enfin Jules César, dans son consulat, dépouilla la république du territoire de la Campanie le seul domaine qui lui restât alors en propriété Le but ostensible de ces concessions était de déli vrer la capitale d'une populace oisive et séditieuse de l'habituer aux travaux paisibles de l'agriculture et de repeupler l'Italie dont la population avait considérablement diminué par l'effet des guerres civiles et de toutes les causes que j'ai exposées dans

(i) Voy. ci -dessus, tora. I, p. a4°> et tom. II, 335.

(2) In Bi-uL, c. °)6, et de Orat., II, 70.

DE L'IMPOT DIRECT SOUS DEMPÏRE. 43 î

le cours de cet ouvrage. Mais la plèbe citadine, ignorant et méprisant la culture des champs, après avoir dissipé son patrimoine, reflua toujours à Rome, où on lui fournissait gratuitement du pain et des spectacles. Varron, Columelle, Pline, Tacite et Suétone1, dont j'ai rapporté en entier les témoignages, s'accordent tous sur ce point: que l'Italie devint de plus en plus improductive, de plus en plus dépeuplée, et qu'elle ne pouvait suffire à la nourriture de ses habitants sans une importation considérable de blé tiré des provinces.

Les mêmes contrées qui payaient l'impôt en nature sous la république pour la nourriture de Rome et de ses armées furent soumises à cette redevance sous les empereurs; c'étaient, comme je l'ai dit, la Sicile, la Sardaigne, l'Espagne, l'Afrique2 et l'Asie. On y ajouta l'Egypte, qui, réduite par Auguste au rang de province, envoyait tous les ans à Rome 20 millions de modius de blé3 (270 millions de livres). D'autres contrées avaient été soumises à une forte contribution pécunkire; c'est ainsi que César, après la conquête des Gaules, les frappa d'un impôt de 4o millions de sesterces (10 millions de francs4).

Il est certain que le nom, la forme, et même, probablement, la quotité de l'impôt direct, furent

(1) Varro, De Re rust., II, prœfat. Columell., De Re rust., I, prœfat.VLix., XVIII, vu, 3; Tacit., Annal., XII, 43; III, 54. Suet., August., c. 42.

(2) Ce que les Romains appelaient la province d'Afrique comprenait seulement le territoire de Carthage.

(3) Aurfl. YicT.,Epit.y c. 1. Cf. Plin., Panegyr, 3o,

(4) SiJi:.T., Cœs.j c. 25. Eiitrop., Brev,, VI, 14.

changés sous l'empire, car il n'est plus fait mention de dîmes ni de vingtièmes payés par les provinces. Les decimœ les vicesimœ, sont remplacées par un autre mode d'impôt foncier, nommé canon frumentarius. La tendance à ce changement se manifeste déjà en 682, comme je l'ai montré plus haut1. Burmann2 pense, et toutes les probahilités sont en faveur de cette opinion, que ce canon f rumentarius^ ou la matrice des rôles qui régla ce que chaque province devait payer chaque année, fut exécuté sous Auguste. En effet Asconius3, qui avait connu Virgile et qui mourut sous Néron, substitue les termes de canon, oblalio, indictio à ceux de frumentum decumanum , oùlatum, imperatum , que Cicéron emploie sans cesse dans ses Verrines. Cette conjecture devient un fait positif par le témoignage de Frontin, que Burmann n'a pas connu, et que j'ai rapporté en entier en traitant du cadastre universel exécuté par Auguste4, temporibus Augusti. Ce cadastre même, indice d'une réforme générale dans la répartition des propriétés et de l'impôt foncier, a dû avoir une liaison intime avec le changement que je signale ici. Mais quels furent les motifs et les conséquences de cette nouvelle assiette de l'impôt foncier opéré par Auguste? C'est ce qui n'a été déterminé ni par Burmann, ni par les auteurs qui ont écrit après lui. C'est aussi ce que

(1) Voyez ci-dessus, p. 429. (a) Burmann., Fectig. pop. Rom., c. III, p. 28. (?)) J'ai rapporté plus haut le passage de Cicéron et le commentaire d' Asconius.

(4) Voy. tom.I, p. 193, note 'J.

de l'impôt direct sous l'empire. 433

je vais tâcher d'établir à l'aide du petit nombre de documents que l'antiquité nous a transmis sur cette matière obscure et compliquée.

Tous les domaines de l'État avaient été aliénés dans le dernier siècle de la république; le trésor avait été épuisé; plusieurs branches de revenus, les douanes de l'Italie, l'impôt foncier sur les citoyens romains, avaient été supprimées, et néanmoins les dépenses s'étaient accrues par l'extension du droit de cité, des distributions gratuites, des jeux, des spectacles, surtout par l'augmentation du nombre des troupes régulières. Dans un gouvernement qui tendait à établir l'ordre et la légalité, conditions essentielles de son maintien et de sa durée, il n'était plus possible de subvenir à l'entretien des armées et aux récompenses dues aux vétérans par des proscriptions et des confiscations générales, comme on l'avait fait pendant le triumvirat. Aussi Auguste, affermi sur le trône, ordonnat-il par un édit le recensement, le cadastre et l'estimation des propriétés dans tous les pays soumis à la domination romaine1.

Quel était le but de ce cadastre et de cette estimation si difficile et si dispendieuse, sinon l'augmentation, alors indispensable, du taux de la contribution foncière, et, pour en alléger le poids, une répartition plus égale de l'impôt, d'après la valeur mieux connue des diverses propriétés? Il est prouvé que la quantité de matière imposable fut augmentée sous Auguste, puisque plusieurs contrées furent

(i) Voy. ci-dessus, lib. I, ch. 19, 1. 1, p. 191-201.

soumises à un cens, à un cadastre et à des impôts qu'elles ne connaissaient point auparavant.

Il s'agit maintenant d'établir quelle fut la quotité de cette nouvelle imposition foncière. Un passage très précieux d'Hyginus1, qui vivait sousTrajan (et nous savons positivement que ce prince maintint et remit en vigueur toutes les institutions du règne d'Auguste), nous donne le taux de l'impôt foncier qui, de son temps, dit-il, se payait ordinairement en argent2. C'était, suivant la qualité des terres, le cinquième ou le septième du revenu, fixé d'avance d'après une estimation officielle3.

Ainsi la contribution foncière qui, dans le dernier siècle de la république, n'était, comme nous l'apprend Gicéron4, qu'une quote-part variable du produit annuel payé en nature, le dixième pour la Sicile et la Sardaigne, le vingtième pour l'Espagne, devint une quote-part fixe du revenu présumé, le cinquième ou le septième suivant l'estimation de la valeur des biens. De plus, la plupart des provinces acquittèrent ce revenu en espèces, ce qui n'avait pas lieu sous la république.

Le rapprochement de quelques passages de Suétone, de Frontin et de quelques autres auteurs, achèvera, j'espère, de prouver jusqu'à l'évidence que l'opération du cadastre général avait pour but

(i) De llmit. constit. ap. Gocs., p. 198.

(2) Il en était déjà ainsi sous Tibère; Tacite le dit formellement : « Frumenta et pecuniae vectigalcs. » Ann., IV, 6.

(3) Je ne reproduis pas ici ce passage curieux, que j'ai déjà eu occasion de citer deux fois. Voyez ci-dessus, p. 4I0>, et tora, I, p. 177.

(/,) Ferr., III, 6.

de l'impôt direct sous l'empire. 435

l'augmentation de l'impôt foncier, et que les empereurs s'attribuèrent le droit d'établir cette augmentation, soit en vertu de leur titre de censeur, soit en qualité de propriétaires du sol, comme chefs de FEtat.

Les empereurs réunirent en leurs mains toutes les fonctions qui, sous la république, avaient été confiées à divers magistrats; les fonctions de censeurs furent de ce nombre. Or, nous savons par Polybe que les censeurs étaient délégués par le sénat pour la répartition et l'assiette de l'impôt.

Nous savons de plus que, parmi les mille fictions légales que renfermait la législation romaine, il s'en trouvait une en vertu de laquelle le chef de l'Etat était considéré comme propriétaire du sol, dont les propriétaires réels n'étaient censés qu'usufruitiers, «La propriété du sol, dit Gaïus, appartient au peuple romain ou à l'Etat; quant à nous, nous sommes censés n'avoir que la possession et l'usufruit I",

Vespasien, dit Suétone2, qui, dès le commencement de son règne, déclara que, pour faire marcher le gouvernement, il avait besoin de quarante milliardsde sesterces (environ dix milliards de francs)3, prit aussitôt la censure perpétuelle, et ferma le lustre, trois ans après, étant consul avec son fils Titus4. Quels furent les résultats de ce recense-

(i) «In eo solo dominium popuii Romani est vel Caesaris; nos autern possessionem tantum et usumfructum habere videmus. » Gaius, Inslit.f Comment. , II, n, 7. Voyez Laboulaye, Droit de propr., t. I, p. 95.

(2) la Fespas., c. VIII. (3) Ici. lbid.y c. XVI.

(4) 65o ans après le cens de Servius. Vid. Censorin., De die nat.y c. 18; Plin., VII, 49; Sueton., Titus, c. VI.

meut et de l'exercice de cette censure impériale? Il ôta la liberté à 1'Àchaïe, à la Lycie, à Rhodes, à Byzance, à Samos ; il réduisit en provinces romaines, ad formam provinciarum redegit, la Thrace, la Cilicie et la Comagène, qui jusqu'alors avaient été gouvernées par leurs rois. C'est dire en d'autres termes qu'il créa à l'empire une nouvelle matière imposable, et qu'il établit dans ces pays le mode de l'administration et des contributions romaines.

Suétone4 ajoute que, pour le reste de l'empire, non content d'avoir rétabli les impôts abolis sous Galba, il en ajouta de nouveaux; il augmenta les tributs des provinces et les doubla même pour quelques-unes. Frontin, qui écrivait sous ce prince, nous donne des détails plus précis sur les suites de ce cadastre. Il dit, dans son Traité des Colonies, au chapitre de la Calabre2 : «Au moment où je finissais la description de l'Apulie et de la Calabre, d'après la constitution et une loi de l'empereur Vespasien, on avait exécuté un arpentage dans plusieurs pays et obtenu la somme des jugères qu'ils contenaient. De ces propriétés, les unes furent cadastrées pour l'avenir en se réglant sur l'occupation actuelle et assignées à leurs possesseurs; les autres furent mises à part et imposées d'après l'estimation de la valeur des fonds. Frontin reproduit plus loin les mêmes faits relativement au territoire de Tarente et à la Calabre3.

(i) In Fesp.f c. XVI. (2) Apud Goes., p. 127.

(3) « Provincia Calabria, territorium Tarentinum et caetera in saltibus sunt assignata et pro aestimio ubertatis sunt prrccisa. Nam variislocis mensurae actse sunt, et jtigerationis modus eollectus est;