LES PROCÉDÉS DE RÉDUCTION FORCÉE DES DETTES PUBLIQUES

L’Etat qui veut alléger sa charge en intérêts à payer, a-t-il d’autres ressources que la conversion, ressource qui ne lui est du reste offerte que si ses rentes sont cotées au-dessus du pair ?

On peut être tenté d’envisager comme un remède l’impôt sur la rente. A ceux qui proposeraient de recourir à ce procédé, il faudrait répondre :

1® Qu’ils font une confusion, et que la conséquence de cette confusion peut être, en ce cas comme en bien d’autres, une injustice. L’Etat débiteur et l’Etat législateur sont, en quelque sorte, deux personnes distinctes : il ne faut pas que l'Etat débiteur obéré cherche dans son rôle de législateur un moyen de s’affranchir de ses obligations de débiteur. Si l’Etat croyait utile d’imposer la rente, il devrait le faire en sa seule qualité de législateur, par des considérations tirées de la nécessité d’une répartition égale et proportionnelle de l’impôt, et sans se préoccuper de l’avantage qu’il paraîtrait y trouver comme débiteur'. Les pouvoirs publics, en effet, ne sont nullement affranchis des règles ordinaires de la justice, bien que la force de faire des lois leur donne souvent l’illusion de croire qu’ils n’ont pas à en reconnaître d’autres que celles qui leur sont dictées par leur intérêt immédiat;

2® Que l’impôt sur la rente, s’il était assez élevé pour alléger très sensiblement le fardeau de la dette, risquerait d’être plus nuisible par l’atteinte portée au crédit du pays, qu’utile par les ressources qu’il lui procurerait. Voulons-nous un exemple? Les deux conversions de 1883 et 1894réalisentensemblepour le Trésor français une économie annuelle de 103 millions de francs. Or, une recette équivalente sous forme d’impôt exigerait un impôt de 30 ®/o sur les arrérages des emprunts de 1871 et 1872, c’est-à-dire un impôt sept fois et demie plus élevé que la taxe sur le revenu des valeurs mobilières; elle exigerait un impôt de 10 ®/o environ sur les arrérages de toute la dette perpétuelle, soit encore

1 Supra, pp. 729 et 730. — Voir Leroy-Beaulieu, op. oit., t. II, p. 515.

deux fois et demie le taux de cet impôt sur le revenu. Et dans quelle mesure aurait-il été permis de cumuler la recette de l’impôt sur le revenu, avec l’économie de dépense qui résulte de la conversion? C’est là qu’est toute la question.

La conclusion, c’est que l’impôt sur la rente, bien loin d’être pour les Etats besogneux un moyen de diminuer leurs charges envers leurs créanciers, n’est pratique que pour ceux qui ne se sentent pas exposés à la nécessité de faire encore de larges appels au crédit; et pour ces Etats, l’impôt sur la rente ne doit être

envisagé que comme un procédé pour répartir plus équitablement des contributions.

Si l’on se prononçait, néanmoins, en faveur de l’impôt sur la rente, il faudrait aussi savoir si cet impôt doit grever tous les rentiers, ou bien s’il ne doit grever que les nationaux à l’exclusion des étrangers. Pour l’exemption de ces derniers, on fait valoir ; 1® que lEtat n’a pas qualité pour les imposer; qu’à leur égard il n a aucun caractère de législateur, et que, réduit envers eux au rôle unique de débiteur, il n’a aucune raison de justice à invoquer pour manquer à son engagement; 2» que l’impôt levé sur les étrangers peut nuire davantage au crédit de l'Etat, parce que ses rentes se rencontrent sur les marchés étrangers avec celles de bien d autres Etats, entre lesquelles la comparaison des revenus nets est effectuée instantanément et entre lesquelles les placements sont toujours libres, en droit comme en fait.

Pour distinguer, au point de vue de l’impôt, entre les étrangers et les nationaux, trois procédés peuvent être proposés :

1 Au moment du vote de 1 impôt, les titres sont estampillés selon le domicile actuel du rentier. Dès lors, le caractère de chaque titre est fixé d’une manière irrévocable, abstraction faite de la nationalité des titulaires subséquents;

2° Au moment do paiement de chaque coupon, une justification spéciale d’extranéité est requise de ceux qui réclament l’exemption de l’impôt. C’est ce qu’on appelle la formalité de Vaffîdavii. Cette formalité peut être également demandée lorsqu’il s’agit de savoir si le créancier qui touche ses coupons à l’étranger doit ou non subir la perte au change *;

Enfin, 3® au moment de l’émission de tel ou tel emprunt, l’emprunt tout entier peut être qualifié emprunt extérieur^ mis en souscription sur les places étrangères seulement et déclaré exempt des impôts qui grèvent déjà ou qui grèveraient plus tard

1 Par exemple la rente italienne est grevée contre tout le monde d’un

impôt très élevé de 13 o/o, mais elle est soumise à Vaffldavit contre la perte au change. ^ ^

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la rente intérieure. Ces emprunts extérieurs sont particulièrement pratiqués quand il s’agit d’améliorer un change par trop défavorable.

Finalement insolvable, l’Etat négocie des concordats avec ses créanciers. Quelques noms qu’on y donne, concordat suppose faillite. Quant à la discussion entre le débiteur et les créanciers, elle est ici par trop inégale, puisque les particuliers ne peuvent pas contraindre l’Etat. Celui-ci est toujours libre de ne reconnaître dans son concordat que ce qu’il croit avoir intérêt à accorder, en autres termes que ce qu’il veut bien accorder.

Comme concordats récents ou importants, on peut citer ceux de l’Espagne en 1831 et 1876, de l’Egypte en 1876, de la Turquie en 1881, du Portugal en 1892. Jamais il n’est plus vrai de dire que d’un mauvais payeur on prend ce qu’on peut. Le vrai nom du concordat est banqueroute, toutes les fois qu’il n’est pas donné aux créanciers des garanties sérieuses contre le retour des mêmes manquements aux traités. Comme garanties, on peut concevoir l’institution de commissions internationales de contrôle, ainsi qu’il en fonctionne en Egypte, ou bien l’aliénation bien et dûment acceptée de certaines recettes déterminées, comme celles des douanes de tel port, qui sont d’ores et déjà affectées au service de la portion conservée de la dette. C’est le système pratiqué avec la Turquie.

SECTION II

^vr*ii:Rc:xj SUR l’histoirk rinanciiork

DJG ICRA.NCE

L ANCIEN RKCIME

La dette de l’ancienne France est une des faces les moins connues et les plus intéressantes de notre histoire nationale'. Ce n’est point une étude sans difficulté. Les types de cette dette étaient très nombreux, les budgets n’existaient pas, la comptabilité publique était obscure autant que secrète, et la pratique des assignations (ou délégations sur certaines branches de revenus publics) ajoute à l’obscurité. Ce qui est certain, c’est que la dette

ï Consulter surtout Vührer, Histoire de la Dette publique en France^ 2 vol., Paris, 1p8C.

pas

publiqueétait considérable dès lexvii®siècle, et que les placements en fonds d’Etat, que certains esprits se plaisent à regarder comme une innovation du xix® siècle, étaient déjà fort répandus, surtout à Paris.

Les emprunts des rois de France sont fréquents aux xiv* etxv® siècles. C’est donc à tort qu’on fait remonter l’origine de notre dette nationale à l’édit de François 1®% du 10 octobre 1522. Ce qu’il y eut de nouveau dans cet édit, ce fut l’institution des « rentes sur l’Hôtel de Ville » de Paris.

Voici la combinaison. En vue des armements nécessités par les guerres avec l’Autriche et l’Espagne, François 1®'' autorisait « la communauté et corps universel de la Ville », agissant par le prévôt des marchands, à vendre des rentes perpétuelles et à lever, pour le service de ces rentes, des impôts spéciaux (aides et gabelles) sur les bestiaux et denrées amenés ou vendus aux marchés. Le receveur de la Ville était chargé d’effectuer le service de ces rentes. La première émission, celle de 1522, porta sur 16.666 livres de rentes, au denier 12 (8 1/3 ®/o), vendues contre un capital de 200.000 livres.

Ce mode de placement fut très goûté des pères de famille. Tout le XVI® siècle, à travers les guerres de François I®'' et de la Ligue, nous montre les instances continuelles de la couronne sollicitant de nouvelles émissions, et la résistance des bourgeois de Paris qui se refusaient à y procéder. Quant aux arrérages, ils étaient dès lors servis avec la plus grande irrégularité'.

Ainsi sous le règne d’Henri IV, un arrêt du Conseil du roi, de 1604, annula tous les arrérages en retard de paiement (il y en avait pour 7.800.000 livres), déclara sans valeur un grand nombre de titres de rentes réputés vicieux, et réduisit d’un quart les arrérages à échoir. C’est une de nos grandes banqueroutes nationales. L’espace nous manque pour les suivre au cours du xvii® et du xviii® siècles. Boileau y fait encore allusion quand, pour dépeindre un visage morose, il le présente

Plus triste qu’un rentier A l’aspect d’un arrêt qui retranche un quartier *.

Dans les dernières années de Louis XIV surtout, la signature de l’Etat est incessamment protestée, et les concordats les plus boiteux se succèdent à courts intervalles, tantôt diminuant les arrérages à servir, tantôt modifiant tout à la fois et le taux et le capital nominal sur lequel le taux se calcule. Par exemple le

* Sur certaines particularités, non données par Vührer, voir Economiste français^ no du 12 mai 1888,

* Boileau, satire iii. — Il s’y agit de la suppression d’un terme en 1 G4.

capitaliste qui avait souscrit à l’émission de 1708 et qui aurait pu vendre son titre en 1720 au taux de capitalisation de 5 % (taux trop bas et évidemment invraisemblable), aurait pu établir qu’il perdait 54 “/o des intérêts promis et 70 “/o de son capital versé Nous nous bornerons à donner ici quelques renseignements très sommaires sur les divers types d’émission, sur la nature de la créance et le mode de cession, sur les conversions et les banqueroutes, enfin sur le montant de l’ancienne dette nationale.

Gomme types, nous signalerons :

1“ Les rentes perpétuelles sur l’Hôtel de Ville, selon la formule inaugurée par François 1". Le taux en est très variable, mais fort élevé d’ordinaire. 11 varie entre le denier 10 et le denier 15 soit entre 10 “/o et 6 2/3 %; ’

2 Les tontines ou rentes tontinières, ainsi nommées de Lorenzo Tonti, qui proposa le premier cette combinaison au contrôleur général des finances Fouquet. Une tontine consiste dans le groupement de plusieurs rentes viagères progressivement réversibles des prémourants aux survivants. L’émission d’une tontine exige que l’on appelle un certain nombre de catégories de personnes d âge à peu près égal et que, dans chaque groupe, on ouvre un droit éventuel et réciproque d’accroissement qui puisse s’exercer au fur et à mesure des décès jusqu’au dernier d’entre eux. Fouquet essaya le premier cette combinaison en 1653. Le succès fut très médiocre, parce que l’idée fut mal comprise. Pontchartrain y revint souvent pendant la guerre de la Ligue d’Augsbourg. Mais ce fut surtout dans la seconde moitié du xvin® siècle que ce procédé fut employé ;

3» Les rentes viagères simples. Elles étaient constituées ordinairement par catégories d’âges, d’après des taux qui croissaient avec l’âge du dénommé. Celui-ci, du reste, pouvait être une tierce personne. Necker, à son premier ministère, émit des rentes viagères à un taux uniforme quel que fût l’âge de l’individu dénommé. On choisit tout naturellement de jeunes enfants, très sains, très robustes, dans des pays que la guerre et les épidémies ne semblaient pas devoir atteindre, si bien qu’en 1885, malgré toutes les réductions de la période révolutionnaire, il y avait encore de ce chef 2,745 fr. inscrits au budget. Les 530 millions delivres que Necker emprunta pour la guerre de l’Indépendance,

furent obtenus en très grande partie par des émissions de rentes viagères ;

‘ C est le calcul que nous avons développé dans notre opuscule les Banqueroutes de Vancien régime^ 1890, p. 14.

4“ Les rentes mixtes, mi-partie viagères et mi-partie perpé- I

tuelles, constituées par exemple au denier 10 pour le souscrip- S

leur, au denier 20 pour ses héritiers ; J

5® Les loteries ou emprunts à lots. Le lot pouvait consister, f

soit en une somme d’argent, soit en un titre de rente viagère. Ce I

procédé fut souvent employé, par exemple au début de la guerre '

de la succession d’Espagne, dans les guerres de la succession '

d’Autriche et de Sept ans, et par Necker. *;

On peut citer encore, pour le règne de Louis XV, les emprunts par les pays d’Etats, emprunts analogues aux émissions de rentes sur l’Hôtel de Ville de Paris. Les Etats créent la rente, remettent J

les fonds au Trésor du roi, et font le service des arrérages, en s’en T

couvrant au besoin sur les impôts qu’ils auraient à remettre aux r

officiers royaux.

En outre de ces moyens, la dette flottante était alimentée par les délégations sur revenus futurs. Le roi se faisait remettre des fonds contre cession des revenus futurs de la couronne, au moyen d’anticipations. En 1769, par exemple, tous les revenus libres de 1770 avaient été engagés, ainsi qu’une très notable partie de ceux de 1771.

Les rentes sur l’Etat (comme les rentes en général) étaient immeubles dans la plupart des coutumes.

Ce caractère immobilier des rentes nous explique une des anomalies de notre Gode civil. Le Code Napoléon paraît ne s’occuper que de la conservation des immeubles ; les meubles, et parmi eux les meubles incorporels, les rentes, actions, obligations, y sont jugés à peu près sans valeur, selon le vieil adage : vilis mobilium possessio. Il en résulte certainement des incohérences, par exemple en matière de successions, de rapport, de tutelle et de communauté. Où en est la cause? On répond généralement qu’il faut la chercher dans le fait que les valeurs mobilières de maintenant, rentes, créances, actions et obligations, ou bien n’existaient pas autrefois (actions et obligations), ou bien n’existaient que dans des proportions à peu près négligeables, soit par suite de la prohibition de l’intérêt de l’argent, soit par suite de la rareté des emprunts d’Etat. L’explication ainsi donnée n’est juste qu’en partie. Les actions et obligations industrielles n’existaient pas à proprement parler, hors de la période si mouvementée du système de Law; quant aux rentes, elles existaient fort bien, mais comme elles étaient immeubles, la maxime vilis mobilium possessio ne les atteignait nullement. Il aurait donc fallu que le Code Napoléon s’écartât de cet axiome en ce qui les concernait, puisqu’il les trouvait ameublies ainsi que nous allons

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0 quatrième partie — CONSOMMATION

voir et puisqu’il édictait lui-même le caractère mobilier de toutes

« les rentes perpétuelles ou viagères, soit sur l’Etat, soit sur les particuliers < ».

Etant immeubles, les rentes devaient être susceptibles d’hypothèques. C’est parfaitement exact. La purge des rentes exigea pendant fort longtemps des formalités longues et difficiles, à l’effet d’obtenir des lettres de ratification : puis, au milieu du xviiio siècle, on imagina la procédure de la reconstitution par voie administrative, qui impliqua l’annulation de l’ancien titre et la délivrance d’un nouveau.

La vente d’un titre de rente ne pouvait s’effectuer que par acte notarié. Rien, par conséquent, qui pût ressembler à ces grands marches modernes qui s’appellent la Bourse. Une conséquence de 1 authenticité du contrat de vente, c’est que les prix d’acquisition étaient toujours faciles à connaître. Aussi, parmi les banqueroutes qui imposèrent des réductions en capital, y en eut-il plusieurs qui les effectuèrent, non pas sur le pair (lequel, sauf des faveurs personnelles assez fréquentes, était ordinairement égal au prix d’émission), mais sur le « prix des contrats », de telle sorte que la dépréciation déjà subie sur le marché libre fût prise comme la

cause et la mesure d’une nouvelle dépréciation imposée par l’Etat lui-même.

Un certain nombre d’émissions furent spécialement déclarées insaisissables, particulièrement parmi les émissions de rentes tontinières. Cette insaisissabilité avait plus de prix qu’aujourd hui, dans une législation où les titres au porteur n’existaient pas et où toute fortune était pour ainsi dire au soleil.

En France les conversions furent peu pratiquées, quoique très bien connues. Mais la mauvaise gestion des finances ne permettait guère d’y recourir. On ne trouve à citer que celles de Colbert après la paix de Nimègue, de Pontchartrain après la paix de Ryswick, et enfin celles de Turgot. Colbert, en 1679, convertit du denier 15 (6 2/3 «/o) au denier 20 (5 %) pour 7 millions de livres d arrerages, et au denier 18 (5 1/2 %) pour un million; Pontchartrain, en 1698 et 1699, convertit des deniers 12 et 14 (8 1/3 et 7 1 /7) au denier 18; enfin Turgot, en 1775 et 1776, autorisa les Etats de Languedoc et de Bourgogne à convertir du denier 20 au denier 25 (de 5 Vo en 4 V») les emprunts que la monarchie leur avait fait omettre pour son compte. Dans tous ces exemples, ce fut la conver-

* Gode civil, art. 529, décrété le 25 janvier 1804, et postérieur par consé-

(26 mar^i^^ ‘Jri ^^inorité, de la Tutelle eF de l'Émancipation

(26 mars 1803) et des Successions (19 avril 180,3).

sion obligatoire simple. C’en e.st assez pour montrer que la théorie de la conversion n’était nullement inconnue sous Louis XIV et que le public avait le bon sens de ne pas s’en étonner.

Il aurait pu bien davantage s’étonner et s’indigner des innombrables banqueroutes.

Déjà Colbert, en 1664 et 1665, avait tenté une réduction d’intérêts qui avait eu beaucoup plus le caractère d’un concordat forcé que d’une conversion.

Les dernières années de Louis XIV et la période de la Régence montrent le plus grave désordre. Les banqueroutes se succèdent. Non content de celle de 1710, qu’il a déjà faite, Desmarets, en 1713, ramène toute la dette en 4 ®/o, avec diminution du pair dans de très nombreux cas ; le denier 12 sur 100 livres, par exemple, devenait du denier 25 sur 75 livres, à tel point que certaines catégories de rentiers se virent frustrées de plus de 60 “/o des revenus stipulés dans le contrat.

La Régence ne rompit pas avec ces procédés. En outre des mesures immédiates prises en 1715, on vit en 1719 les titres révisés, réduits d’un, de deux, de trois ou même de quatre cinquièmes en capital, et transformés en 4 ®, o, en attendant que les rentiers fussent mis dans l’alternative de subir une réduction en 2 % ou de se laisser donner en paiement des actions de la Compagnie de Law qui allait crouler.

Le règne de Louis XV, qui commençait allégé de tant de dettes anciennes, fut moins désastreux. On eut une bonne administration des finances sous le cardinal Fleury, et sçus Philibert Orry, qui fut contrôleur général pendant dix-sept ans, de 1731 à 1748.

De louables essais de Caisse d’amortissement furent même tentés. Au contact de l’Angleterre, avec laquelle les rapports se multipliaient, et à travers les travaux des premiers économistes, des idées financières plus saines et plus honnêtes commencèrent à avoir cours. Mais la seconde moitié du xviii® siècle ne tint pas , ces promesses. L’abbé Terray, entre 1769 et 1774, fut moins scrupuleux. Pour relever les finances, il ne recula pas devant la banqueroute : témoin, entre autres mesures, la conversion forcée en 2 1/2 de tous les emprunts qui avaient été émis pour la guerre de Sept ans ou depuis lors. Tout espoir était cependant loin d’être perdu, puisque Turgot, immédiatement après Terray, pouvait déjà convertir loyalement le 5 »/o de Languedoc et de Bourgogne en 4 ®/o.

Nous atteignons ainsi la Révolution, à travers les essais de banqueroute de Loménie de Brienne en 1788 et les emprunts colossaux que Necker et de Calonne avaient émis.

Quelle différence entre notre histoire financière et celle de

l’Angleterre! Depuis près de deux siècles et demi — depuis 1672 pour préciser — le gouvernement anglais n’a pas une seule fois laisse protester sa signature, et cette fois-Ià encore, s’il le fit, du moins ne tarda-t-il pas à réparer la faute, avec une indemnité supplémentaire donnée aux créanciers

Puisque les embarras financiers de l’ancienne monarchie forent une des principales causes de la convocation des Etats Généraux, il est bon de savoir à combien pouvait se monter la dette nationale de l’ancienne France.

A la fin du règne de Louis XIV, la dette totale, déjà diminuée, il est vrai, par les banqueroutes de Desmarets de 1710 et 1713 peut être évaluée à 2 milliards et demi de livres, qui auraient correspondu en poids de métal à près de 4 milliards et demi de nos francs 2. De plus, le pouvoir de la monnaie a bien plus que doublé dans cet intervalle de près de deux siècles. Il n’y a point d’exagération à considérer la dette finale de Louis XIV comme équivalant à ce que serait aujourd’hui une dette de 11 à 12 milliards de francs. M. Levasseur s’arrête à ce dernier chiffre. Toutefois, pour compléter la comparaison, il faut retenir : 1“ que la moitié environ de cette dette était exigible, ce qui constituait un péril des plus graves; 2“ que son chiffre, supportable et plutôt faible si on le rapproche du montant de notre dette nationale actuelle, était au contraire colossalement élevé si on le rapproche du montant des anciens budgets et de l’impossibilité où la France d’alors, vu le peu de développement de la richesse nationale, aurait été de supporter de plus lourds impôts 3. Les banqueroutes subies à la fin de la guerre de la succession d’Espagne et sous la Régence peuvent donc être regardées comme une conséquence absolument fatale de la politique fastueuse de Louis XIV et de la mauvaise ordonnance du système financier d’alors.

Il n en était pas de meme à la veille de la Révolution. Déchargé de l’ancien fardeau de la dette de Louis XIV, le vaisseau de l’Etat aurait pu reprendre sa route, comme le navire échoué qui se remet à fiot après avoir jeté à la mer la plus grande partie de sa cargaison. Quoi qu’on eût sans doute recréé, entre 1715 et 1789,

un passif déjà bien lourd, celui-ci était cependant bien inférieur aux chiffres d’autrefois.

Silhouette, en 1759, n’avait encore besoin que de 66 millions de

5 Voir René Stourm, le Budget, 1892, p. 16,

* le Désordre des finances à la fin du rèane TmaIh xtv

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Peul^etre le chiffre est-il trop précis : il est impossible d’affirmer aussi juste. Consulter à cet egard la Dîme royale de Vauban.

livres pour le service des arrérages; Turgot, après les banqueroutes de l’abbé Terray, n’en voulait encore que 119 millions ; enfin, le rapport de M. de Montesquieu à l’Assemblée nationale exigeait seulement 195 millions (non compris les annuités pour les charges qui venaient d’être supprimées et pour les autres indemnités). Voilà la progression. En capital, on peut croire à un passif total d’un peu plus de 4 milliards en 1789. Or, la livre d’alors vaut très sensiblement notre franc d’aujourd’hui ; et même la différence du pouvoir de la monnaie à un siècle de distance ne permet pas, pour la comparaison, d’évaluer les 4 milliards d’alors à plus de 7 ou 8 milliards d’aujourd’hui. Absolument, c’est un tiers ou un quart de moins qu’à la mort de Louis XIV ; relativement à la puissance de produire qu’eut la France aux deux époques, c’est bien moins encore, parce que la France du xviii* siècle avait vu sa population s’accroître de 5 à 6 millions d’habitants en soixante-et-dix ans, et que, dotée déjà de routes et de quelques grands canaux, initiée au moins de loin à la connaissance de ses richesses minérales, elle était il y a un siècle à la veille du grand essor industriel que les premières découvertes scientifiques commençaient à lui promettre. Quant à la dette flottante, celle-ci en 1789 était inférieure à 1 milliard. Le budget annuel, si l’ancienne monarchie en avait possédé un, aurait été alors de 475 millions en dépenses, et le déficit, de 146 millions. La dette flottante de Louis XVI devait donc égaler on peu moins de deux budgets, tandis que celle de Louis XIV avait été supérieure à six.