L*ETAT CONSIDÉRÉ COMME ENTREPRENEUR DE SERVICES PUBLICS

§ 1. — Principes économiques propres à PEtat considéré comme entrepreneur de services publics. — LUmpôt et la taxe.

S'il est vrai que TEtat, en assumant la charge d'efFectuer certains services publics ^ participe à l'activité économique, son intervention n'en est pas moins basée sur des principes essentiellement différents de ceux qui règlent le fonctionnement des entreprises privées. En effet, une entreprise privée pourvoit aux besoins auxquels elle est en mesure de satisfaire,.en demandant à sa clientèle une rémunération consentie par elle, comme étant équivalente au service rendu. Au contraire, l'Etat, d'une part, fournit au public les services dont il a cru devoir se charger ; et, d'autre part, il prélève sur le même public, selon des règles qu'il détermine, les ressources nécessaires. D'une façon générale, c'est Yimpôt^ c'est-à-dire la contribution obligatoire des citoyens, qui^ fournit les ressources nécessaires aux dépenses publiques, sans

quil y ait y en général, aucune corrélation entre chaque catégorit de dépenses et chaque catégorie d'impôts, et sans quil y. ait nécessairement proportionnalité entre l'usage que chaque individu fait des services de V Etat y et la contribution quil lui apporte.

Ainsi, TEtat organise et entretient une force armée, des tribunaux, des écoles, il construit et entretient des routes, des canaux, des ponts, des quais, des phares, des édifices publics de toute sorte. Pour cela, il tait appel aux contribuables, en tenant compte généralement de leurs facultés. Mais il n'exige généralement aucune rémunération spéciale de ceux qui profitent des services publics : c'est ainsi qu'il fournit Tusage gratuit des routes, des ponts et, en France aujourd'hui, des canaux, de beaucoup d*écoIes ; et, même lorsqu'il perçoit une indemnité, il se contente généralement d'une somme inférieure à ses dépenses, et, par conséquent, moins que proportionnelle au service eflfeciué. Par contre, ceux-là même qui ne jouissent pas d'un service public y contribuent pécuniairement.

En somme, les uns donnent, lès autres reçoivent, sans qu'il y ait corrélation ni équivalence entre les prestations de l'Etat et celles des individus. Nous examinerons, au livre deuxième, comment ce système affecte la répartition des richesses.

Mais, si nous nous plaçons au point de vue de la production, nous constatons que, par suite de ce mode de gestion, V^izi-n attend pas, pour fournir les services pU" hlicsy que la demande^ autrement dit le besoin^ se manifeste par une rémunération sujfisante du service ; cest lui-même qui apprécie r importance et V urgence du besoin , et qui décide d'y faire face (i). La production des services publics

(i) On peut donner une idée de Tiniportance des dépenses engagées en faveur des principaux services publics par les chiffres suivants, empruntés au budget de 1912 :

CHAP. I. — l'État et les services publics 89

nest donc pas soumise au même principe régulateur que V activité productrice des particuliers.

Et cela s'explique d'ailleurs par la nature même des services publics : la plupart d^entre eux sont considérés comme répondant à des besoins si importants et si urgents qu*il n'est pas nécessaire d'attendre la manifestation économique de la demande pour apprécier leur utilité et pour y pourvoir : il en est ainsi notamment de tout ce qui concerne la sécurité publique. De plus, il est souvent fort difficile ou impossible de discerner la part de jouis^ sance que les îndiyidus retirent des services publics ; ainsi, les gens qui sortent peu de chez eux utilisent et usent moins les rues et les routes que ceux qui, par goût ou par profession, les parcourent en tous sens ; mais ils en tirent un avantage indirect, parfois considérable, par l'usage gratuit qu'en font leurs fournisseurs. La même utilité indirecte se retrouve dans bien d'autres services publics : ainsi, rmstructîon donnée dans les écoles publiûuesne profite pas seulement à ceux qui la reçoivent, mais à la société en général ; il est donc naturel que tous contribuent aux dépenses qu'elle exige. Au total, il est beaucoup plus simple, en ces matières, de prélever sur Tensemble des contribuables les ressources néces-

1° Ministère des Finances (non compris les frais de régie et de

perception). , \ , , 49.523.210 fr.

2® Ministère de la Justice 57.181.407»

30 — des Affaires étrangères . . . 19.386.325 »

4<' — de rintérieur 141. 43 1.043 "

50 de la Guerre ...... 920.498.638 »

6° — de la Marine 423.278.924 »

70 — de l'Instruction publique . . 318.956.707»

8° — du Commerce et de rindustrie, 53.856.627»

9° — du Travail et de la prév. soc. 98.160.048 »

10° — des Colonies 103.399.329 »

11° — de TAgriculture 38.817.662»

12» — ^ des Travaux publics]. • . • 315.215.785 »

go PART* I. — CONDITIONS GENERALES, ETC. \'

saires que de réclamer à chaque bénéficiaire sa quotepart de rémunération (i).

D'ailleurs, en raison même du csLtactèït indirect des avantages que beaucoup d'individus retirent des services publics, une entreprise privée, en bien des cas, ne pourrait couvrir ses frais au moyen d'une rétribution consentie de ses services. Ainsi, tout le pays a intérêt à posséder un système complet de routes et de ponts, de canaux et de voies ferrées, a posséder des écoles dans les moindres villages. Mais les intéressés directs, c'est-à-dire les habitants des communes où sont. situées les écoles, que traversent les routes et les voies ferrées, etc., ne pourraient très souvent payer à eux seuls les services dont ils jouissent; et quant à ceux qui en tirent un avantage indirect, comment une entreprise privée pourrait-elle les atteindre... et lespersuader de payer leur part ?

C'est donc bien par le caractère même des besoins auxquels ils répondent que les services pubHcs sont soumis à un régime économique tout différent de celui qui prévaut dans les entreprises privées (2).

(i) Il y a, d'ailleurs, des cas où la rémunération individuelle est impossible pour des raisons de moralité; sans doute convient-il que les plaideurs paient une part des frais de justice plus large que les justiciables qui s'abstiennent de faire des procès; encore ne saurait-on les autoriser à payer leurs juges, fût-ce, comme autrefois, en leur offrant des « épices ». Il en est de même de tous les services que les fonctionnaires rendent aux habitants du pays : l'importance de ces services peut varier grandement de l'un à l'autre ; il importe, cependant, à l'ordre et à la moralité publique que les fonctionnaires, en général, ne reçoivent que le traitement fixe qui leur est alloué par l'Etat. Et ces considérations extra-économiques contribuent à déterminer le mode de gestion des services publics.

(2) Lorsqu'ils n'assument pas la charge complète de certains services publics, l'Etat et les autres personnes publiques (départements, communes) y pourvoient souvent d'une façon partielle en subventionnant des entreprises privées (notamment pour les moyens de transports locaux).

CHAP, I. — l'État et les services publics 91

Cependant, il arrive que l'Etat perçoive une taxe sur les bénéficiaires immédiats de certains services publics. C'est ainsi que certaines écoles publiques — notamment les établissements d'enseignement secondaire et les Facultés — reçoivent des élèves une rétribution qui compense en partie leurs dépenses d'entretien. C'est ainsi encore que i Etat perçoit, pour l'usage de certaines voies de communication, un /r^^^^, c'est-à-dire un droit correspondant à l'amortissement des frais de construction. Le paiement de taxes, en rendant plus ou moins lucratif le torictionnement de certains services publics, peut en favoriser la réalisation.

D'ailleurs, la tendance se manifeste, en certain cas, f de substituer au principe de l'impôt celui de la taxe, c'est- ♦ à-dire d'un prélèvements rapport avec le service rendu (i). La taxe convient particulièrement aux services organisés par les autorités locales^ communes ou départements ; car ces servicv^s sont surtout d'ordre matériel (distribution d'eau, égouts, etc.) ; et, s'ils doivent à leur importance le caractère de services publics, leurs bénéficiaires peuvent être assez exactement déterminés pour qu'il soit possible de leur demander une rétribution. Nous verrons un peu plus loin comment, par un développement nécessaire des mêmes principes, certains services effectués par l'Etat ou les personnes publiques sont accomplis par des exploitations autonomes, et fonctionnant selon les mêmes principes que des entreprises privées.

§ 2. — La personnalité économique de PEtat. — Notions très sommaires sur les finances publiques : impôts, emprunts, budget.

Bien qu'il ne faille nullement confondre la situation

(i) Dans la terminologie financière moderne, on distingue ainsi nettement la taxe de Pimpôt.

financière d'un Etat avec la situation économique du pays sur lequel il étend sa souveraineté, on doit reconnaître que, parle personnel qu'il emploie aussi bien que par les ressources qui lui sont nécessaires, l'Etat constitue, dans chaque pays, le groupement économique de beaucoup le plus important. Ainsi, en France, on peut estimer approximativement le nombre des travailleurs au service de l'Etat à huit cent mille (i), soit environ un vingt-cinquième de l'ensemble des individus participant à l'activité économique. Et les ressources qu'exige le fonctionnement des services publics de l'Etat absorbent annuellement près de cinq milliards, alors que le revenu global de la nation est évalué à un peu plus de 25 milliards (2).

Comme nous l'avons déjà vu, les ressources nécessaires à l'Etat pour faire face aux dépenses publiques sont fournies par une contribution obligatoire des habitants. Mais, en raison de l'opposition que le gouvernement rencontrerait, s'il prétendait opérer directement sur les contribuables un prélèvement atteignant une aussi forte proportion de leur revenu par la perception d'un impôt uniqm, une longue tradition financière a abouti à la constitution de systèmes d'impôts trè^ complexes.

UEtr.t enjoint bien à tout contribuable de venir faire dans ses caisses certains versements annuels : c'est ainsi que, en France, tout citoyen doit payer une contribution personnelle^ qui est bien le prototype de l'impôt direct.

(i) Déduction faite des militaires non professionnels.

(2) Le fonctionnement des services publics n'exige directement, d après les chiffres ci-dessus, que de 2 milliards et demi ; mais l'Etat a besoin, en outre, de 1.500 millions pour les intérêts de sa dette, et de 600 millions pour les frais de régie, de perception et d'exploitation. Enfin, il faut tenir compte des dépenses des départements et des communes, en tant qu'elles font appel à des ressources distinctes du budget de TEtat.

CHAP. I. — l'État et les services publics gS

Mais les impôts directs ne produisent qu'une part relativement minime de ses ressources publiques (en France, moms d'un sixième du total) ; le reste est généralement (i) fourni par des impôts indirects^ perçus à l'occasion de ) certains actes économiques, tels que les impôts de conl sommation et les droits de douane. Ces impôts sont généralement acquittés par les producteurs directs ou intermédiaires — qui en font, le plus souvent, retomber la charge sur les consommateurs ; mais, l'impôt, étant ainsi compris dans le prix de la marchandise ou du service acheté, est le plus souvent ignoré du contribuable effectif, et est ainsi perçu sans protestation (2).

Bien que les impôts constituent — avec les taxes dont il a été question au paragraphe précédent — le moyen de couvrir définitivement les dépenses publiques, l'Etat et les autres personnes publiques (départements^ communes, etc.), ont souvent recours à Vemprunt pour y faire face provisoirement. Il arrive, en effet, que des dépenses publiques jugées nécessaires excèdent les forces contributives actuelles des contribuables (irais de guerre, construction de voies ferrées, de canaux, etc.). Parfois aussi, d'ailleurs, les services qu'elles permettront d'effectuer (par exemple ceux des voies ferrées et des canaux) auront une longue durée. En ce cas, l'emprunt fournit à TEtat les ressources immédiatement exigées, tandis que la charge constituée par l'intérêt et l'amortissement

(i) Aux impôts indirects s'ajoutent les revenus des exploitations de l'Etat. Mais, en France, les plus lucratives d*entre elles sont des monopoles ayant un but fiscal (allumettes, tabacs). Cependant, en Prusse, par exemple, le budget est alimenté pour une large part par les revenus domaniaux et par les chemins de fer (qui donnent à eux seuls 280 millions de marcs).

(2) Sur la distinction entre impôts directs et indirects, consulter les traités de science financière cités plus loin.

de cet emprunt se répartira sur les exercices suivants.

Les emprunts publics se font par l'émission de titres mobiliers, nominatifs ou au porteur, très analogues aux actions et aux obligations émises par les sociétés privées (i).

Toutefois, certains emprunts de l'Etat présentent un caractère très particulier qui ne s'explique que par la condition toute spéciale de l'emprunteur. L'Etat, en effet, ne s'engage pas toujours à rembourser le capital^ mars simplement à payer indéfiniment l'intérêt stipulé, s'il ne rembourse pas bénévolement. Le titre émis, en ce cas, ne donne droit qu'à un revenu, et on le nomme généralement titre de renie. Si l'Etat parvient ainsi à trouver des prêteurs, c'est parce que sa personnalité morale est d'une durée illimitée, — et que, en revendant son titre, le rentier peut, à tout instant, rentrer dans son capital (2).^'

Cette faculté de non remboursement est un des traits caractéristiques des finances publiques. Il faut ajouter que, si l'Etat ne s'engage pas à restituer le capital emprunté, il se réserve du moins le droit de le faire à tout moment. Et il use de ce droit notamment lorsqu'il croit pouvoir remplacer un emprunt ancien par un nouvel emprunt émis dans des conditions meilleures En ce cas, il combine généralement les deux opératici s, en donnant aux prêteurs le choix entre le remboursement, ou le remplacement des titres anciens par des titres nouveaux portant un intérêt moindre. C'est ce que l'on appelle une conversion.

(i) Sur la technique des émissions de valeurs mobilières, voir plus loin, 2® partie, 4® section, cbap. 11, § 5.

(2) Approximativement tout nu moins, car il vend au cours du jour, qui peut être plus ou moins éloigné du pair, c'est-à-dire de son montant nominal.

CHAP. I. — l'État et les services publics 95

En outre de ses emprunts à long terme — sinon à terme indéfini — l'Etat est souvent amené à faire des emprunts à court terme (obligations, hns du trésor, etc.) au cours d'un exercice annuel. Mais ces opérations ne diffèrent pas essentiellement de celles qu'effectuent certaines grandes entreprises privées.

L'équilibre des recettes et des dépenses suppose une étude préalable des ressources et des charges de l'Etat et des autres personnes publiques. Le tableau d'ensemble des recettes et des dépenses porte le nom de budget. Le budget deTEtat est de beaucoup le plus important ;mais, pour connaître Tétendue des recettes et des dépenses publiques, il faut y ajouter les budgets des circonscriptions administratives dotées de la personnalité mo-^ raie, en France notamment ceux des départements et des communes.

La principale préoccupation de ceux qui établissent un projet de budget est assurément dévaluer assez exactement les dépenses et les recettes pour les équilibrer ou, en d'autres termes, d'éviter le déficit^ lequel conduit à des emprunts de longue durée ou finaleaient à la banqueroute. Toutefois, les finances publiques se distinguent de celles d'un particulier en ce que VEtat nest pas strictement limité dans ses dépemespar le montant de ses re^ cettes : en effet, les pouvoirs publics peuvent, dans leur souveraineté, non seulehient recourir à l'emprunt pour t différer l'échéance des paiements afférents aux dépenses, mais aussi augmenter les impôts.

Le budget une fois établi, l'encaissement, le mouvement, le déboursement des fonds publics exigent des services importants et multiples, dont nous ne saurions aborder l'étude ici.

Les finances publiques et les services qui s'y rattachent font d'ailleurs l'objet d'un grand nombre d'ouvrages

gÔ PART. I. — ' CONDITIONS GÉNÉRALES, ETC.

spéciaux intéressant à la fois l'économie politique et le droit public, auxquels nous devons renvoyer pour de plus amples développements (i).

(i) Consulter notamment les traités classiques de MM. Allix, Gèze, Paul Leroy-Beauliçu, Marcel Moye, la Finaniwissenscha/t, d'A. Wagner (trad. franc. Giard et Brière) et les Principles of taxation de Seeligmann.