CHAPITRE VI

SECTION I

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LES EMPRUNTS d’ÉTAT EN GÉNÉRAL

Il arrive fréquemment qu’un pays ne puisse pas assurer ses consommations publiques avec les seules ressources périodiques et régulières du Trésor, c’est-à-dire avec les revenus domaniaux et les impôts. La cause en est, d’abord qu’il faut un fonds de roulement considérable, ensuite et surtout que certains besoins extraordinaires, tels qu’une guerre à soutenir, une réfection générale de l’armement ou de grands travaux publics à entreprendre, exigent des sommes extrêmement élevées.

Dans l’un et l’autre cas il y a lieu à emprunter. Dans le premier cas, les ressources sont fournies par une dette flottante; dans le second, il faut émettre un emprunt proprement dit, auquel l’Etat n assigne aucune date d’exigibilité ou bien pour lequel, tout au moins, il se fait consentir de longs délais de remboursement.

Les dettes des Etats ne peuvent pas être gagées, comme celles des particuliers, sur un domaine patrimonial susceptible d’une réalisation par voie de vente. Ce domaine chez eux est trop peu important, pour qu’il puisse sufiisamment répondre. Tout au plus en Europe pourrait-on citer, comme exemple contraire, celui du royaume de Prusse, où une dette très réduite, d’un milliard de francs environ, se rencontre avec un domaine exceptionnellement important.

^ Au fond, les dettes des Etats sont gagées bien davantage sur l’ensemble des patrimoines privés et sur la force productive de la nation tout entière. En effet, le service de ces dettes sera assuré par les impôts; et les impôts seront d’un établissement d autant plus facile et d’une rentrée d’autant plus sûre, que les revenus des contribuables seront plus élevés. Toutefois, comme il n y a pas de voie d’exécution forcée contre les gouvernements.

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il faudra encore que les pouvoirs publics veuillent tenir leurs engagements et mettre à cette fin le pays à contribution.

L’opinion qu’un Etat veuille et puisse satisfaire à ses obligations, constitue le crédit public de cet Etat.

Quand un Etat a besoin de se procurer des ressources, ce sont les circonstances qui doivent lui dicter le choix à faire entre l’impôt et l’emprunt.

L’emprunt présente l’avantage de ne contraindre personne, de n’appeler que les capitaux qui s’offrent, d’attirer même des capitaux étrangers et de ne pas soulever dans le pays l’opposition que soulèveraient presque nécessairement des impôts nouveaux.

Mais il ne faut pas oublier que l’emprunt une fois contracté exigera des intérêts à servir, et que ces intérêts se résoudront très oi’dinairement en impôts à exiger.

Sur ce dernier point, il n’en serait autrement que dans le cas où la destination donnée aux fonds à emprunter devrait certainement, soit fournir un revenu industriel, soit au moins augmenter la richesse publique et accroître les revenus fiscaux du Trésor par les rentrées des impôts indirects et des impôts de quotité basés sur le revenu, sans qu’il y eût à remanier les bases des diverses taxes. Hors ces deux cas, et hors le cas où l’emprunt devrait faire face à des charges inopinées et très lourdes, de manière à ce qu’elles soient réparties sur un grand nombre d’années, la préférence doit être donnée à l’impôt sur l’emprunt. La règle que les pouvoirs publics se feraient, de recourir seulement à l’impôt hors les trois cas que nous venons de signaler, serait un frein qui les empêcherait de céder trop facilement à la tentation des gaspillages.

11 ne faut pas même que les emprunts soient seuls à fournir aux charges accidentelles des guerres : les impôts doivent y concourir. Telle fut la pratique constante de l’Angleterre depuis deux cents ans. En France, au contraire, on eut le tort, pour toutes les guerres de ce dernier demi-siècle, de s’adresser exclusivement à l’emprunt et de ne faire intervenir l’impôt que pour servir les intérêts perpétuels de l’emprunt L

La distinction que nous avons faite déjà plus d’une fois entre les emprunts de consommation et les emprunts de production, revient ici d’elle-même et elle offre toujours le même intérêt 2.

' Nous verrons plus loin que le second Empire r<5solut le problème de payer les intérêts de ses emprunts (plus de 4 milliards en capital nominal) sans créer d’impôts nouveaux (infra, p. 770).

* Supra, pp. 466 et 655,

^emprunt, pas plus que l’impôt, n’est pas un bien en soi, et il a besoin d’être justifié par les circonstances qui le rendent nécessaire Tout emprunt d’Etat, sans doute, à la seule condition de paraître d’un remboursement assuré, plaît aux capitalistes auxquels il promet un revenu sans aucune peine de leur part. Mais H vaudrait mieux que les particuliers restassent chargés de faire valoir leurs capitaux ; alors l’initiative individuelle serait plus soutenue, les impôts seraient moins lourds, et l’Etat n’aurait pas à s interposer, pour faire des revenus aux uns avec le travail et les sacrifices de tous. En outre, quand l’emprunt est souscrit à l’étranger et que les titres ne parviennent pas à rentrer dans le pays debiteur, soit par suite de la situation défavorable de la balance internationale des comptes, soit pour toute autre cause, il y a à craindre que la charge en intérêts ne détermine d’une manière chronique un change défavorable. C’est le cas actuel de l’Italie, de 1 Espagne et de bien d’autres pays.

Cependant on ne saurait nier que la fréquence des emprunts

d Etat au cours de ce siècle, coïncidant avec la forme nouvelle

qu on leur a donnée (titres mobiliers, au porteur et par petites

coupures), a puissamment contribué à faciliter l’épargne et à

acclimater une des formes modernes et démocratiques de la

richesse. Il y a eu là un service économique rendu à la masse

de la population, en dehors de toute intention préconçue des llitâts*

D autre part, les charges extraordinaires que certaines années imposent, peuvent être considérées comme susceptibles de retours périodiques. Les intervalles qui séparent ces événements doivent donc etre mis à profit pour amortir les emprunts que les faits ont nécessites. On arriverait ainsi à conclure que, s’il est souhaitable et meme nécessaire que chaque année satisfasse par ses propres ressources à ses dépenses ordinaires, il n’est pas moins nécessaire et souhaitable que chaque période satisfasse aux dépenses extraordinaires qu’elle a rencontrées. C’est aux années de paix doit-on dire, à payer ce qu’il y a eu d’exceptionnel dans les

années de guerre. Là est l’idéal rationnel d’une bonne administration des finances.

Au fond, l’Etat qui emprunte, doit être convaincu que les prêteurs ne peuvent être guidés que par leur intérêt. A lui par conséquent, de leur faire des conditions assez douces pour les attirer, assez débattues cependant pour en obtenir, à égalité de profit pour eux. le maximum de ressources pour lui-même. C’est onc encore la loi de l’offre et de la demande qui doit fonctionner. En dehors de l’emprunt volontaire, on ne conçoit que deux

procédés, aussi dangereux qu’ineificaces : 1® l’emprunt patriotique; 2° l’emprunt forcé.

Dans l’emprunt patriotique, on suppose que les prêteurs vont faire un sacrifice par enthousiasme, ou, mieux encore, par esprit de parti. Les essais ont généralement échoué. En 1831, Louis- Philippe demanda 100 millions en émettant du 5 ®/o à 100 fr., quand le cours en était de 80 fr. à la Bourse : vingt millions seulement répondirent à son appel. Une opération semblable, en 1848, ne donna pas de meilleurs résultats'.

L’emprunt forcé est une sorte d’impôt direct remboursable : impôt, à cause de la contrainte qui est de définition; impôt direct, parce qu’il faut des rôles nominatifs de recouvrement; remboursable enfin, puisque c’est un emprunt. Mais le rôle de recouvrement ne saurait être qu’arbitraire. On le base, par exemple, sur des contributions directes ; or, quel rapport nécessaire y a-t-il entre le montant d’un article de contributions directes et les ressources disponibles d’un capitaliste ? L’emprunt forcé ne se conçoit guère que comme un expédient momentané et même local, pour faire face à des réquisitions de l’ennemi. Sous cette forme il en a été fait un usage assez fréquent dans la guerre de 1870-1871. On peut citer encore l’exemple de la Convention, qui en 1793 demanda un milliard et ne trouva à peu prés rien avec {'emprunt des aisés"^, et celui de la Restauration, qui en 1815 mit à contribution les banquiers et les gros propriétaires à charge de répartition ultérieure

On peut considérer l’émission du papier-monnaie comme analogue au procédé de l’emprunt forcé. L’Etat, en elïet, bénéficie de toute la somme pour laquelle il émet du papier (moins l’écart

* L’emprunt national en 5 o/o au pair était au capital nominal de 100 millions : il n’en fut souscrit que 26.

^ La combinaison consistait à évaluer le revenu de chaque citoyen, à en déduire autant de fois 1.000 livres que sa famille comprenait de membres, ou bien une fois pour toutes 1.500 livres s’il était célibataire, et à emprunter sur le surplus un certain nombre de dixiémes jusqu’à 9.000 livres de revenu excédent, puis tout l’excédent au-dessus de 9.000 livres. L’emprunt était payable en assignats, non productif d’intérêts, et remboursable deux ans après la paix (Décret du 3 septembre 1793),

Le Directoire décréta de même, par la loi du 10 messidor an VII (28 juin 1799) un emprunt forcé et progressif, qui devait être levé sur les aisés seuls et qui n’était payable qu’en numéraire. Après quatre mois de mise en application, l’emprunt n’avait encore fourni que trois millions en numéraire effectif, malgré toute la rigueur des procédés mis en oeuvre.

’ Il ne s’agissait que de trouver 100 millions. Les rôles étaient dressés par une commission siégeant au chef-lieu du département et soumis à la ratification de la Chambre; l’emprunt était stipulé remboursable à bref délai. L’opération réussit.

de prix que cette émission peut ou doit mettre, sur le marché libre, entre le pouvoir d’achat de la monnaie de métal et le pouvoir d’achat de la monnaie de papier); de plus, l’emprunt est lait, en quelque sorte, avec tout le monde à la fois, puisque ceux qui sont contraints les premiers de recevoir ce papier en paiement, se le font rembourser en le rétrocédant à d’autres contre des richesses ou des services. En faveur de ce procédé, on ajoute que 1 Etat n’aurait aucun intérêt à servir pour cette sorte d’emprunt; que le concours de la monnaie de papier avec la monnaie de métal devrait avoir pour effet de combattre la hausse des prix (qui est une conséquence habituelle des crises et de la disparilon de la monnaie); enfin, que rien ne semble empêcher que la circulation monétaire soit réduite aux seuls rapports avec les etrangers, tandis que les nationaux, entre eux, se serviraient du papier d’Etat. Pourquoi donc un Etat qui a besoin d’emprunter, ne mettrait-il pas en circulation de la monnaie de papier, par exemple pour une somme égale au recouvrement d’un budget soit, je suppose, quatre milliards pour la France?

A cela il ^ut répondre ; que l’émission du papier portera ontestablement, dans l’opinion, une atteinte au crédit public du pays et que l’Etat sera exposé à y perdre plus qu’il n’avait espere y gagner par la suppression des intérêts à servir; 2® que le papier, pour peu qu’il soit déprécié sur le marché libre, chassera le métal par la force irrésistible de la loi de Gresham; 3® que la dépréciation d’une monnaie usuelle comme deviendrait le papiermonnaie, a pour effet inévitable d’altérer l’expression monétaire

es taux d échangé et de troubler tous les rapports entre créanciers et debiteurs.

L exemple de la Russie, qui a le papier-monnaie depuis 1768 et ou le rouble-papier s’obstine à perdre entre 25 ®/o et 35 ®/o sur le rouble-métal, malgré l’exploitation des mines d’or de Sibérie et obligation de payer en or les droits de douane, montre combien U est difficile de revenir à la monnaie métallique quand une fois on en est sorti.

En 1870, le gouvernement de la Défense nationale préféra à la création directe d’un papier-monnaie d’Etat un emprunt à la Banque de France pour 1.530 milliards au total ', avec le cours force des billets que la loi du 12 août 1870 avait déjà établi et grâce auquel la Banque créait de toutes pièces la monnaie qu’elle

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Le billet de banque devenait bien ainsi comme un papierla'lo^i ^ millions sans intérêt que l’Etat devait déjà en vertu de

monnaie. Mais « la situation exceptionnelle et privilégiée de la Banque donnait à celui-ci une sorte de majesté qui en imposait et qui justifiait son crédit'. » C’est, du reste « le seul exemple d’application du cours forcé, qui n’ait pas produit des résultats désastreux... On doit regarder cette expérience comme exceptionnelle; il fallait, pour qu’elle réussît, la réunion de bien des éléments : le tempérament français, la prudence et la renommée de la Banque, la ferme résolution de l’Etat de rembourser graduellement ce grand établissement, l’excédent de nos exportations sur nos importations, etc.^. »