DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

Cet écrit est Touvrage d'un jurisconsulte très-estimé. C'est, en même temps, Tœuvre d'un homme de bien, d'un excellent citoyen. Les dernières discussions de la Cliambre des députés, au sujet du Conseil d'État, celles qui vont, selon toute apparence, se reproduire à Touverture de la prochaine session, en font un livre de circonstance. Il contient d'ailleurs des recherches très-bien faites, très-méthodiquement exposées, sur l'origine de la juridiction administrative, sur l'importance et rétendue de ses attributions, sur le nombre et la diversité des autorités qui l'exercent; recherches auxquelles on ne peut refuser la plus grande confiance, lorsque l'on songe aux travaux antérieurs de l'auteur, aux facilités qu'il tient de sa position, aux documents qui lui sont ouverts.

i A propos du livre de M. Macaret intitalé : IniroducHon à Vétude de la Junsprude7ie$ administraUvi,

Voilii bien des motifs pour ne pas différer d'en rendre compte.

Nous profitons donc avec empressement de Toccasion qu'il nous offre^ et des renseignements qu'il meta notre disposition, pour tenter d'initier nos lecteurs anx difficultés d'une controverse également importante, et par Tinfluence que son issue peut avoir sur les intérêts de l'État^ et comme question à Tordre du jour. S'il nous arrive souvent, trop souvent peut-être, d'être en désaccord avec M. Macarel sur le fond des idées; si, là même où nos conclusions ne diffèrent pas essentiellement des siennes^ nous cherchons d'ordinaire à les fonder sur des arguments qui nous soient propres, cela n*ôte rien à l'utilité de son livre qu'il faut lire, et c'est pour nous un devoir d'autant plus étroit de rendre justice à la droiture de ses intentions, et grfices aux lumières dont nous lui sommes redevables.

Faire connaître la nature, les principes et la marche de la justice administrative; indiquer les améliorations dont semble susceptible^ en ce points l'état actuel des choses^ tel est le but que H. Macarel se propose. Mais qu'est-ce que la justice administrative? En âroit et en raison^ y a-t-il telle chose que justice administrativeT Ne sont-ce point là des expressions mal sonnantes^ hérétiques^ sentant Thérésie^ ou qui^ du moins, frayent difficilement ensemble? Voilà, de prime abord, la question qui se présente; question épineuse, question délicate, que notre auteur résout^ de prime abord aussi et sans la moindre hésitation, mais sur laquelle, dans l'intérêt même de son opinion, nous ne pouTons Fen

croire^ ni lui donner gain de cause, qu'autant que nous aurons examiné de près les motifs qui le déterminent. Il naît^ d'instant en instant^ a Toccasion des actes de Tadministration, des controverses plus ou moins importantes; il s'élève des difficultés soit entre l'administration elle-même et les administrés, soit entre deux ou plusieurs citoyens dont ces actes ont placé les intérêts en collision. Ces difficultés, ces contestations, quelque nom qu'on leur assigne, sont portées immédiatement devant l'autorité qui, par ses faits et gestes, les a suscitées à l'existence. Là elles sont prises en considération, contradicloirement avec toutes les parties intéressées, elles subissent une instruction, régulière à quelques égards. L'administration, après avoir informé, prononce.

C'est cet ordre de choses qu'on nomme l'exercice de la justice administrative; c'est le droit de connaître et de statuer, en pareille matière, que l'on désigne, bien ou mal à propos, sous rap[)ellalion de juridiction administrative.

Or, depuis quatorze ans, ou environ, c'est-à-dire depuis répoque où, grâce au rétablissement des institutionsconstitutionnelles,les questions de droit public entrepris, dans lopinion, leur rang et leur importance, beaucoup de très-bons esprits, beaucoup d'hommes recommandables par leur dévouement aux libertés publiques, s'élèvent, au nom des principes, contre l'existence d'une semblable juridiction. Leurs arguments sont, il faut bien en convenir, sérieux et pressants. Dans tout Ëtat policé, disent-ils, toute contes-

25é / DB LA JURIDICTION

tation quelconque doit trouver des juges, mais des juges yraiment juges, des juges indépendants^ dei juges qui prononcent publiquement, et selon des formes déterminées, dont il oe leur soit pas loisible de s'affranchir. Ici, que voyons-nous? Une cootestatioii naît entre Tadministration et iesdtoyens; c'est Tad* ministration qui décide; elle est, en même temps, juge et partie. Une contestation naît entre deux citoyens par suite de quelque acte de Tadministration; celui-ci se prévaut de cet acte ; celui-là s'en plaint et rincrimine ; l'affaire est portée devant radministrir tion elle-même. Quelle justice peut en espérer le dernier? D'ailleurs les agents de l'administration, petits ou grands, sont-ils indépendants du gouvememeott Non, à coup sûr. Sont-ils inamovibles? Tout aussi peu. Prononcent-ils selon des formes déterminées? Point du tout; ou s'ils en observent, c'est TadministratioD elle-même qui se les impose, et qui demeure par conséquent plus ou moins libre d'y déroger. N'est-ce dooe point là une justice de cadi ou de pacha! Pourquoi l'administration craindrait-eUe de soumettre ses dillérends avec les administrés aux juges qui prononcent sur la fortune, sur l'honneur, sur la vie des citoyens t Pourquoi les différends qui s'élèvent entre les citoyensb à l'occasion d'un acte administratif, ne seraienl41s point déférés aux tribunaux ordinaires? Il n'y a qu'une jos* tice, il n'y a qu'une raison et qu'une vérité. BéfcMmo^ améliorez l'ordre judiciaire, s'il ne vous semble pas digne de confiance ; que si, au contraire, vous restimei bon et sage, ne déclinez point, vous gouvemementi

ABtMIiïlSTJRATiyE. S&S

wa întervestion dans les afEaires où tos intérêts se tronvent engagés.

A ces interpellations vives et énergiques^ les défenr seurs les plus éclairés de Tordre de choses actuel répondent qu'on se méprend étrangement sur là nature etressencede la juridiction administrative; que cette jurididion^ à parler rigoureusement^ n'en est point une; que les questions qui sont portées devant elle ne sont point des questions judiciaires ; qu'elle n'est ja-^ mais^ sauf une ou deux exceptions peut-être^ appelée à statuer sur des droits acquis; qu'elle n'intervient jamais que pour prendre connaissance de certains intérêts en souffrance, les apprécier^ les balancer et en tenir compte dans ses décisions; qu'on ne pourrait enfin déférer aux tribunaux les actes de l'administration, sans ériger les tribunaux en corps politiques, anéantir l'autorité même des Chambres, et frapper de mort le gouvernement représentatif, en dénaturant la responsabilité des ministres.

C'est là, si nous ne nous abusons, ce qu'ont indiqué sommairement, trop sommairement sans doute, feu M. de Serre, alors garde des sceaux, HH. Benoit et Cuvier, conseillers d'État, M. le baron Pasquier^ et M. Portails, garde des sceaux actuel.

Entre ces deux opinions extrêmes, il s'en élève une troisième.

Un homme très-versé, et versé depuis longues années, dans l'étude de la jurisprudence administrative, qui, le premier, a débrouillé le chaos des décisions rendues en cette matière, et dont les écrits font

autorité, M . de Cormenin -estime que les questions soumises à la juridiction administri^tive sont de Traies questions judiciaires, des questions de droit ; il les a même classées, dans un Uvre très-justement estimé sous le nom technique de Questions de droit administratif. D'après cette idée, il pense qu'on ne saurait, sans violer plus ou moins les principes reçus^ réserver à l'administration Toffice de statuer sur de semblables questions; mais il pense, en même temps^ qu'on ne pourrait non plus, sans inconyénient, les renvoyer par-devant les tribunaux ordinaires. Il réclame la formation de tribunaux administratifs, composés de juges spéciaux, mais inamovibles, indépendants^ prononçant publiquement, et selon des formes légalement établies.

C'est cette dernière opinion à laquelle se range H. Macarel ; c'est à cette dernière opinion qu'il porte le poids de son nom et de son expérience ; car M. Macarel est, après H. de Cormenin, l'homme qui a le plus profondément étudié la matière qui nous occupe, celui dont les écrits ont le plus contribué a y répandre de l'ordre et de la lumière.

Serons-nous taxés de présomption, si nous ne nous rendons pas à de si graves autorités? ou plutôt ne serons-nous pas taxés de faiblesse, ne serons-nous pas taxés de condescendance envers toutes les opinions, si nous avançons que toutes contiennent une portioD plus ou moins notable de vérité? En revanche, ne nous attirerons-nous pas des ennemis dans tous les camps^ ù nous déclarons qu'il nous semble impossible d'admettare

Tune ou Tautre de ces diverses opinions^ dans toute son étendue^ et à l'exclusion complète de celles qui militent en sens opposé?

Tel est pourtant notre sentiment.

Nous croyons, avec les défenseurs de Tordre de choses actuel, que ce qu'on nomme, à proprement parler, le contentieux administratif, se compose de questions qui ne sont point du tout judiciaires, de questions qu'on ne doit porter ni devant les tribunaux ordinaires, ni devant aucun tribunal quelconque; de questions (pii ne doivent et ne peuvent être décidées que par Tautorité même qui les a fait naître, si Ton veut respecter non-seulement les besoins de Tordre public, mais les vrais, les éternels principes du bon sens et de la raison. Et, en même temps, nous croyons que sous le nom de contentieux administratif, on range aujourd'hui, fort à tort, une foule de questions purement judiciaires, sur lesquelles Tadministration n'a ni titre, ni qualité pour statuer; questions de natures très-diverses dont les unes ont été mal à propos soustraites à la juridiction des tribunaux ordinaires et doivent lui être restituées, et les autres semblent réclamer plus ou moins impé< rieusement l'intervention déjuges spéciaux, de tribunaux composés ad hoc^ et de formes particulières.

Pour essayer d'établir cette opinion mitoyenne, qui, fondée ou non, n'est point en nous le résultat de quelque vue spéculative et purement théorétique, moins encore une simple conjecture hasardée vaille que vaille, mais qui nous a été suggérée par Tétude attentive des faits, par un examen sérieux des éléments mêmes de la con*

258 DE LA JltittbtCTtON

troverse^ il est nécessaire^ ayant tout^ îAé déterminer avec soin et précision ce que nous eiitendobs par contentieux administratifj et pour cela iriêine de bien fixer le sens du mot administration.

Depuis la publication du grand ouvrage de Montesquieu, et du livre moins important, moins bettti, nUm bon, mais non moins célèbre de Delolmé, on diTue d'ordinaire la puissance publique eu trois grandes branches^ à savoir : la puissance législative, la puissance judiciaire, la puissance exécutiVë.

La puissance législative a pour mission, diseîlt les publicistes, de déclarer le^ droits des citoyens, dlmposer des obligations qui correspondent à ces Arinis, de les ()lacer sous la garantie de sanctions pénales pins ou moins sévères, de régler les choses qai doivent être faites dans l'intérêt commun de la sociëlé, de déterminer les prélèvements, soit en homm^, soit en argent, qui sont nécessaires pour atteindre ce bttl.

Lorsque les injonctions du législateur odt été on méconnues, ou violées, la puissance Judidati^ tillervient; son office est de constater les infractiôiiis, tolôintaires ou non, d'infliger les peines s^il y a \iéû, et en tout cas d ordonner le redressement.

La puissance judiciaire n'est \mn\ habile à ffaudèr des droits, à créer des obligations, mais siviiplëiÉlâit à reconnaîtrez le rapport qui peut exista tmt^ tèfttt tfls faits, et la volonté du législatetHr.

Contraindre les citoyens à TexécuiTôH de là IHl, tth- Iraindre les condamnés à l'exécution des atr^; tttte est, toujours au dire des publidstès, lll HBfcfiBiFia

poilToir exécatif. Volontiers ne lui en recoilnaitraient-ils point d'autre; volontiers réduiraient-Us le prince dans une monarchie, le président ou le directoire, dans une république, au simple rôle de chef de la force publique agissant sous l'impulsion de la législature ou des tribunaux; néanmoins, ne fût-ce que pour rendre tin tel rôle possible, encore faut-il que le prince, le président, le directoire, ou, pour nous Servir dune expression neutre et qui n'implique ni monarchie, ni république, le gouvernement soit investi d'attributions autres et plus étendues. La force, publique, en effet> n'existe pas par cela seul que le pays livre des hommes pour la composer, et de l'argent pour solder ces hommes. 11 faut, avant de les mettre à l'œui^re, les organiser, les armer, les équiper; il faut leslc^er, les habiller, les nourrir; c'est-à-dire qu'il faut construire des casernes, passer des marchés, se procurer des armes, etc., etc. En cela le gouvernement n'agit plus précisément comme pouvoir exécutif, dans le sens où les faiseurs de constitution entendent ce terme ; il n'est plus le bras même de la loi, qui se lève à son commandement, qui appréhende au corps le Citoyen récalcitrant et le réduit à l'obéissance. Tout au contraire, il traite de gré à gré avec les individus ; il achète, il vend. Il loue, il contracte sous toutes les formes. C'est l'intendant d'une grande maison qui surveille la construction des bâtiments nécessaires, qui pourvoit à l'habillement et à la nourriture des serviteurs, à l'armement des gardes, à l'entretien du mobilier.

En d'autres termes, il administre.

C'est là le sens propre, direct, rigoureux du mot.

Or, ce que le gouTernement fait ici dans le but de tenir sur pied la force armée, chacun le sait, il le fait sous mille autres rapports^ il le fait en mille antres occasions. L'État a des bois; le gou?emement est rbomme d'affaires de l'État; il en surveille Taménagement; il en règle les enchères; il en fait rentrer les produits. L'État a des domaines ; le gouyemement les régit ; il les loue , il en perçoit les revenus. La législature décide qu'il est a propos de construire une forteresse, un pont, un édiflce quelconque, d'ouvrir une route ou un canal; le gouvernement examine les plans, arrête les devis, passe les mardiés, solde ks mémoires.

On pourrait multiplier sans fin les exemples.

Ainsi donc, d'abord et en première ligne^ la législature déclarant les droits, imposant les obligations, prescrivant ce qu'il convient de faire et d'éviter dans l'intérêt général et pour le plus grand bien de tons. En seconde ligne et parallèlement, d'une part, les tribunaux qui constatent les faits taxés de contravention à la volonté du législateur, et statuent, le cas échéant, ce que de droit ; d'une autre part, le gouvernement qui prête main-forte, à titre de pouvoir exécutif iia lois et aux arrêts, et qui de plus, à titre d'adminiafantion, gère, en bon père de famille, les intérêts communs du pays, et alors traite de gré à gré avec Iss citoyens; voilà bien l'ordre public ramené a sa {dos simple expression.

Maintenant, dan>4in tel état de choses, les dtufens

peuvent se plaindre; ils peuvent se plaindre à tort ou à raison ; ils peuvent se plaindre soit des tribunaux^ soit du gouvernement; soit même de la législature.

Voyons un peu quelles questions naîtront de ces griefs bien ou mal fondés.

Qu'un citoyen attaque l'arrêt qui le condamne comme erroné^ cela constitue entre le tribunal et lui une pure question judiciaire qui se porte^ par voie d'appel, au tribunal supérieur en degré. Qu'il attaque ce même arrêt comme le résultat du dol^ de la corruption ou de tel autre méTait, cela constitue encore , entre le juge qu'il accuse et lui^ une question purement judiciaire^ qui se porte devant les tribunaux criminels.

Il en est de même lorsqu'un citoyen attaque le gouvernement; en sa qualité de pouvoir exécutif^ lui imputant d'avoir usé de contrainte à son égard, hors des cas prévus par la loi, c'est-à-dire d'avoir usé d^ violence. Ceci est un délit. Tout délit a ses juges.

De même, lorsqu'un citoyen attaque le gouvernement en sa qualité d'administration ^ lui imputant d'avoir violé ou mal rempli les conditions d'un contrat^ d'un marché quelconque, passé avec elle, c'est là un procès ordinaire. L'administration a traité avec les citoyens sur un pied d'égalité parfaite ; elle a traité sous l'empire des lois générales; c'est sous l'empire des lois générales qu'elle doit réussir ou succomber.

Mais supposons qu'un ou plusieurs citoyens estiment avoir à se plaindre, non point des tribunaux qui ap^ pliquent les lois avec une sévère exactitude, non point

du gouYernement qui les exécute ponctuelIemeDt , et yeille avec intelligence aux intérêts qui lui sont com* mis; supposons qu'ils croient avoir à se plaindre de la législature elle-même ; supposons qu'ils trouyeot telle ou telle loi injuste à leur égards nuisible aux intérêts publics autant qu'aux leurs propres; la controverse qui s'élève entre eux et la législature^ est-elle de nature i se résoudre en question judiciaire ?

Évidemment non.

Il y a bien ici des intérêts en jeu ; mais de la part des plaignants^ il n'y a pas àk droit. Il n'y a pas de droit contre la loi, de droit écrit, de droit positif^ s'entend.

Les citoyens pourraient-ils être admis a mettre en cause le législateur par-devant un tribunal quelconque! Non encore. L'office des tribunaux^ c'est de reconaltre et de déclarer la volonté du législateur^ de l'appliquer, bonne ou mauvaise^ juste ou injuste, aux faits qui lui sont déférés, mais non de prononcer sur soa mérite, beaucoup moins encore de l'infirmer ou de la modifier.

Des tribunaux qui jugeraient des lois, au lieu de juger selon les lois, qui substitueraient leur volonté à celle du législateur, ne seraient plus, en cela^ des tribunaux, mais des corps politiques, d'autant plus redoutables qu'ils seraient plus indépendants de tout autre pouvoir, et qu'ils ne manqueraient pas de faire tourner, au profit de leur ambition, des garanties qui leur ont été données dans nn but tout différent.

Que feront donc, dans notre bypotbèse, les citoyens lésés, ou se prétendant tels, par un acte même delà législature? A qui s'adresseront-ils?

A la légis^tnre elle-même . Ils s'adresseront à ell^^ non poqr revçpdiqper liçurs droite (car, 4e leur propre aveu , ils n'en ont pojn^) , mais popi; exposer leur» gnpf$. Us lui préçjsnterpnt iine p^titjon. Et (}e ^pn cô^, que fera la législature? Elle accuejUera cette pétition avjec égard ; ^'il y ^ des faits à constat^rt pHe ordoqnisra une enqpête ; s'il e^çiste , outre le^ réçl^rpapts , d'aut|res parties intéressées, elle proypq^^r|i Içup ob3eryatiops; elle les mettra en demeqr^ dç s'|^xpliqi(er. Puis çnfin, après avoir tout écouté, tout approfondît elle décidera s*il est à propos de pajntenir la loi, ou j^e la révoquer, ou de la réformer. Elle décidera en pesant, en l)alan~ çant tous ^es ioférets, en ayant é^ard ^ ce qp'e^igent la raison^ l'équité, l'intérêt général.

Il est impossible, à notre avis, manifestemept împp^sible de concevoir un autre mode fie procéder qui ne soit pas en contradiction ouverte avçc les premièrfs notions de droit public; disons mieux, avçc les plus simples lumières du sens comn)un.

Ceci étant bien compris, avançons encore un pas; pénétrons un peu plus loin.

Dans l'enceinte d'un très-petit pays, on peut concevoir, à la rigueur» U législateur en titre remplissant lui-même toutes les fonctions que la nature des choses lui assigne, faisant, en quelque sorte, de ses propri'S mains^ la répartition individuelle ^e tous les droits, de toutes les charges, de toutes )es obligations, prescrfcrivant à chacun ce qu'il est tenu d'accomplir.

Mais dans un grand pays, sur un vaste territoire, la chose devient impossible.

Il est sans doute telle matière où les' règles à poser sont d'une portée uniYerselle^ exemptes^ ou à peu près, d'exceptions, susceptibles de recevoir leur application dans tous les cas , et à Tégard de qui que ce soit En droit purement civile par exemple; en droit crimind. Là aussi le législateur dispose lui-même, dispose seul, ne réclame aucun auxiliaire entre lui, qui commande, et le citoyen, qui doit obéir. Mais il est, en revanche, d'autres matières, et il en est en foule, où l'application des règles à poser se trouve hérissée d'exceptions, assaillie de difficultés, réduite à varier indéfiniment selon les lieux, les temps, les personnes; où elle ne saurait être faite , avec l'ombre de justice et de raiscm, qu'autant que l'autorité qui dispose, an fait et an prendre, sera en mesure de bien connaître les détaib afférents à chaque affaire, et de tenir compte des incidents, des circonstances, des spécialités loœles.

Dans de pareilles matières, que peut faire le législateur, sinon s'arrêter dans les limites du possible, poser des principes généraux et régulateurs, puis ensuite déléguer son propre pouvoir, le pouvoir de disposer, de prescrire, d'ordonner, qui n'appartient qu'à lui, le déléguer, disons-nous, à des autorités inférieures qui, placées plus près des choses et des hommes, seront à portée d'agir en connaissance de cause, de détermina l'application des principes , selon le vœu des principes mêmes, et d'achever ainsi Pœuvre commencée par l'autorité souveraine , à charge d'en répondre devant eUe?

Ce départ entre les choses que le législateur est habile,

non-seulement à commencer^ mais à mettre lui-même à fin ^ et celles dont il se voit forcé de commettre Taccomplissement^ sous certaines conditions^ à des pouvoirs subordonnés, s'opère et se laisse voir plus ou moins dans tous les pays^ et sous toutes les formes de gouvernement; mais plus le pays est vaste, plus les affaires sont compliquées, plus surtout leur centralisation est complète, plus en éclate la nécessité, plus s'en multiplient les occasions. Dans une petite république, nous venons de le dire, dans une petite principauté, le législateur est placé près de tout le monde et de toutes choses; dans un gouvernement fédératif, qui n'est qu'une agrégation de petites républiques, vivant sous une tutelle commune, les législatures locales sont également situées à proximité de toutes les difficultés de détail, et la législature fédérale ne s'occupe que des points les plus généraux de Tordre public. Dans une grande monarchie même, si les communes sont fortement organisées; si elles existent d'une existence indépendante, elles assument plus ou moins à elles , par la force même des choses, et sans qu'il soit besoin de le leur départir à priori, le rôle de substituts du législateur; sans toutefois que sous aucune de ces formes de gouvernement, la nécessité d'une semblable délégation cesse de se faire sentir à quelque degré. Mais dans un État puissant, riche, populeux comme la France, d'où toute organisation fédérative a complètement disparu, où toutes les subdivisions locales sont arbitraires et rapportées au pouvoir central, où ce qui figure encore sous le nom de communes n'est guère autre chose

366 DE ÎA JURIDICTION

qu'undemier anueaude Timmense réseau administratif, qui couvre tout le sol^ cette nécessité pour le législateur de se démettre 9 plus ou moins^ de la portion active et topi(]ue de ses fonctions^ de se substituer de d^gré en ' degré des auxiliaires qui reprennent son œuvre en sous-œuvre, se présente à tous les instants^ se fait écouter sous mille formes^ et à Pégard de mille objets différenls.

Ainsi; pour prendre des exemples tout à fait saillants:

Le législateur fixe^ tous les ans, le montant de Fimpôt foncier; il en répartit la totalité entre les départements. Hais s'il prétendait aller plus loin ^ il se perdrait daiif les détails; il opérerait en aveugle, il opérerait, à moins d'un grand hasard^ au rebours ^u bon sens.

Que fait-il ?

11 délègue la sous-répartition entre les arrondissements à des conseils généraux ; il délègue la sous-répartion entre les communes à des conseils d'arrondiissement; il délègue la sous-répartition entre les individus à des répartiteurs y choisis selon un mode qu'il détermine.

Il trace aux uns et aux autres les règles à suivre , les procédés à mettre en œuvre.

Le législateur reconnaît que les cours d'eau non na-

•il-

vigableS; ni flottables ^ sont la propriété des riverains; mais il reconnaît^ en même temps, que cette propriété ne peut être que conditionnelle; queTusage deseanx,

entre les mains des riverains ^ doit être assigetti à des règles qui pourvoient à leurs intérêts réciproques, à la

fit . !••

police et à la salubrité publique. Cependant, inl^bile

à appliquer^ peut-être même à concevoir ces règles dans leur infinie variélé, que fait-il?

Il charge le gouvernement, soit dan3 la personne du ministre de Tintérieur^ soit dans celle des préfets qui lui sont subordonnés^ d'ordonner ce qui est nécessaire pour niaintenir tantôt ici , tantôt là ^ la hauteur des eaux , veiller à Tentretien des biefs, autoriser ou révpquer rétablissement de telle ou telle usine, de tel ou teî moulin;, de telle ou telle écluse.

Le législateur reconnaît que, dans cent occasions, il peut être nécessaire de s'emparer, sauf indemnité, de la propriété d'un citoyen. ijAais, hors d'état de les prévoir toutes, il prépose le gpuverneme||t pour déclarer l'utilité, selon certaines formes prédéterminées, au fur et à mesure que le cas y échet ?

Voici donc de noi^veau le gouvernement qui nous apparaît, en France du nioins, et plus ou moins dans toi|s les pays, sous une troisième face ; non plus à titre de pouvoir exécutif proprement dit, c'est-à-dire comme tenant la force au service des lois et des tribunaux qui les appliquent; non plus à titre d'administration propi:ement dite, c'est-à-dire comme l'homme d'affaires de la société; mais à titre de substitut du législateur, mais au lieu et place du législateur, mais comme un législateur au petit pied qui, sous certaines conditions et dans une cerlaine latitude, constitue des droits, impose des obligations, détermine des prélèvements, les

répartit, prescrit, défend, réglemente.

Quelle est précisément la limite entre le domaine du législateur en titre, et le domaine du législateur au

second degré? ou pour parler le langage du jour, entre le domaine de la loi et le domaine des ordonnances, des arrêtés^ des règlements ?

En droit positif, cette limite^ c'est celle que le législateur en titre a tracée. Le gouvernement, en tant que substitut du législateur, ne dispose que là où la législature lui prescrit de disposer, et dans la mesure où elle le lui prescrit.

En principe et en raison, cette limite varie selon les matières, les lieux et les temps. Le législateur seul a le droit d'imposer aux citoyens des obligations; il n'en a le droit que parcefqu'il en a la mission; cette missioD, il doit la remplir, dans la mesure de ses forces* Partout où il voit clair, partout où il peut mesurer la portée et les conséquences de ses injonctions, il doit statuer luimême; là où sa vue se trouble, où les détails se pressent, où il risque d'agir au basar,d> il doit s'arrèteri poser les points fondamentaux, régler les précantioDS à prendre, indiquer les procédés à suivre, et cela fut, déléguer le surplus de ses pouvoirs.

Quelquefois même , par la nature des choses, la délégation n'en demeure pas au premier degré. Le ministre, dans la sphère où la législature Ta circonscrit, éprouve le même embarras. Il y pourvdt par le m&ne expédient, c'est-à-dire en réglant de sa propre aotorilé ce qu'il peut régler utilement, et en déléguant le surplus à quelque autorité inférieure, sous la responsabilité de celle-ci. t

Dans les difTérents pays, selon le génie des différenls peuples, selon la nature des différents gouvernements,

les deux domain es> à savoir, celui du législateur en titre et celui du gouvernement en tant que législateur de second ordre, empiètent plus ou moins Tun sur Tautre. En France, le domaine du gouvenement est très-étendu, trop, à notre avis; nos lois sont trèsgénérales, et renvoient aux ordonnances une foule de matières qu'elles pourraient et devraient régler ellesmêmes; de plus, tous les actes, ou à peu près, qui ont pour objet quelque chose d'isolé et de spécial, sont laissés au gouvernement. C'est le contraire en Angleterre; les lois sont là très-détaillées, très-minutieuses, ce qui les expose à forcer souvent la nature des choses et à disposer à Taveugle sur des points impossibles à régler d'avance. En outre, il passe peut-être, à chaque session du Parlement, plusieurscentaines de billsprivés, de lois rendues dans des intérêts individuels ou trèsspéciaux, qui sont provoquées par les intéressés euxmêmes, préparées par eux, d'ordinaire sans contradiction, dans les comités, et qui traversent le Parlement, sans que personne ait eu la possibilité ou l'envie d'y regarder, souvent au grand détriment de la justice et du bien public.

Il y a donc en ceci, comme en tout, une juste mesure à garder. Le contrôle des Chambres est très-précieux, là où les Chambres sont en mesure de contrôler; là où elles ne le peuvent , il en faut cherclier quelque autre.

Quoi qu'il en soit, lorsque le gouvernement exerce, à titre de législateur en sec^d, les fonctions législaHces qui lui sont confiées, il n'est pas plus préservé que le

législateur en titre de Tinconvénient d'être accusé d'injustice et d'erreur par ceux dont ses actes, dont ses quasi-lois, pour nous servir de Texpression anglaise, by-latjcs, froissent plus ou moins les intérêts.

Un citoyen peut se trouver surtaxé.

Un homme qui s'est pourvu auprès de Tadministration pour obtenir l'autorisation de construire un moulin sur telle rivière^ et à qui cette autorisation a été refusée, peut trouver ce refus mal fondé.

Un particulier exproprié pour cause d'utilité publique> et qui voit le terrain, dont il vient d'être évincé à son grand regret, immédiatement employé dans un but tout différent de celui qui se trouve énoncé dans l'ordonnance, peut se regarder comme victime d'un acte arbitraire.

Puisque l'un ou l'autre de ces citoyens mécontents peut avoir raison, tout aussi bien quil peut avoir tort, il est juste, il est naturel que sa plainte^ en cas qu'il en forme une, puisse être portée quelque part; il est naturel, il est juste que cette plainte soit accueillie, examinée, pesée, et qu'elle provoque, le cas échéant, la réformation de l'acte qui en est l'objet.

Mais de quelle nature est la question qui s'âève à l'occasion de cet acte ? Est ce une question judiciaire?

Un homme se présente devant îe goUTememeyt, ou, pour parler comme on parle, devant l'admimstration; car, dans Tidiome de notre droit public, oo ne distingue point, ce qui est fâcheux^ enire le gouvernement en tant qu'administration proprement iiile, et le gouYeraement en tant qu'auuliaire du légtslateiir.

Cet homme se dit^ et, en effet, il est pro[)rîétaire riverain de tel ou tel cours d'eau ; il réclame Tautorisation de construire un moulin. L'administration la lui refuse. Il prétend que l'administration a tort.

Qui prononcera entre lui et ladministration, puisque administration il y a ?

Sera-ce un tribunal?

Mais à quel litre et sous quel prétexte un tribunal interviendrait-il en pareille affaire?

Le pouvoir, l'offlce des tribunaux, en tant que tribunaux, nous l'avons dit, ne s'étend qu*à debx choses: vérifier les faits contestés entre deux paHies contendantes; dire le droit, tel qu'il résulte de ces faits; c'està-dire déclarer quelle est, eu égard à ces faits, la volonté du législateur.

Or ici, rien de semblable.

Ni les faits ne sont contestés, ni te droit n'est mis en doute.

Le plaignant n'accuse pas Tadministration (l'administration statuant au lieu et place du législateur) d'avoir agi sans droit, en lui déniant l'autorisation qu'il réclamait. Il reconnaît pleinement que le ministre ou le préfet qui la représente n'a rien fait qu'il n'eût qualité pour faire ; il ne l'accuse point 'de l'avoir dépouillé, lui plaignant, d'un droit, en le refusant; il admet sans difficulté l'absence de tout droit eh sa personne. Il accuse le ministre ou le prëRit de n'avoir pôiht usé avec prudence, avec ihteliigericé, avec sagesse, dti pouvoir dont il distidse lëgilimetiiént; Il lliî dît : « Vous avez cru que la constructioû d'un ttiôulin dans

telle localité pouvait être dommageable au public^ causer des inondations, intercepter la circulation des eaux; vous vous êtes trompé. »

Qu'est-ce qu'un tribunal peut avoir à dire à cela?

Les tribunaux sont-ils juges de la prudence des dépositaires du pouvoir, du degré de confiance que méritent leurs décisions dans les matières dont Tappréciation leur est confiée? Supposez qu'un tribunal s'ingérât de déclarer que Tadminislration a tort, et d'accorder luimême l'autorisation ; ferait-il, en cela, acte de tribunal? c'est-à-dire ferait-il, à des faits déclarés constants, l'application d'une loi quelconque?

Que dirait-on d'un tribunal qui, les Chambres ayant passé à Tordre du jour sur une pétition tendant à obtenir, par exemple, l'introduction d'un droit sur les huiles ou sur les fers, interviendrait et accorderait aux pétitionnaires leur demande?

Les administrateurs, en quelque capacité qu'ils agissent, sont responsables devant la justice de leurs délits, s'ils en commettent; mais c'est devant leurs supérieurs, lorsqu'ils en ont, et, au rang où ils n'en ont plus, devant les Chambres, qu'ils sont responsables de leur inhabileté, de leur imprévoyance, de leurs sottises; et les Chambres à leur tour le sont devant l'opinion, où toute responsabilité de cette nature Vient aboutir en définitive.

Aussi la plainte dont il s'agit, et toute autre semblable, doit-elle être portée devant radministration elle-même, mais devant TadministraUcn prise au degré supérieur par rapport à radministrateur contre

lequel la plainte est dirigée, aûn que le supérieur répare, s'il y a lieu, le tort de Tinféricur; et en dernière analyse devant les Chambres, afin qu'elles fassent justice, au besoin, des mauvais ministres, et obtiennent du roi qu'il les remplace par de meilleurs. Que si elles ne le font pas, c'est à la presse et aux électeurs d\ pourvoir.

Agrandissons maintenant un peu l'exemple pour rendre la chose plus sensible.

Un propriétaire riverain d'un cours d'eau se pourvoit devant Tadministraiion; il réclame T^utorisation de construire un moulin; il l'obtient; l'administration, après avoir pris connaissance des lieux, la lui accorde sous certaines conditions.

Qu'est-ce, au vrai, que cette autorisation?

Une loi rendue dans un cas spécial.

C'est une loi, car elle règle entre les propriétaires riverains l'usage des eaux. C'est une loi, car elle impose des obligations à l'impétrant; elle en impose à ses voisins. Seulement c'est une loi rendue par le gouvernement au lieu et place du législateur.

Le moulin est construit. Les conditions sont obser-^ vées.

Un propriétaire contigu réclame.

Il soutient que le moulin intercepte, quant à lui, la circulation des eaux, ou qu'il expose sa prairie à des inondations fréquentes, etc., etc.

Ici, deux choses à remarquer.

En premier lieu, de quelle nature est la question qui s'élève? Est-ce une question judiciaire? Peut-on

rendre un tribunal quelconque juge de là question de savoir si Tordonnance qui a autorisé la construction du moulin est raisonnable ou déraisonnable, contraire ou conforme aux principes qui doivent présider à une bonne police des eaux; si elle tient ou iie tient pas la balance égale entre tous les intérêts?

Manifestement non.

Cette fois encore, rien n'est contesté, ni en fait ni en droit.

Ce qui est en question, c'est là sagesse même de la loi, c'est la juslîcemême de la loi, c'est-à-dire de Tordonnance qui fait loi entre les rïverains. Les tribunaux n'bnt point compétence en semblable matière. Pour avoir été rendue par le substitut du législateur, dans la limite des pouvoirs à lui délégués, au lieu de Ta voir été par le législateur lui-même, la loi n'en demeure pas moins obligatoire pour les citoyens, pas moins inviolable pour tes juges.

Il n'y a que Tautorité qui Vsl faite, ou, à son défaut, celle qui Ta fait faire qui ait qualité pour y déroger.

Secondement, eiî voyant l'un en face de l'autre, d'une part le propriétaire du moulin qui a)>paremment désire le conserver, et de l'autre le plaignant qui en réclame la destruction; en les entendant falt'e valoir, avec plus ou moins de châle\ir, leurs intérêts respectifs, on pourrait croire, au premier aspect, que c'est entre eux que le débat existe, qu'ily â là bn procès intenté par le plaignant au prôjivlétâîi'e, *qrie Tun est le demandeur et 1 autre le dùfettdeùr.

On se tromperait.

AÙ fond ^t en réalité^ bien que le plaignant ait un intérêi opposé à celui du propriétaire, il ne se plaint point du propriétaire; il ne lui reproche rien; il ne lui impute aucun tort. Il se plaint; de qui? t)e Tadmihislration. C'est là sa partie yéritable; c'est là son adversaire; car c'est Tadminislration qui a eu tort, selon lui, d'accorder Taulorisation.

Ainsi le plaignant reconnaît que le propriétaire du moulin est dans son droit, et que sa conduite est irréprochable. Bien plus, il reconnaît que Tadministration elle-même est dans son droit; il ne lui impute qu'une eHreur de jugement dans Tappréciation des intérêts àïvérs qu'elle doit concilier ; il ne revendique aucun drôît, ni contre son adversaire apparent, si contre son adversaire réel. Bien plus enfin, il reconnaît, implicitement du moins, que si Tordonnance doit être rapportée, ce n'est point par ce seul motif qu'elle lui serait dommageable, car elle pourrait être telle, et n'en demeurer pas moins très-juste, très-raisonnable, trèslégitime ; mais parce qu'elle n'aurait pas tenu la balance égale entre les divers intérêts qu'elle devait mettre d'accord, et parmi lesquels celui du plaignant ne fait qtie nombre, et parce qu'elle ne les aurait pas classés selon leur degré respectif d'urgence et d'importance.

X)n voit combien une semblable réclamation diffère d'ttiî procès véritable, d'une contestation judiciaire.

Que sî Ton veut mieux saisir encore la diflféœnce, ehaiigefons quelque chose à l'hypothèse.

L'autorisation est demandée. Elle est accordée à charge de remphr certaines conditions. Le moitlin est

ADMINISTRATIVJÏÏ. 277

dresser au législateur, et lui dire : a Réexaminez votre ouvrage; revoyez les données dont vous êtes parti; assurez-vous s^il n'y aurait pas lieu de revenir sur votre ordonnance^ sur votre règlement, sur votre arrêté. » Et comme ici le législateur, c'est le gouvernement, c'est au gouvernement que le plaignant doit porter ses réclamations, sous cette réserve toutefois que, en cas que Fauteur de l'acte ail un supérienr, il sera loisible au plaignant de remonter à ce supérieur, et ainsi de degré en degré jusqu'aux Chambres, de qui relèvent en définitive tous ces législateurs en second, voire même en troisième ou en quatrième ordre.

Car, en deux mots, et pour le redire, le plaignant se trouve, vis-à-vis de Tauteur quel qu'il soit de l'acte dont il se plaint, dans la position d*un pétitionnaire qui réclame, auprès des Chambres, la révocation d'une

loi qui froisse ses intérêts; ce qu'il sera en définitive, s'il arrive jusqu'aux Chambres, il lest dès le début

Telle est, si nous ne nous méprenons, la nature propre de ce qu'on nomme bien ou mal à propos, ou plutôt certainement mal à propos : contentieux administratif, œnlentieux de V administration.

Nous disons: certainement mal à propos; car, à parler en toute rigueur, il n'y a en ceci rien de contentieux. ni rien non plus d'administratif.

11 n'y a rien de conteniieuXj car qui se borne à exposer ses griefs, à faire valoir son intérêt, en priant qu'on y ait égard, s'il y a lieu, n'engage aucune contestation véritable.

Il n'v arien d'administratif, car les actes qui donnen

naissance aux réclamations dont il s'agit ne sont point rendus par le gouvernement à titre d'adrninistration proprement dite^ mais à titre^de substitut^ d'auif^iliaîre du législateur. L'administration « en tant qu'administration^ traite d'égal à égal^ de gré à gré ayec Içf citoyens^ et non de puissance à sujet ; c'est là sa nature; et les contestations qui peuvent s'élever à l'occasion de leurs transactions^ de leurs conventions réciproques, régies par le droit commun, sont d'une nature purement judiciaire; rien n'empêche et tout conseille de les renvoyer aux tribunaux.

Suffit néanmoins qu'on s'entende : les choses sppt tout; les mots ne sont rien.

Contentieux ou non, administratif ou non, l'ordre d'affaires dont nous nous occupons est, en France, très-riche et très-varié; rien de plus naturel, puisque^ en France, le nombre des matières sur lesquelles le gouvernement se trouve appelé à statuer législativer ment est' presque infini.

Qui intervient souvent prête nécessairement le flanc à beaucoup de réclamations.

Si le législateur chez nous était d'aussi près regardant qu'en Angleterre, si nos lois étaient aussi détaillées, si notre parlement rendait chaque année^ contre le Parlement britannique, une foule de lois d'inté|r6t

purement privé, les plaintes bien ou mal fondées qpe pourraient exciter ces statuts empreints du sceau offi-* ciel de la législature seraient portées directement aux Chambres par voie de pétition, tandis qu'aujour^lipi ces plaintes, s'éievant contre des ordonnances ou des

ApMINISTKA:|'IVÇ. m

arrêtés, sont portées devant le gouvernement par

Hnlprmédiaife des consejls de préfeclurf et du conseil

dl^tat^ et ne viennent aux Chambres qu^à la dernière

^trémjté.

• yéauité^ rintérêt public, Tintérêt privé lui-même

y çagperaient-ils beaucoup?

Squs quelques rapports, noug ne disoqs pas non. Nous ayoqs indiqué déjà qu^à {iPi^^ ^^î^^ souvent les Iqis françaises sont trop générales dans leurs termes ; qu'elles senibleiil craindre de déroger en touchant aux |€|iteet^|ix choses; qu'elles pourraient, dans maiiite occasion, descendre plus avant dans le positif (]es aQ'aires, san$ inconvénient et même avec avantage. Nul doute alors que, -là où le législateur est partie capable pour statuer en connaissance de cause, il ne soit également, ou dq moins ne puisse être un très- Justçi appréciateur des réclamations qui s'élèvent contre Ips dispositions qu'il a votées. Nul doute qu*il n'offre en pareil cas des garanties préférables à toutes autres.

Jfais, en revanche, nous estimons que, dans le pins grand nombre des affaires qui donnent naissance au contentieux administratif, si c'était la législature qui fût appelée à statuer, elle statuerait en aveugle; elle agirait, à son insu, au gré d'intérêts dont il lui serait irappssiblp, soit d'apprécier la légitimité, soit de mesurer la portée.

Nous estimons, en même temps, que, par le même motif, la législature serait tout à fait inhabile à discerner avec quelque justesse Je mérite des réclamations qu'élèveraient infailliblement, et en nomJ3re in-

28o DE LA JURIDICTION

flniment plus grand ^ ces lois rendues au hasard.

Entre des décisions prises^ en pareilles matières, après avoir été élaborées par le comité du contentieux^ discutées en conseil d'État^ soumises à la signature du roi; et assumées par un ministre à département^ sous sa responsabilité personnelle, et ces mêmes décisions votées aux Chambres de prime abord, par assis et levé, au milieu de cent autres affaires^ sur un rapport du comité des pétitions, votées le plus souvent à Touverture des séances, en Tabsence de la moitié ou des deux tiers des membres, nous pensons que, eu égard à la diligence et à l'exactitude des recherches, à Texamen patient des faits, à la connaissance des lois, des principes et des traditions, surtout à l'impartialité, il n'y a pas raisonnablement de parité à établir.

Et qu*on ne se figure pas d^ailleurs qu'en laissant aux Chambres, parmi nous, toute la latitude que se réserve le Parlement d'Angleterre, tout contentieux administratif disparaîtrait pour faire place à un contentieux purement parlementaire. Il existe en Angleterre, nous Tavous dit, une foule d'affaires, générales ou spéciales, locales ou individuelles, qui se règlent, par la force même des choses, à peu près comme elles se règlent en France.

Les impôts de répartition, par exemple, la land iax, ou impôt foncier, pour la portion non rachetée, les assessed taxes, sont prélevées, sous la surveillance de commissaires aux taxes, par des répartiteurs du choix de ces derniers, et toutes les réclamations auxquelles le travail des répartiteurs peut donner lieu sont

|)ortée8 deyant les commissaires eux-mêmes , lesquels y statuent selon leurs lumières et à discrétion.

Chaque fois que le Parlemeat rend un bill pour rcaverture d'une route ou d^un caual^ il détermine le mode à employer pour arriver aux expropriations éventuellement nécessaires^ et commet à cet effet des commissaires pour lever les difficultés et avoir égard aux plaintes, régler les indemnités.

Les juges de paix, qui sont au nombre de deux ou trois cents par comté, exercent des fonctions mi-partie administratives et judiciaires.

Isolément^ ou deux par deux dans les pelty-sessions, qui se tiennent au moins tous les quinze jours, d'une part^ ils exercent la police judiciaire, de l'autre, ils réglementent une foule de matières, telles que l'établissement et l'entretien des pauvres, la suppression de la mendicité et du vagabondage, la réparation des pontSy des routes, tout ce qui concerne la grande et la petite voirie , les rapports des apprentis avec les maîtres , l'administration et la police des prisons, etc.

Dans les quarter sessions ensuite, qui se tiennent au moins tous les trois mois, et plus souvent s'il y a lieu^ où tous les juges de paix du comté sont convoqués, outre l'expédition des affaires criminelles, se portent toutes les réclamations élevées contre les actes des juges de paix isolés ou des petty-sessions ; là, les réclamations sont examinées et les actes révisés, d'ordinaire pendant le temps que les grands jur^s délibèrent sur les actes d'accusation qui leur sont soumis.

Ce sont les juges de paix qui fixent et répartissent ,

aux quarter sessions, toutes les inipositions destinées à faire face aux dépenses du comté.

Les maires et les aldermen dans les villes sont investis de pouvoirs plus étendus encore. Quiconque voudra prendre la peine de feuilleter les cinq énormes in-quarto de Burn [the Justice of peace and parish officer) trouvera de page en page et ûon point çà et là, non point par dizaines mais par centaines et pipesque par milliers; des faits et des exemples qui correspondent plus ou moins à nos affaires soi-disant contentieuse<5, soit en raison de leur nature même, soit en raison des procédés suivis pour leur expédition. La seule différence, c'est qu'en France ce genre d'affaires, éparpillé eptre un moins grand nombre d'autorités diverses, se traite avec plus d'uniformité, plus de régularité, plus de précautions, plus de méthode ; et s'il fallait en Juger par les résultats, ils seraient grandement à notre avantage, car enfin depuis quatorze ans, les pétitions adressées aux Chambres, contre les décisions rendues par le gouvernement en matière de contentieux administratif, n'ont pas été bien nombreuses, et presque toutes se sont trouvées mal fondées; tandis que celles qui inondent le bureau de la Chambre des communes contre

les actes des juges de paix, par exemple, se renouvellent d'année à année, couvertes de milliers de signatures, et sont, d'un commun aveu, dignes d'un examen sérieux qu'elles n'obtiennent guère, attendu que la Chambre des communes se compose presque entièrement de juges de paix.

Mais revenons.

ABMINISTBATIVE. 3i8

Q^^ i^ 3oit le vrai^ le propre caractère du coutentieiix administratif^ c'est ce dont il n^est guère permif de douter.

Oo (iMt remonter^ en effet, et avec raison^ à TÂs- 8eml))ée constituante l'entreprise de séparer^ par une UgQç de démarcation profonde^ l'administration de la jqalic^. C'est elle qui a dit :

■3 Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurerpjit toujoiirs séparée^ des fonctions administratives' Les juges ne pourront^ à peiqe de forfaiture^ troubler d^ quelque manière que ce soit les opérations des cçfrps administratifs^ ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions K »

Que signifiaient ces paroles^ dqn^ la pensée des législateurs d^ pette époque? Que^ dans le cas où un admi uislra^ur commettrait un délit dans Texercicede ses fonctions^ les tribunaux ne connaîtraient poiqt de ce délit?

Nullj^H^ent.

Lp co^e pénal de TAssemblée. constituante dépose contre une semblable interprétation.

Que^ d^ps le cas où l'administration achèterait^ vendrait^ louerajt; ^es conventions^ marchés^ transactions quelcopques^ échapperaient à la juridiction ordinaire?

Tout aussi peu.

Ce n'est que plus t^rd, et encore par pure excjBption, qu'on a essayé de soustraire aux tribunaux les marchés et fournitures. La plupart des transaction^

I Loi du 24 août 1790, tit. II, art. 2.

entre l'État et les citoyens sont toujours demeurées, en principe général^ sous le régime du droit commun.

L'Assemblée constituante Toulait interdire aux tribunaux de nouvelle création la prétention à cette espèce de puissance législative qu'exerçaient les parlements^ sur une foule d'objets de détails, par voie d'arréls de règlement; cette puissance, elle voulait rassurer pleine et entière aux administrations nouvelles^ qu'elle plaçait sous la surveillance immédiate du corps législatif; elle voulait prévenir toute lutte à ce sujet. •

(Tétait l'action de l'administration , à titre de puissance publique^ qu'elle entendait soustraire à la connaissance des tribunaux. L'Assemblée constituaute voulait, et avait raison de vouloir réduire les corps judiciaires, devenus, sous l'ancien régime, une branche de la législature, à la simple condition de corps judiciaire.

De cette interdiction, d'une part^ et de l'autre, de la nécessité d'accueillir, sous une forme quelconque, les réclamations qui pouvaient s'élever eontré les actes administratifs ainsi protégés contre toute intervention juridique, est né le contentieux de l'administration.

En dépit des usurpations, des aberrations» des anO" malies, il porte encore partout l'empreinte de son origine.

Que l'on se transporte, le livre de M« de Gormenin à la main, au centre de chacun des ordres de questions que l'exercice de ce contentieux a successivement fait naître et développées, partout on s'assurera que lo principe générateur de la compétence, que l'idée mère^

ridée fondamentale qui a servie ou de cause ou de prétexte, à la reyendication des affaires^ n'est autre que celle-ci : l'administrateur^ dans le libre usage de Pautorité à lui déférée^ lorsqu'il dispose sur des intérêts publics ou privés; responsable devant ses supérieurs^ lesquels le sont^ à leur tour^ devant le législatear, ne doit être soumis à aucun contrôle de la part des tribunaux.

Cest là le point de départ. C'est aussi là le point de retour^ s'il est permis de s'expliquer ainsi; car^ lorsque^ d'époque en époque^ après de nombreux empiétements sur la juridiction des tribunaux^ l'administration^ un peu honteuse d'elle-même, a cru devoir rentrer dans les bornes que lui assigne la nature même des choses, c'est ce principe qui lui a constamment servi de critérium.

Quelle est aujourd'hui, au comité du contentieux, la règle pour distinguer, à défaut de disposition positive dans la loi, ou de jurisprudence fixe et avouée^ entre les afibires qui ressortissent à Fadministration et celle qui appartiennent aux tribunaux ? MM. de Cormenin et Hacarel le savent mieux que nous. Cette règle, c'est que toute question qui peut trouver sa solution dans les principes du droit civil est du ressort des tribunaui. Or, cette règle, que signifie-t-elle, à le bien prendre, sinon que là où l'examen conduit à la reconnaissance d'un droit, les tribunaux sont compétents, tandis qu'au contraire, là où l'examen conduit simplement à reconnaître si, dans l'absence de tout droit quelconque, les intérêts en présence ont été appré-

i86 DE LA JURlblCTION

cîés à leur véritable valeur èl réglés èeton jïièbr degré respectif d'importance, radmtnistration, auteur du règlement attaqué, a seule qualité poiir le modifier ou le maintenir ?

Mais si telle est effectivement la nature des questions cùntentieuses administratives, par opposition aàx questions conecnïtetim judictatVfS, 'd*où vient dob'c que cJes jurisconsultes aussi éclairés que MH. Màcûrel et de Cormehin s'y méprehneht ? D'où vient qu'ils tes i-egàrdent comme de vraies questions Judiciaires, comme des qtiestions de droit, qui doiv)ent être portées, sinon devant tes tribunaux ordinaires, du moins devant des tribunaux véritables, distincts de radministratioh, indépendants de radministràtiott, statuant avete tout l'appareil des forttles juridiques V

A notre avis, ces estimables écrivains se sont d'abord laissé prendre aux apparences extérietites.

Us voient les réclamations, éù cette lHatière, inttioduites dans plusieurs cas coA^nie de véritables instances; ils les voient suivies pat* Tintermédràire d'avocats au conseil; ils voient des sigtiifications, de» délais, des exigences de pièces, des dédiéances ; ellsans réfiéchir que partout où des intérêts fndividtieb ée trouvent en présence, partout où se traitent d^aÉsriresy^i ont un nom propre, il est possible, et puisqu'il lesl pùssible, il est juste, il est sage, de prendre de séthblables précautions pour éviter toute surprise> pôtti" cohstàfèr les mises en demeure, pour assurer ^a k'égtilèfrité 4ès décisions, ils concluent de l'existence d'une fiYoeédWè à l'existence d'un procès.

L'un pourtant n'implique pas Tautre.

En Angleterre, lorque le Parlement rend un bill qui touche plus ou moins à des intérêls privés^rien n'est plus ordinaire que de le voir instituer une enquête en règle, admettre les témoins à sa barre, entendre les intéressés par Torgane de leurs conseils.

D'un autre coté, MM. de Comenin et Macarel voient dans mainte et mainte occasion deux intérêts en présence» et Tadministration qui intervient, et qui donne Favantage à Tun ou à Tautre. Aussitôt, à leurs yeux, voilà un demandeur, voilà un détendeur, voilà des juges. Mais il ne font pas attention que ce demandeur prétendu ne revendique rien à titre de droit , qu'il se bonie à exposer ce que sa position peut avoir de fâcheux, en priant l'administration d'y avoir égard, si elle le peut ; ils ne font pas attention que ce défendeur prétendu ne se défend de rien ; qu'il n'a besoin de se laver d'aucun reproche ; qu'il se borne à dire à Tadniinistration :

a Vous n'avez aucun motif raisonnable pour me dépouiller des avantages dont je jouis. » Ilsne font pas attention, enfln, que ce juge prétendu puise les motifs de sa décision, non point dans une loi qui la lui dicte et qui le lie, mais dans les données générales du bon sens, dans l'appréciation des intérêts en conflit, et en tenaAt compte d'ailleurs de tous ceux qui, de près ou de ïôin, s'y peuvent rapporter.

Singulier juge, en vérité ! Étranges parties !

Prenons, par plaisir, rekemple même dont se pré- Tàiit M. Macârel pour établir qu'il y a, en matière de

contentieux administratif^ un contentieux véritable^ un ordre de questions tout à fait judiciaires^

Aux termes de la loi du 21 avril 1810, tout propriétaire dont le fonds contient du minerai de fer d^alluyion est tenu de l'exploiter, jusqu'à concurrence de la quantité suffisante pour approvisionner les usines du voisinage.

Faute par lui de le faire, les maîtres de forges du voisinage ^ont en droit d'exploiter le fonds en son lieu et place.

Voilà bien, d'une part, une obligation ; d'une autre part, voilà bien un droit.

Mais qu'on y prenne garde.

L'obligation n'est qu'éventuelle ; le droit n'existe qu'en puissance.

Pourquoi ? C'est que la loi confie au préfet le soin d'apprécier, sur l'avis de l'ingénieur des mines, s'il y a ou s'il n'y a pas lieu, en raison de l'abondance du minerai, de soumettre le propriétaire du fonds à cette alternative.

Le législateur n'a fait que la moitié de son œuvre ; l'autre moitié, c'est le préfet qui doit l'accomplir. C'est lui qui est chargé de faire passer, au besoin, soit Tobligation , soit le droit, de l'état possible à l'état réel.

Qu'un maître de forges donc se pourvoie devant le préfet ; qu'il réclame, au refus du propriétaire, l'autorisation d'exploiter le minerai déposé sur tel terrain ; y a-t-il, entre le propriétaire et lui un véritable procès? Eh ! non ; le maître de forges ne revendique aucun droit qui lui soit déjà acquis ; il dit simplement au

préfet : « Voyez s^il n'y a pas lieu^ dans Tintérêl général, le mien y compris, de ne pas laisser sans emploi le minerai déposé sur ce terrain. » Le propriétaire du fpodSi'de son côté, se borne à dire au préfet : a Est-il donc nécea^ire, pour si peu de minerai qui se trouve sur mon champ, de me troubler dans mon exploitation habituelle ?» — Le préfet, enfin, n'est point un juge qui prononce entre Tun et Tautre; la question quil doit résoudre, la voici :

Vu laquantité de minerai qui se trouve sur le terrain en question, l'intérêt public exige-t-il que Ton soumette le propriétaire à une alternative fâcheuse, ei que Ton ait égard à la demande du maître de forges?

Qui ne voit que c'est là une question précisément de la nature de celles que se pose le législateur lorsqu'il délibère sur des droits à créer, sur des obligations à imposer ?

Allons plus loin.

Le propriétaire exploite. 11 est muni, à cet effet, d'une autorisation du préfet; car, en France, nulle exploitation ne peut avoir lieu qu'autant que l'administration l'autorise.

Les maîtres de forges du voisinage trouvent que le propriétaire n'exploite pas en quantité suffisante; cette fois encore la loi leur accorde le droit de se faire sub< stituer en son lieu et place; mais cette fois aussi encore, elle ne confère qu'un droit éventuel; car elle délègue en même temps au préfet le soin de décider, sur l'avis de l'ingénieur, quel rayon le propriétaire

est tenu d'approvisionner , et dans quelle proportion rapprovisionnement doit avoir lieu pour être réputé suffisant.

Cela posé, la controverse qui s'élève est-elle judiciaire? Disons mieux , y a-t-il là conftoverse Téritable?

Point du tout.

Un maître de forges dit an préfet :

Vous avez autorisé tel propriétaire à exploiter le minerai déposé dans son champ ; les rhaltres de fbrges en général^ et moi en particulier, noud trouvons qu'il n'en n^exploite pas la quantité qiie réclatrieol nos usines et les consommateurs que nous desservons. Voyez si cela n'est pas vrai ; et en cas que nous ayons raison, réToquez votre autorisation ; autorisez-moi à prendre l^exploitation à mon coint)te.

Le propriétaire dit à son tour:

J'exploite dans la mesure de mes forces^ dans la proportion des capitaux dont je dispose; Toyez si ce n'est pas assez.

Enfin le préfet décide; mais comment?

En ayant égard non-seulement à rintérèt du réclamant^ mais à celui des consommateurs, mais à celui du public en général.

Si nous avions eu besoin d'une preuve de plus à f appui de notre assertion, où en trouver une plus déeisive que dans l'exemple choisi par M. Macàrel ?

Au demeurant, ce qui a pu, ce qui a dû induire presque nécessairement en erreur et ce jurisconsulte et ceux qui partagent son opinion, c^est l'extrôme cenf u*

sion qui règne dans rimmense dédale du contentieux administratif. Nousl'avonsen effet indiqué dès le débuts lorsque les défenseurs de Télat actuel des choses soutiennent que^ en principe général^ les questions dont se compose le contentieux de Tadministration ne sont pmnt des questions de droite des questions judiciaires, ik ont pleine raison, et nous abondons dans leur sens ; mais lorsque, passant de la théorie à la réalité, ils soutiennent qu^en fait, sauf une ou deux exce[)tions, Tadministration ne statue jamais sur des droits acquis, ou temr mémoire les sert bien mal, ou ils tombent dans une. étrange illusion .

M. Hacarel en lève les jeux et les mains au ciel. Q cite, en réplique, un assez grand nombre d'exemples qui ne sont pas tous également bien choisis, ni également concluants, mais dont la plupart cependant suffisent |)Our mettre l'assertion de ses adversaires au néant; et lorsqull ajoute qu'au lieu de deux ou trois douzaines d'exemples, il en pourrait citer deux ou trois mille, il est parfaitement bien fondé.

Oui, il est bien vrai, il est trop vrai que l'administration, en France, prononce chaque jour sur une foule dequestionspurementjudiciaires,etque les accusations qui s'élèvent contre elle à cet égard sont pleines de justesse et irrécusables. Que Ton ouvre, pour s'en convaincre, le livre de M. de Cormenin ; c'est un pur recueil de décisions mélliodiquemenl distribuées ; ce sont des faits, des espèces, et rien de plus ; il se compose de trente chapitres, chacun desquels traite d'une matière spéciale, telle que :

*i92 DE LA JURIDICTION

Baux administratifs ; Bois ;

Communes ; Chemins vicinaux^ etc.

L'auteur y distingue avec beaucoup de soin la com« pétence de l'administration de celle des tribunaux. Eh bien^ nous ne craignons pas de l'affirmer ; il n'est pas un seul de ces chapitres qui ne présente six^ huit, dix exemples^ plus ou moins, selon la nature des matières^ nous ne disons pas seulement de questions isolées et purement judiciaires sur lesquelles Tadministralion aurait statué par hasard ou par mégarde , mais d'ordres de questions judiciaires , essentiellement judiciaires , sur lesquelles Fadministration , en d^au- Ires ter/nes le gouvernement, considéré ^ soit en nom collectif^ soit dans les diverses autorités dont il se compose , ministres , préfets , maires^ conseil d'État^ conseils de préfecture ou autres^ a successivement mis la main^ tantôt sous un prétexte^ tantôt sous un autre.

Ainsi^ pour ne citer encore cette fois que des exemples qui sautent auxyeux :

L'administration remplit Toffice d'une chambre d'accusation, lorsqu'elle prononce sur la mise en jugement (les fonctionnaires publics ;

Elle est tribunal civil, lorsqu'elle prononce sur l'in- Icrprétation des contrats de vente en matière de domaines nationaux; sur celle des baux administratifs en matière d'eaux minérales, de bacs et de passages, d'octroi ; sur les contestations qui s'élèvent entre elle

et les indÎTidus avec lesquels elle a traité^ en matière de marchés ou fournitures^ et de travaux publics ; sur laTalidiié des actes consentis aux soumissionnaires de domaines engagés; sur la force et les effets de lettres patentes constituant engagement ; sur les questions qai 8*élèveDt entre TÉtat et ses créanciers , par suite de liquidations ;

Elle joue le rôle d'un tribunal de police^ ou même d'air tribunal correctionnel^ lorsqu'elle statue sur les poolra¥entions en matière de grande voirie;

C'est un tribunal politico-ecclésiastique en tant im'dle prononce sur les appels comme d'abus;

C'^ un tribunal du droit des gens^ en tant qu'elle prononce sur les prises ;

C'est un tribunal spécial en matière de recrutement;

C'est une cour d'appel, relativement aux jugements universitaires; *

C'est une cour de cassation, eu égard aux arrêts de k cour des comptes, qu'elle annule pour vice de forme et pour fausse application de la loi, sans jamais connaître du fond.

Nous pourrions, s'il en était besoin, pousser infiniment plus loin rénumération.

D'où sont pro venus tant d'empiétements, tant et de si fréquentes et si diverses invasions sur le domaine de la justice?

On en peut, ce semble, assigner quatre raisons priu< cipales, qui dominent une foule de raisons de détail, et dans lesquelles toutes celles-ci se résument plus ou inoins.

La premièie, en ordre de date, c'est la fausse interprétation donnée à un principe très-vrai en lui-même, à ce principe qui fonde, et qui fonde à bon droit, le contentieux administratif proprement dit.

F^a seconde, c'est la silualion violente où se sont trouvés, de 1790 à 4800, tous les gouvernements qui ont successivement pris en main, chez nous, le timon des atTaires; situation qui les a contraints d'user de tous les moyens pour soustraire leurs actes, de quelque nature qu'ils fussent, aux regards du public et aux procédés réguliers de la justice.

Vient en troisième lieu le génie propre au gouvernement tant consulaire qu'impérial, génie ami de Tordre, mais peu scrupuleux sur les voies par lesquelles l'ordre s'obtient, et qui, trouvant les usurpations en bon train et la brèche tout ouverte, ne s'est guère appliqué qu'à l'élargir et à la rendre praticable en tous sens.

Reste enfin la dernière, qui se laisse facilement ex- [)liquer par des exemples, mais malaisément énoncer en quelques mots; c'est cette propriété qu'ont les mauvaises doctrines, inventées à mauvais dessein, de survivre aux circonstances qui les ont fait et vu naître; de telle sorte qu'un sophisme étant une fois mis en avant pour masquer quelque acte de fraude ou de vidence, le sophisme devient principe, fait son chemin, et ne tarde guère à trouver son application dans une foule de cas, tout à fait indifférents en eux-mêmes, et qui ne l'eussent jamais suggéré. ^

Ceux qui savent quelque chose de la matière dont il

. s'agit noifô Comprennent déjà : les autres yont bientôt B0I16 eomprendre.

Le principe qui sert de base, et qui doit servir de r^leau contentieux de l^administration, en tant qu'op- {kosé an contentieux judiciaire, est fort simple :

Voûte rédamatîon élevée contre un acte quelconque im g^vemement, statuant de puissance à sujet; toute réckiination dont le but est d'obtenir, soit la révocatîoB, soît la réformation d'un tel acte ; toute question, en un mot, cpii porte sur le mérite, sur la justice, sur l'qiiportunité d'une mesure prise parle gouvernement, HemFéiiennairenunt et dans la limite de ses pouvoirs, doit être portée devant le gouvernement lui-même.

Toute plainte, en revanche, qui se fonde sur les larmes exprès d'une loi, d'un décret, d'une ordonnance, d'un arrêté, n'importe; toute question dont la salution se trouve d'avance écrite dans un texte, tellem^t que, les faits étant vérifiés, il ne reste plus qu'à voir ce que porte le texte invoqué, jusqu'à quel poiiit il s'applique ou ne s'applique pas, est du ressort des tribunaux.

Mais ce principe, l'Assemblée constituante ne l'entrevi^yait que confusément .

En décidant que les fonctions administratives fieraient désormais tenues distinctes des fonctions judidairiCS, que les juges ne pourraient troubler dans leurs opérations les corps administratifs, elle y faisait allusion; mais lorsqu'elle ajoutait que les juges ne pourraient attirer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions, ces dernières paroles disaient plus

que radministration ne voulait dire^ plus du moius que la raison et la nature des choses ne Tautorisaient à dire.

On en pouvait inférer^ en efTet^ pour peu qu'on les pressât avec quelque vigueur^ que Tintention de PA»semblée constituante était non^seulement d'interdire à la justice en général toute censure, tout contrôle sur les mesures prises par le gouvernement à titre de puissance publique^ mais encore de soustraire aux tribunaux criminels la connaissance des délits commis par les fonctionnaires publics dans Texercice de leurs fonctions: et aux tribunaux civils, celle des contrais passés entre l'administration et les citoyens, à titre |Hrivé et sous Fempire du droit commun. On en pouvait inférer qu'elle entendait investir le gouvernement, d'une part, en sa qualité de pouvoir exécutif pur et simple, de l'autre, en sa qualité d'administration pure et simple, de ce manteau d'irresponsabilité juridiquêy qui le couvre légitimement en tant que législateur.

11 n'en était rien au fond, quoique peut^tre l'Assemblée constituante ne sût pas bien exactement où s'arrêtait sa pensée.

Ces conclusions téméraires pe furent jamais non plus tirées en toute rigueur. Il n'est pas donné à l'erreur de se mesurer corps à corps avec la logique, ni de produire à la clarté du soleil ses dernières conséquences* L'indignation publique ou la risée en feraient prompte Justice.

On se contenta donc de les tirer à demi.

Ainsi, sans articuler précisément que la perswne

ADMINiSTKAXIVK. 2il7

des-foBCtioiiDaires publics est inyiolable et sacrée, il passa tout doucement en principe qu'un agent de Padministration^ c'est-à-dire du gouvernement, ne pouvait être poursuivi qu'autant que le gouvernement luimâme aurait autorisé les poursuites; en d'autres terines> qti'autant qu'il aurait trouvé les charges suffisantes et les motifs de l'accusation légitimes.

Le germe de ceci se trouve déjà dans la loi du 14 septembre 1789 (art. 61), en ce qui touche les officieits municipaux.

Ainsi encore, sans déclarer en termes formels que les c<mtrat& passés entre T administration et les citoyens seraient, dans tous les cas, lettres closes pour les tribanauXy il s'introduisit, à petit bruit, la maxime que chaque fois que, dans un contrat de cetle nature, il y aurait doute sur le sens ou la valeur d'une clause quelconque, le tribunal devrait s'abstenir, et les parties intéressées se retirer par-devant l'administration , qui résoudrait la question en déclarant elle-même ce qu'elle avait entendu stipuler.

Si l'on proposait, dans un procès entre particuliers, de s'en rapporter ainsi, dans le doute, à la bonne foi , on plutôt au bon plaisir de Tune des parties, le sens commun entrerait en révolte. Mais combien de fois raatorité ne s'est-elle pas regardée comme en position de décliner la juridiction du sens commun?

La maxime dont il s'agit ne fut guère autre chose que la généralisation d'un cas spécial incidemment indiqué^ en matière de travaux publics , dans une loi du 11 septembre 1790, art. 3, laquelle avait pour but

de supprimer les bureaux de finances et autres juridictions de l'ancien réginne.

Ce n'est pas tout.

Les actes du gouvernement^ (es mesures prises par lui^ à titre de puissance publique, sont des lois; au fond et en substance^ ce sont de vraies lois: nous l'avons dit et redit.

Comme toutes les lois^ ces actes peuvent dcœner naissance à des procès. On peut les violer, on peut les enfreindre^ et s'exposer par là à des condamoations civiles ou pénales.

A qui appartient ia connmssaiice de ces procès?

Aux tribunaux^ apparemment. Les tribunaux soot inhabiles à connaître du mérite des actes du gouvernement^ mais habiles à tenir la inaia à leur exécution. Ce principe n'a jamais été conteaié en ttiëse générale et absolue.

Mais, sous ce frivole prétexte que les tribunaux ne doivent pas connaître des actes administratifs^ les administrations de département et de Msifid e'îagérèrent de bonne heure, dans maini^ occasions, quoique non dans toutes, de pourvoir eUeMoénies, par des voîes brusques et sommaires, à supprimer k$ contraventions à leurs arrêtés.

Ces entreprises plus ou moins trr^uiièies s'exflJ^ quent sans peine, lorsque l'on aoni^ qae Tadniinistration était alors fractionnée en une miUtitude de petits corps isolés, indépendants les uns des autres, électifs, placés sous le vent de l'opinion populaire, composés par conséquent de têtes cbaMies^ /d'bom-

mes ardents^ mais sans habitude des affaires^ exempts de toute responsabilité effective vis-à-vis de ministi'es éptiémères qui ne s'élevaient que pour tomber, et tout à fait incapables de trouver^ dans leur raison et dans leur expérience, un frein que la loi ne leur imposait pas, dont même elle semblait trop souvent les affranchir.

Toutefois, de telles aberrations eussent été tôt ou tard rectifiées, si le nouvel ordre de choses se fût étaMi tranquillement. Hais des circonstances extraor^dinaires, des événements terribles, des luttes furieuses, ne tardèrent pas à éclater.

L'État s'empara d'abord des biens du clergé, puis de ceux des émigrés. La saisie et le séquestre en furent confiés aux soins des administrations locales. 11 les mît en. vente; ce furent les administrations locales qui procédèrent aux adjudications.

Bi se chargeant des biens, on se chargea des dettes. Il fallut compter avec quiconque avait des droits contre le propriétaire dépouillé.

Le soin de ces liquidations fut commis à Tadministration.

Bientôt après, les persécutions commencèrent contre les prêtres, contre les émigrés, contre les nobles et les aristocrates.

Les mesures de haute police appartinrent aux administrations locales.

Bien en prit dans les effroyables années qui succédèrent à 1791, bien en prit aux membres de ces administrations, agents féroces de ces féroces mesures, de

aOO DE LA JURIDICTION

no pouvoir tomber, sans Taveu de leurs complices et de leurs instigateurs, entre les mains de la justice ordidinaire, do cette justice dont la Convention nationale elle-même se méfia toujours et à juste titre^ et qu'elle remplaça par les tribunaux révolutionnaires et les commissions militaires.

Ils y auraient, plus d^une fois, mal passé leur temps.

Bien en prit également à ceux qui avaient traité de Tacquisition des propriétés nationales, d^avoir pour juges, dans les difficultés qui pourraient naitre de la Tente, leurs propres Tendeurs; car les adjudications s'étaient faites aToc tant de précipitation, de Tiolence et d'irrégularité, aTec tant de désordre ou de fraude, que pas une sur dix peut-être n'eût soutenu la confrontation aux principes reçus en pareille matière, et aux lois portées, même dans ces temps où les lois se faisaient d'urgence et se Totaient par acclamation.

Jusqu'en 1793 il s'est rencontré des ju^es assez hardis pour annuler de semblables contrats, en présence des sociétés populaires et des clubs de Jacobins; il s'est rencontré des Tentes assez scandaleuses pour rendre de tels jugements inéTi tables.

Mais ce fut surtout la liquidation de la dette publique en général , et en particulier de cette portion de la dette publique qui est proTcnue de la mainmise sur les biens du clergé ou des émigrés, qui ouvrit la plus large porte aux iuTâsions de l'administration dans la sphère de la justice.

Cette liquidation s'effectuait, tant par les soins de comités choisis dans le sein de. la législature que.

saos leur surveillance^ par les administrations locales.

Les uns comme les autres en prirent texte pour statc^r sur toutes les contestations qui pouvaient naître de la vériOcation de ces créances.

Plusieurs lois les y autorisèrent, sur plusieurs matières spéciales^

Bientôt après la guerre éclata.

Avec* la guerre vint la nécessité des marchés, des approvisionnements, des fournitures. Et dans le discrédit où se trouvait l'État , dans la pénurie de toutes choses, les fournisseurs ne furent, le plus souvent, que des fripons adroits, qui traitaient avec un fripon paissant.

• Les fripons adroits prirent leurs avances; le fripon puissant prit ses avantages; de là cette prétention du gouvernement que, les marchés en fournitures étant des actes d'administration, il lui appartenait non -seulement de les interpréter dans le doute, mais de décider toutes les difficultés quelconques qui pourraient s'élever à leur occasion, mais de se porter juge entre l'État et quiconque se prétendait son créancier.

C'était là jeter tout à fait le masque.

Ce n'était plus dire hypocritement, comme en matière de ventes nationales: à l'administration est réservé le droit d'expliquer ce qu'elle a entendu stipuler. C'était dire effrontément : l'administration, en tout cas et de quoi qu'il s'agisse, est juge, seul juge en sa propre cause.

1 Loi du 25 juillet 1792, loi du 21 prairial an II.

30i DE Uk JURIDICTION

Toutes C68 usurpations n'eurent point lieu sans quelque résistance de la part de la justice ordinaire. Cette résistance nous est attestée par les efforts mêmes faits pour la supprimer.

Une première loi (16 fructidor an III) fit défenses itératives aux tribunaux de connaître des actes de Fadministration^ de quelque espèce quHls soient. Voilà qui est clair.

La constitution de la même année (art. 303) maintient avec un soin nouveau la ligne de démarcation entre l'administration et la justice.

Enfin une loi mémorable (31 fructidor an II, art. 37) mit fin à toute possibilité de lutte^ en établissant la non moins mémorable institution des conflits, c'est-à-dire en investissant solennellement le gouvernemait du droit de lancer un interdit sur Taction des tribunaux, dans toute occasion où il croirait les intérêts de radministration compromis.

A l'abri désormais sous ce bouclier magique, la juridiction administrative prit librement son essor dans toutes les directions. Elle se lança à l'aventure dans toutes les voies.

On vit alors éclater, sous mille formes bizarres, le grand fait que nous signalions il n'y a qu'un instant, à savoir la métamorphose des expédients en principes, la généralisation indéfinie des exceptions.

C'était à protéger les irrégularités des ventes de biens nationaux qu'avait d'abord servi cette étrange règle que, dans le doute sur les clauses d'un contrat passé par l'administration, c'est à Tadministration à

les expliquer; dégagée de toute entrave^ la règle s'étendit à tout, aux baux adminisiralifs, aux adjudications des coupes de bois^ aux diverses transactions du domaine avec les individus privés.

C'était pour mettre les fournisseurs, les entrepremurs^ les traitants à tilre quelconque, dans la main do trésor^ pour les tenir à discrétion^ qu'avait été posée la règle que Tadministration est juge des difficultés qu'élève l'exécution des marchés. En vertu de cette règle> Tadministration intervint dans les débats entre les fournisseurs et leurs sous-traitants ; elle s'immisça plus ou moins dans les afiTaires privées; elle attira à elle une foule de contestations où le trésor n'avait pas le moindre intérêt.

C'était pour terminer avec célérité, et au plus grand avantage du fisc, toutes les questions relatives aux tûens confisqués sur le clergé et sur les émigrés que l'administration avait été chargée de la liquidation des dettes diHit ces biens se trouvaient grevés, et accessoirement du pouvoir de trancher les difficultés^ ^e décider les contestations, d'appliquer les déchéances.

liais quoi? Ces contestations portaient sur les droits hypothécaires des créanciers, sur les constitutions dotales des femmes, sur des copropriétés par indivis, etc.

Questions d*état, qitestions de propriété, effets des baux; effets des contrats privés, des donations, des testaments, des servitudes, etc., radminisiration s'empara de tout^ jugea tout, régla tout, brouilla tout.

On peut dire que dans les cinq années quis'écou*

lèrent entre Tan II et Tan VII de la république, quiconque avait eu un rapport quelconque^ soit avec l'Étal, soit avec quelqu'un qui en eût eu lui-même avec l'État, soit avec des émigrés, soit avec des prêtres, soit avec des corporations supprimées; quiconque avait été parent ou allié, créancier ou d^iteur, serviteur ou employé de l'un quelconque de ces êtres, collectifs ou individuels, se trouvait exposé à devenir, par quelque endroit, le justiciable de Tadministration, et à se voir obligé tout à coup de débattre ou sa fortune, ou même son état civil dans cet antre d'où rien ne sortait.

En un mot, la juridiction de l'administration menaçait, en l'an de grâce 1799, d'engloutir tout droit civil, comme, au moyen âge, avait failli y réussir la juridiction ecclésiastique.

C'est dans cet état d'anarchie que le gouvernement consulaire trouva les choses.

Là, comme en tout, le premier soin du chef de ce gouvernement fut d'introduire un peu d'ordre et do régularité.

Il sépara d'abord deux choses qui avaient été confondues jusque-là, à savoir : l'action administrative, d'une part; de l'autre, le contentieux de l'administration, le contentieux auquel cette action pouvait don-* ner lieu. L'action, il la confia aux ministres, et sous leurs ordres, aux préfets, aux sous-préfets, aux maires* Il concentra, du moins en principe général, le cooteiH tieux entre les mains des conseils de préfecture, en première instance, et du conseil d'État en appeL

Dans sa pensée^ les conseils de préfecture devaient être des tribunaux indépendants des préfets, et le conseil d'État, un tribunal indépendant des ministres. C'est ce que M. Macarel établit, pièces en mains, d'une manière Tîctoricuse.

Le point de vue judiciaire, dans la compétence de l'sidministration, était en ce moment ce qui frappait le plus les regards. Plus tard, le point de vue politique reprit le dessus, et ces prétendus tribunaux, n'ayant jamais été investis de la moindre indépendance, vis-à-vis du chef du gouvernement lui-même, retombèrent insensiblement et sans effort au rang de simples rouages administratifs. Dans les premiers temps, les décisions du conseil d'État lui étaient propres, et le gouvernexpent ne faisait que s'en porter exécuteur. Bientôt ces décisions se transformèrent en avis , auxquels le gouvernement donnait vigueur en se les appropriant.

Du reste les grandes usurpations de la juridiction administrative furent solennellement sanctionnées par la loi.

La constitution elle-même plaça tous les fonctionnaires publics à l'abri des poursuites criminelles, sous la garantie du conseil d'État. Elle alla même jusqu'à étendre cette garantie aux crimes et délits commis par les ministres hors de l'exercice de leurs fonctions (art. 75).

L'interprétation des contrats fut maintenue à l'administration parla loi du 28 pluviôse an YIII.

La connaissance des difficultés en matière de mar-

306 DE LAl juridiction

chésetde fournitures^ par la loi du 13 frimaire de la même année.

Un arrêté du 13 prairial an X institua un conseil de liquidation générale, auquel toutes les contestations de celte nature furent déférées, et dont les décisions ressortissaient, par voie d'appel, au conseil d^tat.

La loi du 29 floréal an X érigea les conseils de préfecture en tribunaux de police correctionnelle^ et en tribunaux civils pour les matières de grande Yoirie et de cours d'eau .

Ces grands points une fois réglés, durant les douze années qu'embrasse l'existence de ce gouvernement, depuis son apparition sur la scène du monde jusqu'à l'abdication de Fontainebleau, un double mouvement ne cessa de se manifester dans la sphère de la juridiction administrative.

A l'extérieur, accroissement continuel, extension progressive; chaque année des attributions nouvelles, des attributions de plus en plus anomales, de plus en plus étrangères à l'institution primitive.

Au dedans, par la seule force des choses, par le retour à Tordre, par le progrès latent, mais irrésistible, du bon sens et de la raison, une tendance constante à se restreindre, une propension louable à remettre aux tribunaux civils tout ce que les lois, tant anciennes que nouvelles, permettaient de leur restituer.

La loi du 26 ventôse an YIll dépouilla la justice ordinaire de la connaissance des prises maritimes pour en investir l'administration; et, en exécution de cette loi, un arrêté, du 6 germinal de la même année^ insti-

taa le œnseil des prises^ petit tribunal administratif dont les appels furent portés au conseil d'État.

La k» du 18 germinal an X attribua au conseil diètii la connaissance des appels comme d'abus.

Us décret du 3^ messidor an VIT créa une commistion acknînistratÎYe chargée de vérifier la légitimité des traites émises par l'administration de Saint-Domingue^ et de prononcer sur leur validité ou leur aDDulation; commission dont les opérations furent ensuite révisées par une commission postérieure S

L'Université fut reconstituée par une loi du 10 mai 1806.**4Lies décrets du 17 mars 1808 et du 15 no- Tiasibre 1811 lui créèrent une juridiction à part^ dont les appels suprêmes^ dans les cas importants, rtssorUssaient au conseil d'État, c'est-à-dire à l'admi* nistration.

Le 16 septembre 1807^ on créa la cour des comptes^ sorte de tribunal mi-partie administratif et judiciaire, qui apure les comptes des préposés des finances^ en même temps qu'elle prononce sur les irrégularités qui peuvent s'y rencontrer. On soumit celte cour, toute cour qu'elle fût, au ministre des finances pour Texécution de ses arrêts, au conseil d'État pour leur yalidité, sous le point de vue de Tobservation des formes.

Le même jour de la même année furent Créées des commissions spéciales, destinées à prononcer dans les questions qui pouvaient naitre du dessèchement des

t Du 96 jaia 1610«

marais, questions judiciaires pour la plupart. Le conseil d'État reçoit Fappel de leurs décisions,

Enfin^ il n'y eut pas jusqu'aux sœurs de la charité^ qui^ rétablies par un décret du 30 septembre 1807^ ne payèrent leur contingent. Ce décret dispose que les réclamations contre les décisions capitulaires seront portées, en première instance^ devant l'évêque diocésain^ et par appela au conseil d'État.

Voilà pour les accroissements de la juridiction administrative sous le Consulat et l'Empire.

Voici maintenant le revers de la médaille.

 l'égard des mises en jugement des fonctionnaires publics, pas rétrograde vers la bonne voie; le code civil replace les officiers de Fétat civil sous la juridiction directe des tribunaux; le code d'instruction criminelle retire aux officiers de police judiciaire, administrateurs ou non^ la garantie de l'article 75 ; un avis du conseil d'État décide que la garantie administrative, là où elle s'applique, ne fait obstacle qu'à l'arrestation et à l'interrogatoire du fonctionnaire inculpé, mais non au surplus de l'instruction.

En ce qui touche l'interprétation, des contrats» la doctrine est abandonnée dans la plupart des cas autres que les ventes de biens nationaux.

En ce qui touche les marchés à fournitures, l'administration eesse d'intervenir dans les débats entre les fournisseurs et les sous-traitants, et dans toutes les contestations où le trésor est sans intérêt.

La fameuse banqueroute de 1808, en constituant en déchéance tous les créanciers non liquidés, met

brosquement un terme aux procès qui prenaient naissance dans les liquidations antérieures à répo(|ue du 1^' yendémiaire an IX.

La règle 3'élablit d'ailleurs que Tadministration ne peut connaître ni des questions de propriété, ni des questions d'état civile ni des questions de servitude, de testament^ de donation entre vifs^ etc., et partout, ou du moins presque partout, où de semblables questions se présentent, elles sont remises à la justice ordinaire.

C'est à la création du comité du contentieux, et surtout à rintroduction d'un mode de procédure régulière devant le conseil d'Etat, par le décret du 22 juillet 1806, qu'on est principalement redevable de ce retour vers un ordre de choses plus juste et plus raisonnable; il s'en faut toutefois que ce retour se soit opéré tout d'un coup, et en une seule fois; il n'a eu lieu que par degrés, après une foule d'oscillations ; et jamais il n'a été ni complet, ni pleinement sanctionné par le chef suprême, de qui tout relevait en dernier ressort.

Il n'a pas étérare> durant les dernières années du régime impérial, devoir le conseil d'État, u^ant tour à tour de deux poids et de deux mesures à l'égard de questions de la même espèce, remettre les unes à la justice ordinaire^ parce qu'il avait affaire à des tribunaux français dont la composition lui inspirait pleine confiance, ainsi qu'à l'empereur, et se réserver les autres, parce qu'il eût fallu les renvoyer devant les tribunaux des pays réunis, dont, à tort ou à raison, l'empereur se méfiait.

 dater de la Restauration, les deux tnouTements en sens inverse ont continué; mais le *mouYennent^ dans un sens d'extension^ devenant de moins en moins sensible, le mouvement contraire se prononçant de plus en plus.

La loi du 5 février 1817 avait attribué à Fadministration^ en matière électorale^ une juridiction trèsvaste, que la loi de cette année a restreinte presque dans la mesure légitime.

La loi du 10 mars 1818 a créé un tribunal purement administratif en matière de recrutement.

Diverses commissions temporaires ont été créées pour veiller^ sous Tœil et la censure du conseil d^État^ c'est-à-dire du gouvernement lui-même:

 la liquidation des bons de fournitures et de réquisitions, en 1813 et 1814';

Au même objet pour 1815 • ;

 la remise des biens des émigrés * ;

A la liquidation de l'indemnité ^ ;

A celle des colons Saint-Domingue • ;

Mais^ en revanche^ juridiction pleine^ entière et directe a été rendtie à la justice ordinaire sur les préposés des finances qui percevraient des contributions illégales «. Juridiction pleine^ entière et directe a été rendue à la justice ordinaire sur les agents des Contri-

^ Ordonnance du 13 juin 1816.

« Loi du 28 avril 1816.

* Loi du 5 décembre 1814.

* Loi du 27 avril 1^5.

(» Ordonnance du 1*' septembre 1825.

* F. les diverses lois de finances.

btttimis indirectes^ y compris le directeur général ^

Ajoutez cpie, depuis quatorze ans^ la jurisprudence du conseil est devenue chaque jour plus libérale ; qu'elle a tendu, avec une persévérance constante^ à faire disparaître fout ce que les lois en vigueur, et les précédents régulièrement établis^ permettaient de faire disparattred'anomalieSy d'usurpations, d'empiétements ; qu'elle a introduit une foule de règles restrictives, une foule de maximessages; en uu mot qu'elle a réduit Sun. domaine autant qu'elle a pu le réduire.

Tant s'en faut toutefois qu'elle ait réussi à souhait ; les traces de l'envahissement primitif se rencontrent encore à chaque pas; et dans le nombre des règles qu'dle a posées, il n'en est aucune qui ne souffre de nombreuses et fâcheuses exceptions.

Tel est donc aujourd'hui l'état des choses.

Nos lecteurs peuvent voir maintenant si nous avions tort ou raison d'afflrmer, en commençant, qu'à la vérité le contentieux administratif proprement dit n'embrasse point de questions qui soient judiciaires de leur nature ; mais que, sous ce nom équivoque, le gouvernement, même aujourd'hui, connaît d'une foule de questions judiciaires, les unes usurpées sur ht justice ordinaire, les autres qui invoquent une justice d'exception.

Il ne faut pas, en effet, beaucoup de sagacité pour démêler que les questions de recrutement, par exemple, ne sauraient guère être portées devant des

* Loi du 8 décembre 1814, art. 44. Ordonnance du roi du lanvier 1819.

magistrats purement civils; ou que les jugements universitaires, pour prendre un aulre exemple, exigent impérieusement des précautions, des ménagements, des égards que la barre de la justice ordinaire ne comporte pas.

Tel il est, cet état de choses; mais tel il ne peut demeurer. L'opinion publique est éveillée sur ce sujet. Dans les tribunaux, il y a révolte ; dans les Chambres, il y a récri.Le mécontentement général s'élève, tonne, grossit chaque jour; sous le feu de ces attaques continuelles, l'administration ne peut poursuivre désormais le cours de ses travaux juridiques; déjà la brèche vient d'être ouverte, et largement ouverte, au corps de la place, dans les discussions delà dernière loi électorale. On peut prédire hardiment que sous peu, s'il ne se fait pas quelque chose de bon, il se fera quelque chose de mauvais, mais qu'à coup sûr il se fera quelque chose.

Cela posé, qu'y a-t-il à faire ?

Où est le remède, si remède y a î

Le trouver, le signaler, ce remède, c'est, ainsi que nous en avons prévenu le lecteur, c'est, disons-nous, en très-grande partie le but du livre qui nous a fourni la matière des réflexions qui précèdent, et quelquesuns des renseignements auxquels cesréflexionsse réfèrent.

.M. Hacarel n'admet même pas l'idée de renvoyer le contentieux de l'administration aux tribunaux ordinaires. Cette idée lui semble apparemment si chimérique, quMl lui fait à peine l'honneur d'en tenir compte.

U combat^ en revanche^ et non sans quelque chaleur^ Topinion de ceux qui voudraient se borner^ pour le fond^ au maintien du statu quo, sauf à payer les mécontents par quelques modifications extérieures et dénuées de toute importance. Ce sont là ses vrais adversaires.

Quant à lui-même^ nous en avons également déjà prévenu le lecteur, ce qu'il souhaite, ce qu'il réclame, c'est institution d'une justice administrative régulière. Il voudrait^ avant tout^ qu'on érigeât les conseils de préfecture en tribunaux de première instance^ et le ccmseil d'Etat en cour d'appel pour les matières administratives^ et qu'on les investît de tous les attributs de la juridiction.

Ses autres idées d^amélioration se rattachent toutes à celle-là^ et n'en sont que des corollaires.

Sur les deux premiers points^ nous partageons son sentiment^ du moins dans une certaine mesure. Sur le dernier^ notre avis diffère du sien^ toto cœlo^ tota terra.

Parce que l'administration s'est glissée, dans certains cas, au mépris des vrais principes, sur le siège même de la justice ; parce que sous le nom doublement fallacieux de contentieux administratif, elle attire chaque jour à elle une foule de questions qui ne sont pas, à le bien prendre, de son ressort, s'ensuit-il que, donnant tête baissée dans l'extrême contraire, nous devions la dépouiller, du même coup, de ses droits et attributions légitimes? S'ensuit-il que nous devions transférer, pêle-mêle^ ex abrupto, sans distinctions ni réserves,

su DE LA JURIDICTION

toat le contentieux administratif aux tribunaux ordinaires^ apparemment parforme d'expiation.

Non^ sans doute. Ce serait agir en enfants^ qui ne savent jamais qu'être toutTun ou tout l'autre^ plutôt qu'en hommes raisonnables.

Ce serait, de plus^ comme le font observer Judicieusement les défenseurs de l'ordre de choses actuel^ porter la plus rude atteinte au système représentatif.

Du moment , en effets où les tribunaux se trouveraient appelés à prendre connaissance des arrêtés des maires ou des préfets^ des rëglemens ministériels, des ordonnances même du roi, rendues sur des matières dont l'appréciation est déléguée au gouvernement, et à en prendre connaissance, non pas seulement pour en assurer le maintien, mais pour en critiquer le mérite, mais pour les révoquer ou les réformer même au besoin, nous n'aurions plus, à la vérité, d'administrateurs juges, ce qui ne vaut rien; mais nous aurions des juges aiministrateurs, ce qui serait pis.

Les préposés aux diverses fonctions publiques dans lesquelles le gouvernement se résout en dernière analyse, petits ou grands, ministres ou subordonnés, deviendraient responsables vis-à-vis de la justice, nonseulement de leurs délits, ce qui est de droit, non-seulement de la foi qu'ils gardent aux contrats passés par eux au nom de l'État, ce qui est de droit enooore, mais de leur discernement, de leur intelligence, de leur habileté à bien faire, de la sagesse ou de là sottise de leurs décisions.

Ils cesseraient, par conséquent, de l'être cl«^int les

(Siambres. Ce serait aux tribunaux à provoquer ^ au besoin, leur distitution.

Les Chambres abdiqueraient^ par là^ la portion la plus importante de la surveillance qui leur appartient; elles abdiqueraient le droit de demander compte du pûuTOir par elles commis. Elles Tabdiqueraient, et au ph>fft de qui ?

Au profit de corps inamovibles^ indépendants^ audessus de tout contrôle, exempts de toute responsabilité; et de phis^ au profit d'hommes mal préparés, soit par leuft études préliminaires^ soit par les habitudes de leur profession^ à l'exercice d'une semblable mission, n'ayant d'ailleurs, par devers eux^ aucun moyen de se procurer les connaissances nécessaires pour la bien remplir.

Intervertir la responsabilité, pervertir la justice, c'est là ce qu'on ferait. Mieux vaudrait presque demeurer comme nous sommes.

D'un autre côté, essayer par quelques réductions insignifiantes, par quelques précautions surérogatoires, par quelques misérables replâtrages dans l'organisaticMi ^tuelle de la justice administrative, de donner le change à ce vœu public qui se prononce de toutes parts et à grands cris pour une réforme profonde, radicale, substantielle, outre qu'un tel rôle est peu digne d'hommes qui se respectent et qui respectent l'opinion, ce ne serait qu'éluder, pour un temps très-court, des difficultés destinées à se reproduire un jour ou l'autre, et cette fois plus exigeantes, plus inexorables que la première.

316 DE LA JUKIDICTION

Jusquc-iù donc noire auteur semble tout à [ait dans le vrai.

Mais lorsqu'il réclame^ à titre de panacée , la création de tribunaux administratifs^ nous ne le conprenons plus. De deux choses Tune^ en effet:

Ou ces tribunaux de nouvelle espèce seraient de véritables tribunaux^ réunissant toutes les conditions d'indépendance qui siéent à la magistrature et la placent à son rang dans les respects du public et dans la conûancedes justiciables; alors lés objections que nous venons de faire valoir se reproduiraient, et avec ioOniment plus de force, contre des corpsjudiciaires dont Tunique fonction serait de tenir le glaive et la balance suspendus sur la têle du gouvernement, de le citer chaque jour à leur barre, et de lui rompre en visière.

Ce seraient les éphores de Sparte.

Ce serait, sur une plus petite échelle, le grand justicier d'Aragon.

Ou ces tribunaux ne seraient tribunaux que de nom ; ils ne s'appartiendraient point à eux-mêmes; au vrai, et pour le fond des choses, ils demeureraient dans la main et sous l'inspiration du gouvernement; triste et stérile parade , misérable jonglerie dont personne ne serait dupe, et qui n'aboutirait^ par conséquent, qu'à réduire à rien la responsabilité des ministres.

Ajoutons que, même en ce qui touche les fonctions juridiques de l'administration, les justiciables y auraient peut-être plutôt à perdre qu'à gagner. Car enfin, on Fa vu, ces fonctions sont bien diverses; il est bien difficile, sinon tout à fait impossible de les réduire à un

même principe. L'administration, dans son allure libre et souple^ pourvoil, par des expédients différents, à rextréme diversité des matières.

Créez des tribunaux uniformes dans leur compo^

sition; assujettissez-les à des formes immuables; cet avantage vous échappe.

HaiSj» en résumé, et sans insister sur ce dernier point, ridée de faire marcher de fronts de soumettre aux mêmes procédés, de porter devant les mêmes autorités, et les réclamations en matière de contentieux administratif, et cette foule d'instances purement judiciaires, dont l'administration se trouve aujourd'hui saisie, nous semble une idée malheureuse, une idée grossière, qu'on nous pardonne l'expression, une idée dont il ne saurait résulter autre chose qu'un compromis qui détruirale gouvernement représentatif ou dégradera la justice, selon le côté vers lequel on fera pencher la balance.

En matière judiciaire, il est de principe que toute question doit être portée de\ant un juge étranger à l'affaire, qui n'en ait point connu jusque-4à, et dont ni rintérêt ni l'amour propre ne soient engagés dans l'issue qu'elle peut avoir.

En matière de contentieux administratif, au contraire, il est de principe que toute question doit être portée devant l'autorité même contre laquelle la réclamation est dirigée.

En matière judiciaire, il est de principe que le juge qui prononce doit être inamovible, indépendant, au-dessus de toute responsabilité, nerelevantque deDieu etdelaloi.

En matière de contentieux administratif, il est de

princi(>e que Tautorité qui pronouce doit êbre^OYible^ responsable^ subordonnée^ sujette à contrôle.

En matière judiciaire, il est de principe que toute enquête sur les faits se renferme rigoureusena^nl dans 10S limites de la demande et de la défense.

En matière de contentieux administratif, il est de principe que Tenquête sur les faits s'étende à tous les intérêts et à tous les intéressés, qu'ils soient ou ne soient pas en cause.

En matière judiciaire, il est de principe que le juge doit puiser sa décision dans Tinterprétatioi) rigoureuse de la loi, quelles qu'en puissent être les conséquences, soit pour l'État, soit pour les parties, soit pour le pubUc. Fiaijusiiiia, ntai cœlum.

En matière de contentieux administratif, il est de principe que l'autorité qui prononce doit puiser les motifs de sa décision dans la Conciliation des intérês en souffrance, dans la prééminence de l'intérêt public sur l'intérêt privé.

Choses à tel point contradictoires ne sauraient cheminer de même pied. Si vous vous obstinez à les accoupler, il faudra, de toute nécessité, que Tune soit sacrifiée à Fautre.

Gela posé, le seul parti à prendre, le seul que la raison conseille, le seul que l'intérêt public avoue en attendant qu'il l'exige, c'est de mettre courageusement la main à Tœuvre; c'est de dégager une fois pour toutes le contentieux administratif proprement dit de tout ce qui n'est pas lui, c'est de l'épurer avec soin de toutes les matières judiciaires»

En un mot^ c'est de faire^ eu égard à^toates les brandies de la juridiction administrative, le travail qui a été fait cette année en matière électorale, et de le faire plus à la rigueur encore.

Nous avons posé tout à Theure le principe qui doit servir de base à ce travail.

Mais Tapplication de ce principe est ardue, compliquée, délicate. Elle exige à la fois et une connaissance approfondie des moindres détails, et un esprit élevé, ferme, compréhensif, qui sache discerner, dans chaque occasion, les divers rôles sous lesquels le gouvernement comparait tour à tour, tantôt comme personne privée, comme simple administrateur des affaires du pays; tantôt comme tuteur de certains établissements, tels que les communes, les hospices, les fabriques; tantôt comme législateur qui règle, propria tnotu, des intérêts en souffrance; tantôt comme légis^ lateur encore, mais provoqué et mis en demeure par ces mêmes intérêts; tantôt comme pouvoir exécutif qui contraint à Texécution de ses propres commandements les citoyens indociles qui ne réclament ni n'obéissent ; tantôt enfin comme législateur qui révise et réexamine ses propres actes d'après les réclamations qu'ils ont fait naître. Elle exige un soin vigilant, une attention soutenue, une sagacité fine et sévère pour classer les questions d'après le principe qui les suscite, et la solution dont elles sont susceptibles.

Un seul homme ne pourrait être chargé de ce t(^- >ail; sa tête n'y suffirait pas.

Le gouvernement ne doit pas Têtre non plus; il est partie trop intéressée en pareille affaire.

Une commission de douze ou quinze membres^ prise par quart dans Tune et Tautre Chambre^ dans le conseil d'État et dans la magistrature ; composée à la fois d'hommes du métier et d'hommes qui n'en seraient paS; de simples jurisconsulles et d'hommes d'État accoutumés à envisager les choses sous un point de vue théorique et élevé ; qui se diviserait les matières, qui présenterait sur chaque ordre de questions un rapport spécial, et à l'appui de ce rapport, un dépouillement complet des diverses espèces qui se sont successivement présentées, qui rendrait public chaque rapport en se soumettant ainsi au contrôle de toutes les opinions, nous semble le seul instrument propre à fournir à la législature les moyens de statuer en connaissance de cause.

Mais ce premier travail une fois terminé, le départ fait entre la compétence légitime de l'administration et sa compétence usurpée, abusive, anomale, tout ne serait pas achevé.

Resterait le plus diriicile.

Resterait à déterminer entre quelles mains il conviendrait de déposer les attributions démembrées du contentieux administratif. Ces attributions sont toutes juridiques, il est vrai; mais toutes, nous l'avons dit, ne seraient pas également bien placées dans les mains des tribunaux ordinaires.

On pourrait, sauf meilleur avis, les diviser en trois grandes catégories; à savoir ;

Celles qu'il serait sans inconvénient de remettre surle-champ aux tribunaux actuellement établis;

Celles qui ne devraient leur être remises que sous certaines conditions, après certaines précautions prises; Celles qui semblent exiger^ soit la création^ soit le maintien de tribunaux d'exception.

Nous rangerions dans la première catégorie : i» L'interprétation de tous contrats passés par Tadministration^ sauf les contrats de vente de biens confisqués.

Nous expliquerons tout à l'heure les motifs de Texception.

9^ Toute question de propriété dont Tadministration peut connaître encore^ par exemple ce qui touche à la propriété des eaux thermales^ lorsque la contestation a lieu entre TÉtat et les communes.

3* Le contrôle sur les arrêts de la cour des comptes, en ce qui touche la violation des formes et la fausse application de la loi.

C'est à la Cour de cassation que cette attribution écherrait naturellement.

4* La connaissance de toutes les difficultés qui s'élèvent par suite de liquidation.

li est juste, il est simple, il est raisonnable que le gouvernement demeure chargé de liquider, contradictoirement avec toutes les parties intéressées^ les titres dont peuvent résulter, soit des dettes à la charge de rËtat, soit des créances à son profit. En tant que l'opération chemine de gré à gré, il n'y a rien à changer à Tordre de choses actuel; mais dès qu'il &*élève

quelque contestation, c'est à la justice à eii décider^ sauf au fisc à opposer devant elle> soit les déchéances^ soit toutes autres exceptions, ce qui n'empêche nullement de maintenir le principe que le ministre des finances ne doit acquitter aucune dette qu'autant qu'elle est reconnue par un ordonnateur à ce autorisé» et imputable sur un crédit législatif.

L'Etat n'est point contraignable ^ chacun le sait en traitant avec lui; mais ce n'est pas une raison pour qu'il soit juge dans sa propre cause.

50 La connaissance de toutes les difficultés qui peuvent s'élever relativement à l'exécution des marchés et fournitures, et à celle des travaux publics.

Même observation.

Si l'on craint que^ dans certains cas^ Tapplication des règlements de service ne fût un peu embarrassante pour les tribunaux^ ou que les formes de la justice ordinaire ne soient quelquefois un peu lentes^ où serait l'objection à ce que les parties convinssent alors, dans le marché, de faire vider les contestations par des arbitres?

(1 faudrait seulement pour cela faire modifier les articles du Code de procédure civile qui défendent de compromettre dans les causes où TÉtat est partie (Art. 83 et 1004).

6"* La connaissance de toutes les instances, soit civiles, soit pénales, qui peuvent être intentées pbur infraction aux dispositions d*une ordonnance^ d'un décret, d'un règlement, d'un arrêté quelconque.

Pourquoi de telles instances ne sont-elles pas poir-

WA, ètitài tous les cas, devant la justice ordiiiaife?

Cfitnftë qu'il e^t plus difficile de dire le droit, tel qu'il JhêAUtë d'une ordonnance ou d'un arrêté, que tel qu'il *réâtilté d'une loi?

i^6di'q[tiôi les contraventions en matière de grande Toirie, par exemple, sont-elles jugées, tant au civil qu'au péuâly par les conseils de préfecture, tandis que teÉ Contraventions en matière de petite voirie le sont par les juges de paix?

Le Renvoi de toutes les contestations de cette nature déVàût la justice^ sans préjudice du droit que conserverait l'administration de pourvoir, sommairement et par flrbviiÉîon; sauf indemnité, à la sûreté de la voie publique leta t^ de péril imminent, aurait un notable avantage.

Ce serait de réserver aux tribunaux, outre l'examen même du fond, celui d'une question de grande importance, lioi question de savoir si Tautorité qui a statué, et dont l'acte est invoqué, a statué dans la limite des piMnroirs que- la loi lui délègue, et en remplissant les tofoialiiés que la loi lui impose. Cela est de rigueur en effet; et faute par elle de s'y être conformée, l'acte n'est o4)ligateire ni pour les citoyens, ni pour les juges, pas plus que ne le serait une loi, par exemple, rendue par • detUL des trois pouvoirs seulement.

Les tribunaux, en s'abstenant de prononcer en vertu de ces actes illégitimes ou irréguliers, s'il s'en renconlî^it, opposeraient soit aux usurpations, soit aux négligences du gouvernement, une résistance légale, calme, exempte de turbulence, et cependant propre à le maintenir dans la ligne de ses devoirs.

C'est ainsi que déjà^ en matière d'expropriations forcées^ le gouvernement déclare rutiliié publique ; mais ce sont les tribunaux qui sont chargés de prononcer l'expropriation en conséquence , et ils s'abstiennent de le t^ire lorsque les formalités voulues par la loi n'ont point été remplies ^

Dans la seconde catégorie on pourrait placer :

i"" L'interprétation des contrats^ en matière cte biens confisqués pendant la révolution.

Nous l'avons dit en effet , si la juridiction administrative ne s'était pas interposée pour protéger ces c(m« trats^ si elle n'avait pas introduit^ à ce sujet, une jurisprudence monstrueuse vis-à-vis de la loi, nK)nstrueu8e vis-à-vis du bon sens et de lequité, mais impérieusement exigée par la raison d'État, Dieu sait ce qui serait advenu de la plupart d'entre eux.

Pendant les premières années de la Restauraticm, le conseil d'État a bien mérité de Tordre public^ en maintenant, contre le flot de la contre^révolution, cette jurisprudence dont la violation eût pu entraîner des désordres incalculables.

Hais pourrait-on maintenant en conQ^r le maintiep aux tribunaux ordinaires ?

Nous ne le pensons pas; les principes sur lesquels elle se fonde ne souffriraient point la discussion publique; on ne peut guère se figurer les tribunaux appliquant, d'une part, dans les cas ordinaires, lÀ règles du droit civil, et de l'autre, dans les cas parti*

1 Loi du 8 mars 1890, art. 3, 14, 16.

cidierai dés règles tout opposées^ des règles qui ne se fondent que sur la tradition d'une autorité occulte^ usarpée dans l'origine^ irrégulière dans 4;ous les temps.

Avant donc de remettre ces questions à la justice ordinaire^ il y a^ de la part de la législature, quelque diose à faire; il y a des précautions à prendre^ des déchéances à prononcer^ un droit spécial à introduire.

Ce n'est point méfiance des tribunaux qui nous porte à ngnaler cette nécessité ; c'est^ au contraire^ confiance dans l'impassibilité de leur raison, dans Tuniformité de leurs principes, dans l'impossibilité morale où ils sonty une fois assis sur leur siège auguste, de tenir compte d'autre chose que de la vérité et de la loi.

9» Les questions purement judiciaires soumises aux commissions de dessèchement.

Dneloi est nécessaire pour distinguer^ dans les opérations de ces commissions^ ce qui est purement adminisfaratif^ et doit leur demeurer^ sauf recours au gouvernement^ de ce qui est juridique.

do Les appels comme d'abus.

Les cas d'appel comme d'abus ressemblent aux délits ministériels sous plus d'un rapport.

Ds ne sont ni définis, ni définissables. Qui voudrait les spécifier^ les caractériser, en absoudrait par cela seul le plus grand nombre. L'ordre y perdrait infiniment plus qu'il n'y gagnerait

Ils sont imputables à des homme placés haut dans le respect des autres hommes, et que le public ne verrait pas sans répugnance traînés par huissier à la barre de la justice ordinaire.

Il n'est pas sûr que les tribunaux, isls quMIs existent, fussent assez puissants dans tous les cas pour fairç justice.

Il est mainte occasion où la prudence conseille de fernaer les yeux. Mais la prudence, vertu des hommes d'Etat, n'est point vertu de juge; au contraire. La justice, en tant que justice, est sans ménagements.

Par tontes ces raisons, nous estimons que la Chambre des pairs tribunal, mais tribunal politique, est le seul qui puisse connaître des appels comme d'abu$ sans inconvénient, et y appliquer les ren^èdes convenables.

Hais il faut une loi spéciale pour les lui déférer, et régler la procédure à suivre.

^o La mise en jugement des fonctionnaire$ publics.

Depuis 1808, les officiers de police judiciaire, administrateurs ou non, sont directement 'justic|^bles des tribunaux.

Depuis i814f, les préposés des finances, en cas dç perceptions illégales, les préposés des coptributions indirectes, pour tous délits commis ds^qs ^exercice de leurs fonctions, sont directement justiciable^ ({^strihunaux.

On ne voit pas que les choses en aillent plus mal.

Cela seul suffit pour démontrer que ce qu'on nomme vulgairement la garantie administrative est quelque chose de très-inutile, de tout à fait abusif; que^ dans rétat actuel de la société, il n'y a nulle tendance à attaquer les agents de l'autorité pour des délits imaginaires, dans l'unique but d'avilir l'autorité, ou dç lu

paralY^r ; qu'en tous cas enfin, les tribunaux ne se prêteraient point à de semblables manœuvres.

Vais ily a pourtant ici une distinction à établir.

Autre chose est une poursuite intentée contre un pur agent d'exécution^ contre un garde champêtre^ contre un préposé des douanes^ en raison de quelque acte de violence par lui-même commis dans l'exercice 4^ se^ (oncUons; autre serait une poursuite intentée contre un préfet, contre un sous-préfet, coutre un maire, en raison d'un arrêté par lui pris, en raison 4e qnelque acte dans lequel il aurait statué législativement.

Dans le premier cas, en effet, la présomption est que Tagent, s'il a failli, n'a reçu à cet égard ni ordre ni injonction de ses supérieurs.

Rien n'empêche donc que l'affaire ne suîveson cours, sauf à mettre en cause quiconque serait trouvé plus tard complice ou instigateur du délit.

Dans le second cas, au contraire, la présomption est que l'arrêté attaqué n'a été rendu que sur les instructions ou du moins de l'aveu du ministre dont le fonctionnaire inculpé relève.

Il y aurait donc convenance, voire même nécessité, de mettre, avant tout, le ministre en demeure d'avouer ou de désavouer l'arrêté.

S'il le désavouait, ou simplement s'il gardait le silence, il n'y aurait plus, à l'expiration d'un certain délai, qu'à passer outre. — Que s'il l'avouait, au contraire, il assumerait la responsabihté sur sa tête, et dès lors le ministère public devrait adresser à la

Chambre des députés toutes les pièces de rinstruction commencée.

Cette faculté laissée au ministre de porter, à ses risques et périls^ devant les Chambres de semblables questions, aurait de plus l'avantage de prévenir, de la part de l'autorité judiciaire, toute tentative pour attirer devant elle, indirectement et sous prétexte de délit, des actes législatifs par* nature, et sur lesquels, à ce titre, elle ne doit exercer aucun contrôle.

C'est sous cette condition que, à notre avis, juridiction pleine et entière devrait être rendue aux tribunaux sur tous les dépositaires de l'autorité.

Il faudrait ranger enfin dans la troisième cat^rie :

lo Les attributions temporaires des commissions chargées de liquider l'indemnité des émigrés et celle des colons de Saint-Domingue.

A cet égard, rien à faire. Nul besoin de troubler, par des innovations bien ou mal conçues, une série d'opérations à demi achevées et qui tirent à leur fin. C'est une classification pour ordre.

S"" Les attributions des conseils de révision en matière de recrutement.

3° Les appels des jugements universitaires.

•I"" Les prises maritimes.

Que ce soient là des matières spéciales, dont la connaissance ne saurait être déférée aux tribunafix ordinaires sans inconvénient pour l'État, ou sans danger pour les parties intéressées, il suffit de la moindre attention pour le sentir.

Qu'y a-t-il à faire pour assurer aux conseils de révi-

sion^ déjà plus ou moins hors de la main du gouvernemoit, puisque leurs opérations ne sont point soumises à son contrôle, toute Tindépendance que la nature de leurs attributions comporte ?

Comment s'y prendre pour mettre^ dans les cas importantS; les professeurs et les étudiants à l'abri des préventions du conseil universitaire (car quant aux appels des jugements de ce conseil en matière de comptabilité, rien de plus simple que de les porter à la cour des comptes]?

Sur quels principes instituer un tribunal maritime qui; élevé en dignité, ainsi que doit Têtre toute cour de judicature appelée à prononcer sur des questions de droit des gens, reste cependant soumise à Tinfluence du gouvernement au degré nécessaire pour que l'issue des jugements ne compromette en rien nos relations diplomatiques?

Ce sont des problèmes que nous nous contentons de

poser.

Les résoudre ferait partie du grand travail* du travail préparatoire dont nous indiquons en ce moment les bases.

MaiS; nous le répétons, ce travail, c'est la chose essentielle, la chose qui presse, celle sans laquelle rien ne se peut.

Une fois ceci achevé^ le contentieux proprement dit une fois réduit à ses véritables éléments^ les questions juridiques qui s'y trouvent mal à propos confondues une fois restituées à qui de droit, alors^ mais alors seulement; il sera temps, et il deviendra possible d'aller plus avant.

On verra clair à ce qu'on fait.

On pourra régler sur un plan rationnel et définitif ce qui restera de juridiction administrative^ assurer aux réclamations l'accueil, aux faits Texameo^ aux intérêts l'attention qui leur est due; on pourra enfin veiller à rendre efficace la responsabilité de Taulorité qui décide^ seule garantie qui vaille en pareilte matière.

Question nouvelle autant que curieuse !

Ce sera, de notre part, Tobjet d'un prQçbaiii article, article dans lequel les améliorations de détail proposées par M. Macarel pourront venir à di^ussion.

Nous terminerons là celui-ci.

Nous prenons congé, et de 1^. Macarel^ et de ses lecteurs, et des nôtres, en demandant liumblepient pardon à ces derniers d'avoir fait, à leur attention^ un si rude et si long appel.

Le sujet est bien aride, il est vrai ; mais il ^ grande iipportçince j et certes il mérite d'être étudié^ ne fût-ce qiie par ceux qui se proposent de prendre part aux discussions qu'il doit nécessairement provoquer avant peu. Que l'état actuel de la législation soit très-fâcheux^ nous ne l'avons point dissimulé; qu'il exige un remède, c'est notre avis; que le remède doive être tel qu'il atteigne à la source même du mal, c'est une vérité que nous nous sommes efforcé de mettre en lumière. Mais, en même temps, nous avons eu à cœur de bien expliquer combien toutes choses, en cette matière^ sont délicates, complexes, variées; combien de questions diverses vont s'élever dès qu'on essayera d'y porter la main; à quel point, dans les innovations à intro-

daire^ il sera nécessaire de procéder avec ménagement, avec égards, avec précaution. Si nous sommes disposés à procéder ainsi, commençons dès aujourd'hui; le plus tôt sera le mieux. Si le temps manque, si Ton trouve les circonstances peu favorables, si d'autres travaux pressent, attendons; mais, au nom du ciel, ne nous lançons dans ce labyrinthe ni en aveugles, ni en brouillons. Sachons bien qu'un établissement qui, sous une forme ou sous une autre, dure depuis quarante longues années, qui exerce sur tous les points de la France une influence de tous les instants, sous la protection duquel reposent des intérêts nombreux et puissants, qui, par un concours d'événements extraordinaires, a, pour ainsi dire, la main dans toutes les fortunes, n est pas chose qui se puisse démolir et reconstruire stans pede in uno ; qu'il y faut Tart et le temps; que cette fois enfin, comme toujours, on peut bouleverser, on peut renverser, mais non pas fonder, ni même redresser en deux traits de plume. Monseigneur, disait de fort bon sens un professeur allemand à son élève, lequel se trouvait être prince royal ou quelque chose d'approchant, il n'y a pas de route royale en mathématiques : voulez-vous les savoir f travaillez^ prenez de la peine. Nous en disons autant, non pas certes à M. Macarel, savant modeste, jurisconsulte laborieux, écrivain éclairé et circonspect, mais à certains réformateurs tant soit peu expédilifs.De routes royales, en législation, il n'y en a pas non plus. C'est un avis qu'à toute force on peut mériter sans être prince.

lit» mers qui baignent Fantique patrie de la citiligalion et dés arts sont^ depuis six ans, le théâtre d'évéoemédts glorieux et d'événements déplorables. Les exploits de Canaris font Torgneil et la joie de tous ceux qui out à cœur la sainte cause qu'il défend; les dépré^ dations commises sous le pavillon quMl a tant illustré mettent en rumeur^ non sans motif^ les commerçants de toits les pays.

De ces deux ordres de faits si opposés l'un à l'autre^ ôo peut raisonnablement douter lequel aie plus contribué aux grands résultats qui se préparent en Orient.

Sans les explois de Canaris, sans ses prouesses menreilieuses qui évoquent bon gré mal gré les souvenirs de Salamine, d'JEgos Potamos et de Mycal6> qui peut dire si le simple récit des souffrances aux-^

quelles la Grèce est en butte aurait suffi pour échauffer les masses populaires sur toute la surface de TEurope^ pour les porter spontanément à prodiguer leur assistance en faveur de pauvres barbares^ à mulliplier sans relâche leurs sacrifices sous tant de formes diverses, et avec une si honorable persévérance?

Sans rextension que la piraterie a prise chez une population aux abois , sans les désordres qui s'en sont suivis, sans les hauts* cris que le commerce a jetés, qui peut dire si les gouvernements policés se seraient décidés à prendre fait et cause dans la querelle, et à étendre leur bras puissant entre les bourreaux et les victimes.

C'est ainsi que la Providence sait tirer le bien du mal; c'est ainsi qu'elle sait faire servir Tégolsme aussi bien que rhéroïsme, le crime aussi soaveat que la vertu, aux fins de ses impénétrables décrets!?

Les flottilles grecques peuvent désarmer maintenant; la Grèce n'a plus d'ennemis sur les mers, c'est vers l'istbme de Corinthe et le passage des lliermopyles qu'elle doit à l'avenir diriger s» efforts. S'ils sont bien conseillés, les pirates grecs désarmeront aussi ; car, pour purger de leur présence les parages du Levant, pour y rétablir la sécurité, après y avoir rétabli la paix, les puissances signataires du traité du 6 juillet n'auront pas besoin d'un aussi grand déploiement de forces qu'à Navarin.

Les amis des Grecs, sans doute, doivmt souhaiter de tout leur cœur l'extinction de ces brigandages; plus la cause est belle, plus elle mérite d'être pure; plus les

hommes sont dignes d'intérêt^ plus il faut désirer que cet intérêt soit sans correctif et sans mélange. Mais dût-on ne prendre aucun souci de la cause, dût-on ne -voir dans les Grecs que ce qu'ils sont aujourd'hui, et non pas ce qu'ils seront un jour; dût-on même enfin juger la Grèce d'aujourd'hui plus sévèrement qu'il ne convient, toujours faut-il, s'il Ton est ami de la justice et de l'humanité, ne souhaiter la destruction de la piraterie qu'avec les précautions que la justice exige, et par des moyens contre lesquels l'humanité ne s'élève pas.

Ne souffrons point que les Turcs massacrent des po« pnlations sans défense ; de telles horreurs ne doivent point être supportées de nos jours. En même temps, ne parlons pas non plus de couler bas ou d'incendier des pirates, sans autre forme de procès; car de tels procédés nous reporteraient aussi à quatre ou cinq siècles en arrière.

Ce sont des idées sur lesquelles, peut-être, il n'est pas hors de propos d'insister; le langage de certains écrits, surtout celui de certains journaux, et en particulier des journaux anglais, en fait foi.

Les pirates sont des criminels; or l'emploi de la force à l'égard des criminels n'est légitime que dans la mesure nécessaire pour les placer sous la main de la justice. Une fois saisis, tant qu*ils ne sont pas condamnés, ils ont tous les droits de l'innocence; quand ils le sont, il leur en reste d'autres encore, moins étendus sans doute, mais non pas moins sacres.

Il est probable que, d'ici à quelques années^ les

338 DE LA PIAATBRIE.

procès pour jcause clé piraterie se louUipUerooi^ plus ou moins, dans celles de nos ailles maritimes qui bordent la Hédilerranée, et dans les lieux soumis à la domination britannique. Il est désirable que l'issue de ces procès soit de nature à ne pas faire rougir la justice et gémir les gens de bien. Déjà le Moniteur nous a fait connaître les détails d'un procès de cette qature, qui se trouve pendant devant le tribunal maritime de Toulon.

Nous croyons donc que le moment est op^iortua pour appeler les méditations des hommes éclairés sur Tétat de notre législation en cette partie^'et sur les principes généraux dont elle relève, lesquels sont applicables à tous les temps et à tous les pays.

L'Angleterre jusqu'ici s'en est tenue à ses anciens errements. Nous devons^ au contraire, j| Tadministration qui vient d*expirer, une loi reiidae U y a mmos de trois ans, et où l'on a prétendu refondre à neuf toute la matière, la remanier dans toutes ses parties.

Si c'a été pour le mieux, le lecteur en jugera : en tout cas, nous ne craignons point qu'il nous reproche d'avoir fait à son attention un inutile appel, car le sujet est curieux autant que peu exploré, et l'on ya voir qu'il présente une question neuve en droit criminel, une question unique peut-être, et que personne, à notre connaissance, n'a encore entrepris de niettre en lumière.

Les jurisconsultes rangent en général les faits de piraterie sous deux chefs distincts, savoir :

1* Les faits de piraterie proprement dite ;

DE LA PIHATEKIE. ^39

^ ^4^9 actes assimilés à la piraterie.

Pour plus d'ordre^ nous aurons égard à la distinction; ^ous disons^ pour plus d'ordre^ et sans Tadnaettre d'ailleurs en principe général, notre dessein étant, au contraire^ de faire voir que les actes assiinilés à la piraterie lui sont assimilés fort mal à propos^ et ressortissent à une tout autre branche de la législation.

I. La pleine mer est le domaine commun de toutes les nations maritimes. C'est^ en quelque sorte, un teriritoire libre, qui ne relève d'aucune puissance en particulier. Les navires qui traversent ce territoire peuvent être envisagés sous deux points de vue distincts; isolément^ chacun pris en soi^ ce sont des colonies flottantes au sein desquelles s'exécutent les lois de leur métropole respective; les uns vis-à-vis des autres, ce sont de simples individus.

Cela posé, lorsqu'un vol ou tout autre acte de déprédation, de brigandage, se commet sur terre et dans Tenceinted'un pays soumis à une autorité régulière et reconnue, l'auteur du vol, de quelque nation qu'il soit^ est justiciable des lois qui régissent le territoire, et des tribunaux qui siègent dans le lieu où le délit s'est commis. Lorsque ce même crime se commet sur mer, et de la part d'un navire envers un autre navire, le cas est tout différent. Là, comme le territoire n'appartient à personne, il n'y a point de lois qui le régissent; comme aucun tribunal n'y rend la justice, l'auteur du crime n'a point déjuges naturels et néces* s^res.

340 Dt LA PIRATERIK.

S'ensuit-il qu'en pleine mer les navires soient Tun vis-à-vis de l'autre dans l'état dépure nature? que le plus faible y demeure à la discrétion du plus fort?

Non; en l'absence de toute législation positive, le droit des gens^ cette loi non écrite qui régit les rapports des nations entre elles^ qui tire sa force et son existence de leur commun consentement^ qui s'étend et se diversifie comme les rapports dont elle est la règle, le droit des gens est intervenu, et a posé quelques principes aussi simples que féconds.

Ainsi, lorsqu'un navire attaque un autre navire, et s'efforce de s'en emparer, de deux choses Tune :

Ou l'assaillant, avoué par son gouvernement, agit au nom et de l'autorité de ce gouvernement ;

Ou l'assaillant n'est avoué de personne ; il agit en son propre nom et pour son propre compte.

Dans le premier cas, le droit des gens regarde cette attaque comme un simple acte d'hostilité, comme une conséquence de l'état de guerre entre deux pays. Dès lors, tant mieux pour l'assaillant s'il réussit, il aura fait une prise: tant pis pour lui s'il succombe, il sera prisonnier de guerre. Hais dans aucun cas, nulle peine, et jusqu'à présent nulle flétrissure, ne s'attache à son action.

C'est sur ce principe que se fonde la course maritime, contre laquelle d'ailleurs il y a beaucoup à dire.

Dans le second cas, lorsque l'assaillant n'est avoué de personne, lorsqu'il agit en son propre nom, et pour son propre compte, c'est un voleur, c'est un brigand, c'est Tennemi commun de toutes les nations, puisqu'il

DE Ul PlRATEKIfi. 341

exerce sa triste profession sur un territoire qui leur appartient à toutes également.

Hais que faire à ce voleur ?

Il n'y a point de police internationale pour le saisir en pleine mer.

Il n'y a point de tribunaux internationaux ^iK)nv le juger.

En Tabsence de toute police et de tous tribunaux, le droit des gens reconnaît^ à quiconque rencontre un navire coupable^ ou simplement soupçonné de ce crime, le droit de lui courir sus et de s'en emparer,

sauf au capteur à conduire dans un port de sa propre

nation sa prise et son prisonnier, pour y faire statuer sur l'une et sur Taulre.

Cet être ainsi abandonné au premier qui s'en empare, c'est le pirate; son crime, c'est Idi piraterie*

La piraterie, c'est le brigandage mAritime à main armée. C'est la profession de voleur de grands chemins sur la mer.

Ce qui caractérise ce crime, et le distingue de tous les autres, c'est :

1» Qu'il menace également la sûreté de toutes les nations ;

2® Qu*il donne ouverture à saisie envers le bâtiment qui le commet, de la part de tous les navires indistinciement;

3» Qu'il rend l'équipage justiciable de tous les tribunaux du monde.

Maintenant, quand le pirate est arrêté, quand il est conduit par son capteur dans un port de la nation de ce

capteur, il faut qu'il y soit jugé, il faut qu'il y soit puni. Il faut donc qu'il y ait là des lois qui préYoient le crime, et des tribunaux qui appliquent ces lois.

C'est ici que le droit public de chaque pays reparait et reprend son empire.

C'est au législateur, dans chaque pays, à déterminer de quelle peine sera punie la piraterie, quels tribunaux en connaîtront, suivant quelle forme ces tribunaux procéderont.

Ainsi, dans toute législation sur la piraterie, il y a deux choses à considérer.

En premier lieu.: le crime lui-même, qui est de droit des gens^ qu'il n'est donné à aucun iégislateufparticulier de créer ni d'abroger, d'étendre ni de restreindre; qui est et qui doit demeurer le même pour tous les pays.

D'autre part : les peines de ce crime et les formes du jugement, qui sont de droit publie, et qui peirrent varier de nation à nation.

Nous disons qu'il n'est donné à aucun législateur en particulier ni de créer, ni d'abroger le crime de piraterie, ni d'en étendre, ni d'en restreindre la déOnition. La raison en est simple.

Le propre caractère de ce crime étant de livrer le navire qui lé commet au premier qui s'en empare, et de rendre l'équipage justiciable de tous les tribunaux indistinctement, si le législateur français, par exemple, s'avisait d'étendre par une loi la définition du crime de piraterie^ érigeant en actes de piraterie des faits qui ne sont pas reconnus pour tels par le droit des gens,

il s^ftitogerait par là juridiction sur les sujets des puissances étrangères dans des cas où ces puissances ne la toi réeâinnattraient pas ; el s'il youlait mettre sa loi à exécution^ s'il voulait punir comme pirates^ d'une peine cruelle ou intamanie, des Anglais^ des Américains, pour des actes que le droit des gens ne flétrit point du fÊ&A dé piraterie, il en résulterait sur-le-cliamp des féidamationsy desconflits^ des difficultés diplomaticfoes, peut-être la guerre.

Que si le même législateur youlait, au contraire, supprimer par une loi le crime de pii^aterie^ ou en resfréindte la définition, dépouiller par là de eeite qualité des actes que le droit des gens reconnaît pour tels, il et^treprendrait ainsi de soustraire des Français, lorsqn^s se rendraient coupables de ces actes, à la juridiction des tribunaux étrangers; il se mettrait dans l'obligation de réclamer, en pareil cas, ses propres sujets, que lès puissances étrangères seraient fondées à 06 pas lui rendre.

Dé là, nouYelles difficultés.

Rien de semblable, au contraire, lors({ue la législateur se borne à statuer sur les peines du crime, et sur les formes du jugement. Le droit des g^ns n'a rien déddé à cet égard.

Dans l'origine, un bâtiment saisi pour fait de piraterie était coulé à fond ; ou bien Téquipage était pendu aux Tergues, sans forme de procès. Cet usage barbare étant maintenant aboli, nul ne peut contester au législateur de cbaque nation le droit de lui substituer telle forme de jugement et telle nature de peines qui

soient appropriées aux institutions en vigueur dans le pays.

Tels sont donc les principes généraux qui régissent la matière.

J.a pleine mer est un territoire commun.

Le droit des gens est la loi de ce territoire*

Chaque navire est une colonie flottante dans l'enceinte de laquelle s'exécutent les lois du pays auquel le navire appartient.

De navire à navire (lorsquMls appartiennent à deux nations différentes), il n'y a droit de saisie pi attribution de juridiction que dans les cas prévus par le droit des gens. •^

Il n'appartient à aucun législateur en particulier d'innover sur ce point, parce qu'il n'est pas maître de faire passer, de son autorité privée, sa volonté propre dans le droit des gens.

Les changements sur cette matière ne peuvent être introduits sans inconvénients que par les tribunaux» qui étendent ou restreignent, dam rapplicaiion, les principes reçus, selon l'état des lumières et les progrès de la civilisation.

De tels changements sont alors sans dangers, parce qu'en supposant qu'une décision nouvelle, sur cette matière, excite des réclamations de la part de la puissance à laquelle appartient le navire condamné, le gouvernement dont les tribunaux se sont aventurés un peu trop loin demeure le maître de négocier, de désavouer le jugement, en un mot de traiter diplomatiqueaieiit la difficulté.

Que 61^ au contraire^ Tinnovation a été consignée d2U[i8les lois^ et qu'elle fasse naître des plaintes^ on ne peut pas désayouer la loi^ et Ton est obligé de la soutenir avec le canon.

Toutes les questions dé droit international, toutes celles qui sont relatives soit aux diverses conséquences d^on blocus maritime^ soit aux circonstances dans lesquelles le pavillon couvre ou ne couvre pas la marcbandise^ soit à retendue et aux limites des droits des neufares, en temps de guerre, se décident ainsi, à Paris par le conseil des prises, à Londres et à Washington par l'aoairauté, non d'après des textes de loi, car il n'en existe point en pareille matière, et il ne peut pas en exister, puisqu^il n'y a point de législateur qui ait capacité pour obliger des nations indépendantes Tune de Tautre^ mais d'après des règles générales d'équité, consacrées par le temps et la raison, et réduites en préceptes explicites par les auteurs et les arrêts rendus à diverses époques.

La doctrine que nous venons d'exposer, bien qu'on ne la trouve nulle part expliquée avec autant de lucidité et de précision qu'il serait à désirer, est néanmoins^ uon^seulement conforme à la nature des choses, mais ausû eelle des auteurs les plus accrédités sur la matière*

Quia «uni, dit l'un d'eux en parlant des pirates,' pacts pti6(tC(B el jum gmMum violatoreSy et tanquam hosies publieiy ob insignem illam malitiam quam exercent in deprœdandis cUienis navibus et tollenda libertate navigaiionis et comtnerciorum. Undè etiam a privatis invadi

possunt et adprehendi propria aucloritatey salva tamen magistratui loci jurisdictione crimincUi et instruciionê de modo proeequendi piratas K

Proprie pirata ille dicitur, qui sine patentibus aHcujus principiSj et propria tantiim àUHoritat»^ pét mare discurrit, prœdandi causa*.

Cette doctrine est également conforme h f ëtat même des choses chez tous les peuples de rEnrèpe, la France seule exceptée, et exceptée seulement depuis trois ans. Il n'existe nulle part, honnis chez nons, de loi où se trouve une définition^ une énuntération, une explication des cas de piraterie proprement dite. Patfoiii on s'est toujours borné à statuer législatiyement stir la forme des jugements et sur les peines du crime.

Puis donc que le gouyernement français voalait^ H y a trois ans, refondre sur un plan nouTeau tonte là législation sur la piraterie, qu'avait-ilà faire?

Il devait^ selon nous, se contenter dé déclarer qfu'à l'avenir le crime de piraterie serait puni, à Pégard an capitaine et des officiers, de telle ou telle peine, à l'égard des gens de l'équipage, de telle antre peine, et désigner les tribunaux qui en connattraienf.

Ou, s'il Youlait absolument définir le critne de piiraterie, il devait se borner à reproduire cette déllMtion générique qui se trouve partout, et que personne ne conteste, savoir : que la piraterie est le brigandage maritime commis à niain armée, laissant d'aiHeurs aux tribunaux le soin de discerner, dans chaque cas parii-

1 Jobano. Loccenius, de JurêVMriHmo, 1. 1, c. 3. * C<isaregis^ ofud Èmerigon, t. I, p. 25d.

cnliér, ce qui est brigandage commis dans riniérét priTé de celui qui le commet, et qui menace par là toutes les nations également^ de ce qui est simple méprise^ on bien hostilité avouée et conséquence de Tétat de guerre; le tout selon les règleset principes dii droit des gëos tels qu'ils sont expliqués dans les auteurs qui font aatorité, tels quils sont consacrés par les arrêts rendus pifcr les tribunaux des diverses nations maritimes^ et auxquels les unes et les autres ont acquiescé^ soit expiiciteiiient en se les appropriant^ soit implicitement en ne réclamant pas .

Cest ainsi qu'ont été conçues^ en Angleterre, les diverses lois rendues à diverses époques sur la piraterie: savoir, en 1536 (28<ï statut de Henri VIII, chap. v); en 1700 (il* et 12% Guillaume III, cliap.vii) ; eu 1806 (46«, Georges III, chap. uv).

Notre loi nouvelle n'est pas rédigée d'après ces principes.

Il parait que ceux qui ont été chargés de ce travail ont cru d'abord qu'il leur était loisible de statuer sur cette matière aussi librement que sur toute autre, d'ajouter, de retrancher, de modifler selon leurs lumières et les couseils delà prudence.

A mesure qu'ils ont avancé cependant, force leur a bien été de s'apercevoir qu'ils touchaient à des questions où les droits réciproques des nations se trouvaient à chaque instant engagés.

Dès lors qu'ontils fait ?

Us ont, à ce qu'il semble, jeté au feu leur premier travail, et se sont appliqués à recueillir, dans les

auteurs accrédités^ les règles les plus généralement reçues, les principes qui servent le plus habituellement de guide aux divers tribunaux dans la détermination des cas de piraterie^ et de ces règles ils ont fait des articles de loi.

Hais alors il est arrivé ce qui arrive presque toujours quand on transforme la jurisprudence en loi, quand on rédige en articles des règles de droite des maximes générales ; nous voulons dire que ces règles perdent^ en passant dans le texte dès lois^ qe caractère de flexibilité^ de prudence et de réserve qui fait leur principal mérite ; qu'elles deviennent tranchantes^ absolues, sans restriction^ sans modification; en un mot^ que d'un précepte sage on fait une généralité souvent absurde^ et presque toujours dangereuse.

Ceux qui sont habitués à méditer sur la rédaction des lois nous entendent déjà ; ceux qui n'ont jamais réfléchi sur cette matière vont bientôt nous entendre.

Voici trois axiomes du droit des gens qui^ d'ordinaire^ servent de guide aux tribunaux des diverses . nations, dans la détermination des cas de piraterie.

En thèse générale, on considère comme pirates :

i"» Les navires à bord desquels il ne se trouve aucun papier constatant la nation à laquelle le navire appartient et la régularité de Texpédition ;

2o Les navires à bord desquels on trouve plusieurs commissions émanées de puissances différentes ;

30 Les navires qui combattent sous plusieurs pavillons.

Mais pour qu'il y ait lieu à l'application de Tuii ou l'autre de ces axiomes^ que faut-il?

Il faiit^ avant tout^ que le navire en question ait fourni eontre lui-même motif à saisie par voie de représailles en raison de quelque attaque qu'il a dirigée contre un autre navire^ ou tout au moins en donnant à celui-ci, par des démonstrations non équivoques^ de légitimes sujets d'inquiétude.

Jasque-lày en règle ou non, pourvu ou non de plusieurs commissions ou de plusieurs pavillons, tant qu'il se comporte pacifiquement, personne n'a rien à loi dire.

Le cas échéant, au contraire, oii il donne lieu à des soupçons fondés, une fois saisi on lui demande qui il est^ de qui il se réclame , au nom de qui il commet des actes d'hostilité en pleine mer.

S'il est trouvé sans commission, s'il n'est avoué de personne, on présume naturellement, et jusqu'à preuve du contraire, qu'il est un pirate. Exactement de même que, sur terre, si un homme est trouvé armé sur la grande route, le pistolet au poing et en arrêtant un autre, on s'enquiert s'il est une sentinelle, un gendarme, un agent de la force publique, en un mot, s'il a qualité pour agir ainsi ; et s*il ne peut en justifier, on présume qu'il est un voleur.

Que si, d'autre part, au lieu d'être dépourvu de papiers, le navire se trouvait nanti de plusieurs commissions émanées de puissances différentes, ou s'il avait arboré dans le combat un autre pavillon que celui du pays dont il se ditcommissionné, au moment du jugement, ces commissions diverses, ou cette diversité de pavillons seraient alléguées en preuve

contre lui^ câr d^ordinaire ce sont là fUses dç pirate.

C'est ainsi que dans une accusation de fausse monoaie^ par exemple^ les instruments de fabrication saisis chez l'accusé serrent de pièces de conyic^on à sa charge; ou^ dans une accusation de vol^ les fausses clefs^ les instruments d'effraction ou d'escalade.

Ou le voit donc, ce dont il s'agit toujours^ en pareil cas, c'est de reconnaître de quelle nature est le fait qui a donné ouverture à la saisie, de détern^iner si c'est un fait de piraterie, c'est-à-dire un acte de brigandage commis en pleine mer , ou un acte légitime avoué par le droit de guerre.

L'absence de papiers de bord, la présence de plusieurs commissions différentes, Térection de tel ou tel payillon, sont des faits accessoires qui servent à caractériser le fait principaly mais qui deviendraient sans importance si l'accusé réussissait à en donner une explication simple et naturelle.

Ce sont des présomptions graves, sans doute^ mais des présomptions qui céderaient à la preuve du contraire.

Les axiomes qui qualifient de pirate tout bâtiment qui navigue sans papiers de bord, tout bâtiment qui navigue pourvu de commissions différentes, ou qui combat sous divers pavillons, par cela seul qu'ils ne sont que simples axiomes de jurisprudence, se prêtent à toutes les exceptions légitimes, se plient à toutes les modifications raisonnables, admettent toutes les explications plausibles. Ce sont des jalons qui marquent au juge sa route, et non pas des liens qui le garrottent.

OuTTops maintenant la loi du 10 avril 1825.

Ifoos y lisons^ art. l«r :

« Seront poursuivis et jugés comme pirates:

« I^^Tout individu faisant partie de Téquipage d'un Mvir/e ou bâtiment de mer quelconque, armé et navifpmnt sans être ou avoir été muni, pour le voyage, de IMBse-j^ort^ rôle d'équipage, commission ou autres actes fooslatant la légitimité de Texpédition ;

« 2* Tout conunandant d'un navire ou bâtiment 49 mer arn^ et porteur de commissions délivrées par 4/^QZ Qu plusieurs puissances ou Éiats différents.»

L^ auteurs de cet article, en insérant ainsi dans un texte de loi deux maximes du droit des gens, ont certain^Qient cru de très-bonne foi ne point innover dans la matière; Us ont cru ne faire que reproduire, sous ooe forme nouvelle, quelque chose d'universellement connu. Mais ils n'ont point réfléchi qu'autre est une maxime de jurisprudence, autre est une disposition impérative et formelle.

Quelles sont, en effet, les conséquences de cet article?

Les voici :

U en résulte, eu premier lieu, que désormais, aux yeux du législateur français, le simple fait de naviguer sans papiers de bord, lors même qu'on aurait navigué pacifiquement et sans faire de mal à personne, et le (ample fait de naviguer en ayant en sa possession deux CQmmissions différentes, lors même qu'on n'en aurait fait aucun usage, lorsque ce fait s'expliquerait de la manière la plus naturelle et la plus innocente, sont

considérés comme piraterie, c'est-à-dîre comme un acte de brigandage maritime, et punis des travaux forcés.

D'autre part, que ce crime prétendu n'ayant aucun caractère extérieur de criminalité, pour le constater, là où il peut exister, il faut qu'à l'avenir tous les capitaines de la marine royale s'arrogent le droit de visiter tous les bâtiments qu'ils rencontreront^ à quelque nation que ces bâtiments appartiennent ; car, le crime de piraterie donne ouverture à saisie, qui que ce soit qui l'ail commis ,• et où serait, sans cela, le moyen de s'assurer si tel ou tel navire a ou non ses papiers en règle? (Or on sait que le droit de visite n'est reconnu, tout au plus, qu'en temps de guerre.)

3° Enfin, que dorénavant tout capitaine fraiiçais doit se regarder comme en devoir d'arrêter, et fout tribunal maritime français comme autorisé à juger et à condamner des étrangers, pour faits qui né constituent pas à eux seuls le crime de piraterie, aux termes du droit des gens; qui n'en sont., lorsque préalablement ce fait existe, que des preuves plus ou moins plausibles, que des indices |)lus ou moins équivoques.

Essayez de faire exécuter une pareille loi, et vous pouvez être sûr d'avoir bientôt la guerre avec toutes les puissances maritimes du monde.

Et de plus, au nom du ciel, que faut-il penser de la justice d'une loi semblable?

On sera pirate par ce seul fait que l'on navigue sans papiers de bord ! Autant vaudait dire que l'on sera voleur de grands chemins par ce fait seul que Ton voyage sans passe-port.

DE Là piraterie. 363

Qb sera pirate par ce fait seul que ron aura à bord deux commissions émanées de deux puissances différentes ! Hais en admettant (ce qui n'est pas vrai) qu'un tel fait ne puisse s'expliquer d'une manière parfaitement inaocente, en supposant que le capitaine accusé ne les ait obtenues que dans un but coupable^ s'il n*en a (ait aucun usage criminel^ de quel droit le puni-

Un homme achète de Tarsenic dans Fintention d'em* poisonner un autre homme; puis il se repenti il en-* ferme cet arsenic dans son armoire^ vous Ty trouvez; te punirez-Tous comme empoisonneur?

On sera pirate par ce seul fait qu'on fera partie de réquipage d'un navire dont le capitaine ne se sera pas pourvu de papiers en règle ! on le sera^ bien qu'on ait ignoré le fait, bien que^ simple matelot^ on n'ait aucun droit ni moyen de s'en assurer!

0 folie ! Tel est pourtant l'effet de cette manie d'in* sérer textuellement dans une loi^ et pr là de transformer en dispositions universelles^ absolues^ péremptoires, de simples préceptes qui, laissés dans le libre domaine de la jurisprudence^ n'y figurant qu'à titre de méthodes et d'inductions^ n'ayant rien d'obligatoire ni de strict éclairent utilement le magistrat^ et peuvent être, considérés comme Theureux fruit du savoir et de Fexpérience.

On nous dira peut-être que l'ordonnance de la marine^ si justement admirée^ était déjà tombée dans la même faute. Ce serait une erreur. L'ordonnance de la marine, de 4781, monument digne, à beaucoup d'é-

gardS) des éloges qu'on lui prodigue^ ne dispose nulle part en matière de piraterie.

Elle ne dispose qu'en matière de prises ^ Si elle fait mention de la piraterie^ ce n'est qu'incidemment, et en renvoyant en termes généraux^ aux maximes du droit des gens.

C'est ainsi qu^elle porte :

a Seront de bonne prise tous vaisseaux appartenant à. des ennemis ou commandés par des pirates^ forbans et autres gens courant ki mers sans cammii-' sion *. »

Il est évident que le législateur n'a pas prétendu par là dire autre chose, sinon que les vaisseaux pris sur les pirates étaient de bonne prise^ désignant d'ailleurs vaguement les pirates comme gens qui courent les mer$ sans commission, ce qui est parfaitement vrai en thèse générale ; mais qu'il n'est point entré dans sa pensée de déclarer solennellement que le simple fait de l'absence de commission constituait le pirate.

L'ordonnance porte encore :

a Tout vaisseau ayant commission de deux différents princes ou États sera aussi de bonne prise '.

Il est vrai que l'article ajoute : et s'il cet armé en guerre, le capitaine et les officiers seront ptcmi comme pirates ; mais il est manifeste que cette additicHi est apposée d'une manière surérogatoire^ qu'elle n'entrait point dans le but même de l'article ; en un mot» qu'elle

* Dans les articles auxquels on fait allusion , s'entend* s L. III, t. ix^ art. 4.

s L. III, art. 6.

ÉMt là qu'à titre de référence au droit établi^ à Tégard duquel elle n'entend point innover. Cela est si vrai que le nvaut pommentateur de Tordonnance s'empresse de kin i^marquerque la référence n'est point exacte^ et ^Gie la pour»iite pour fait de piraterie ne peut avoir Uim qu'autant que le navire a combattu, c'est-à-dire qatA a fait un acte qui sera piraterie, s'il a agi pour son propre compte ^

Qa nous dira peut-être encore qu'il ne faut pas prenais aa pied de la lettre Tarticle i*"' de la loi du 10 avril 18S5; que le gouvernement français n'entend point édger par là en crime le simple fait de Tabsence de jMipîers da fiord, ni le simple fait de la possession de tan; O(ttnmi$sions ; qu'il suppose implicitement que ce kH aura été précédé par quelque acte de déprédation ^ de yicdence.

Ce serait une erreur.

(4Q gouvernement français entend Fart, i*' dans le sons où nous avons dit qu'il l'entendait.

fin yeut-on la preuve"? qu'on lise Tart. 2.

f Seront poursuivis et jugés comme pirates (dit cei article) :

É i"* Tout individu faisant partie de Téquipage d'un aavire ou bâtiment de mer français^ lequel commettrait àmain armée des actes de déprédation et de violence, toit envers des navires f rançais^ ou des navires d'une {mifisance avec laquelle la France ne serait pas en état

* Comment, sur Vord, de la mar.^ T. II, p. 240. Édit. de la Rochelle , 1766.

356 DK LA PIRATERIE.

de guerre^ soit envers les équipages et les chargements de ce navire;

m S"" Tout individu faisant partie de l'équipage d'un navire ou bâtiment de mer étranger^ lequel^ hors rétat de guerre et sans être pourvu de lettres de marque ou de commission régulières^ commettrait tesdits actes envers des navires français, leurs équipages ou chargements, b

On voit, par cet article, que les rédacteurs de la loi du 10 avril considèrent bien réellement, d'une part, Tabsence de papiers de bord, ou la possession de deux commissions émanées de deux puissances différentes; d'une autre part, les actes de déprédation et de violence commis hors le temps de guerre, comme deux ordres de crimes parfaitement distincts, qui subsistent chacun pour son compte, et qu'ils confondent si peu qu'ils les punissent de peines différentes *•

Il demeure donc démontré qu'aux yeux du législateur français, c'est crime de piraterie, c^est-à-dire acte de brigandage maritime, de naviguer mime paei' fiquement, même sans attaquer ni menacer qui que ce soit, si Ton a négligé de se pourvoir de papiers de bord.

U demeure démontré qu'aux yeux du législateur français, c'est crime de piraterie, c'est*à^dire acte de brigandage maritime, de naviguer en ayant en sa posr session deux commissions émanées de deux puissances différentes, lors même qu'on n'aurait tait usage ni de Tune ni de l'autre^ lorsque personne n'aurait rien à

1 Voyez les art. 5 et 6 •

Y008 reprocher^ lorsque ce fait s'expliquerait de la manière la plus simple et la moins équivoque.

Or. nous Pafflrmons. c'est là une véritable innovatfam dans la matière^ une véritable usurpation sur le droit des gens.

Et de plus dette innovation en entraine nécessaireflienl une autre^ savoir : le droit de visite réciproque dô tous les navires les uns vis-à-vis des autres^ même 60 temps de paix ; puisqu'il n'existe pas d'autre moyen decrastater jusqu'à quel point chaque navire est en r%Ie^ ou s'il n'est pas porteur de deux commissions dlKreiites.

La mise à exécution d^une pareille loi de la part des navires français envers des navires étrangers entraînerait certainement résistance au droit de visite; en cas de prise et de condanmation^ il n'y aurait pas moins certainement des réclamations énergiques de la part des puissances auxquelles les navires capturés appartiendraient.

La mise à exécution d'une pareille loi dans les mers de la Grèce exposerait, selon toute apparence^ à voir condamnés comme pirates les quatre cinquièmes des bfttimœts. qui les traversent; car, dans l'état de désordre où sont toutes choses dans ces parages, combien peu doit-il se trouver de navires pourvus de papiers en règle.

Verrons-nous donc traîner dans nos ports, sous le poids d'une accusation infamante» les équipages de ces barques qui dérobent à la férocité des musulmans, et qui transportent, d'une ile dans une autre île, des

familles déjà décimées par la guerre^ les tnassacres ou la famine?

L'art 2 de la loi du 10 avril 18S5^ tel que nous venons de le rapporter^ est sans doute infiniment moins défectueux que Tart. 1".

Ce sont bien réellement des actes de déprédation ou de violence commis hors Tétat de guerre, qu*il érige en actes de piraterie. Ce sont donc bien réellement des actes qui donnent ouverture à saisie à Tégard du navire qui les commet, et qui exposent celui qui s'en rend coupable à se voir poursuivi comme pirate.

Toutefois cet article 2 partage avec Tartide i*** le tort d'être rédigé dans des termes infiniment trop absolus, sans égard à la foule des exceptions, par des hommes, en un mot, qui n'avaient point en vue la nature même des choses, le fond même du sujet.

De cela seul, en effet, qu'un navire aura commis, en temps de paix, vis-à-vis un autre navire, quelque acte de violence ou même de déprédation, il s'ensoit bien que ce navire a fait quelque chose de fort répréhensible; il ne s'ensuit pas précisément qu'il soit pirate. A l'examen, l'acte en question sera acte de piraterie, s'il a été commis anima furandi, par uû navire qui n'ait ni feu ni lieu, pour ainsi dire ; par un navire dont l'équipage fasse profession dé voleur de grands chemins sur les mers. Mais s'il a été commis accidentellement, sous un prétexte mal fondé, par un navire régulièrement expédié, et que son gouvernement avoue, il y aura lieu sans doute à dommages et intérêts envers le navire injustement lésé , il y anni

liea à nne réparation de la part da gouyemement auquel appartient ^agresseur; il n'y aura point lieu à tondamnation pour cause de piraterie.

n n'y a pas cinq ans que trois navires français occupée à faire la traite des nègres ont été saisis et enlevés éh pleine paix par des vaisseaux de la marine royale d'Àngietèrre^ et conduits dans un port de la Grande- Bretagne.

A coup sûr^ c'était bieii là un acte de violence^ sans ^ense légale^ et de plus un acte de déprédation envers fes armateurs des navires capturés.

Le gouvernement français a exigé des réparations t% les a obtenues ; il a exigé la restitution des navires^ cette restitution a été faite; et si les propriétaires^ au lieu de se livrer à un commerce illicite et abominable, s'étaient livrés à un commerce autorisé^ ils auraient réclamé et reçu des dommages-intérêts. Personne n'a pensé à demander que les vaisseaux capteurs et leurd équipages fussent poursuivis pour crime de "piraterie.

^ On pourrait multiplier sans fin les exemples et les hypothèses.

L'art. 2 se termine ainsi :

« Sera poursuivi et jugé comme pirate :

« Le capitaine et les officiers de tout navire ou bâtiment de mer quelconque qui aurait commis des actes d'hostilité sous un pavillon autre que celui de TÉtat dont il aurait commission. »

Autre tentative pour faire passer dans le droit écrit,

dans le droit positif, tine règle de jurisprudence qui ne

peut être regardée comme sage et comme utile^ qu'au* tant qu'on se borne à la consulter au besoin j qu'autant qu'on s'en sert avec ménagement et réserve, pour arriver par elle à la vérité.

Les pirates^ en général, se munissent de pavillons différents, qu'ils arborent tour à tour, par la même raison que les voleurs ont soin d'être pourvus de plusieurs sortes de déguisements; mais, de même que ce ne sont pas seulement les voleurs qui se déguisent, ce ne sont pas seulement non plus les pirates qui se montrent, selon l'occasion, sous des pavillons divers; il est permis à tout navire armé en course d'user de cette ruse pour éviter les dangers auxquels il pourrait se trouver exposé»

La seule différence, c'est que les pirates, n'étant tenus de rien envers personne, ne se font aucun scrupule de combattre sous tel pavillon que bon leur semble; il est interdit, au contraire, aux vaisseaux régulièrement expédiés de combattre sous un autre pavillon que celui de l'État dont ils ont commission. Ce serait dé* loyauté.

Mais supposons le cas, toutefois, où un navire régulièrement commissionné par un gouvernement qui le reconnaît et l'avoue, aurait commis la faute grave de laisser arboré^ pendant le combat^ un paviUon étranger, dont il se serait seni pour échapper à la poursuite de ses adversaires; exposé sans doute à être poursuivi comme pirate, sera-t-il condanmé comme tel^ lorsqu'cm viendra à bien constater qu'il ne Test point, et qu'il n*a jamais fait acte de déprédation quelconque?

Non> certes. C'est seulement une prévention qui pèse sur lui^ et qu'il aura à repousser»

En deux mots^ faute n'est point crime. Un pirate est un brigand ; quiconque^ tout bien examiné^ n'est point on brigand^ n'est point non plus un pirate.

ta loi française s'arrête là ^ en ce qui touche la piraterie proprement dite; et^ en vérité, on ne saurait trop ike pourquoi ses auteurs sont demeurés en si beau diemiiL Car^ puisque telle était leur intention d'ériger es crimes positifs tous les indices^ toutes les présomptions de piraterie que l'expérience des siècles a recueillis; puisque telle était leur intention d'écrire dans le texte de la loi toutes les maximes dont s'est enrichie la jurisprudence en cette matière^ ils auraient pu trouver soit dans les auteurs accrédités, soit^ dans les motilis des arrêts rendus à diverses époques, la matière d'une foule d'autres articles^ qu'ils en auraient extraits nec tout autant d'inconvénients et tout aussi peu de raison.

Qu'il nous suffise cependant de les avoir signalés, ces iiKX)nvénients. Passons maintenant aux cas assimilés à la piraterie.

n. Voici, sur ce point, les dispositions de la loi du 10 avril.

Art. 3. a Seront poursuivis et jugés comme pirates :

a Tout Français ou naturalisé Français qui, sans l'autorisation du roi, prendrait commission d'une puissance étrangère pour commander un navire ou bâtiment de mer armé en course.

« Tout Français ou naturalisé Français qui, ayant

Sm DE LA PIRATERIE.

obtenu^ tnême avec l'autorisation du roi^ commission d'une puissance étrangère pour commander un navire ou bâtiment de mer armé> commettrait des actes d'ho&tilité envers des navires français^ leurs équipages ou chargements.

Art. 4. « Seront encore potirsuivis et Jugés comme pirates :

« Tout individu faisant partie de Téquipage d'un navire ou bâtiment de mer français, qni^ par fraude ou violence envers le capitaine ou comniandant, s'empi^ rerait dudit bâtiment ;

a Tout individu faisant partie de l'équipage d'un navire ou bâtiment de mer français qui lé livrerait à des pirates ou à Tennemi. »

 la lecture de ces deux articles, la première réflexion qui se présente à Tesprit , c'est qu'aucun àes faits qui s'y trouvent prévus ne ressemble; de près ni de loin, à la piraterie, soit qu'on prenne ce mot dans le sens vulgaire et général, soit qu'on l'entende dans. le sens strict et technique.

La piraterie, c'est le brigandage maHUme commis à main armée. — 11 n'y a là aucun acte qui ait caractère de vol ni de déprédation.

La piraterie est un crime du droit des gens; c'est-àdire lin crime qui peut être commis par tout individu, de quelque nation qu'il puisse être, contre tous autres individus, à quelque nation qu'ils appartieniient. — Les actes ci-dessus énoncés ne peuvent être commis que par des Français ou contre le gouvememèot de la France : ce sont crimes de droit public.

t^E LA PtKAtERlE. 368

La piraterie est un acte qui rend quiconque le comlàet justiciable de tous les tribunaux du monde. —Les actes dont il s'agit ne rendent ceux qui les commettetit Justiciables que des tribunaux français.

La piraterie enfin est un crime qui compromet à peu près au même degrés et le capitaine du navire^ et son é({dipage; car, dans une troupe de voleurs^ il n'est pas phB innocent d'être soldat que d'être chef. — Les actes en question sont des faits spéciaux , et qui ne comprottietièiit que des iûdiYidus isolés.

Une autre réflexion non moins curieuse j c'est qu'il #<tet éttcatt de ces actes y en particulier , qui ne soit a^it prévu et puni par les lois générales qui nous régissent.

Comparons en effet :

S8t puni de la réclusion tout Est puni de la perte de la qua-

prançaii^ qui» sans l'autorisation lité de Français tout Français

du roi , accepte le commande- qui , sans Tautorisation du roi ,

ment d'un navire étranger armé accepte des fonctions conférées

en course. par un gouvernement étranger.

(Art. 3 et 7 de la loi du 10 avril.) (Code civil, art. 19.)