LE XIX* SIÈCLE

On peut s’étonner du faible accroissement de la dette nationale sous la rigide administration de Napoléon I", intelligemment secondé par ses deux fidèles ministres des finances et du Trésor, Gaudin et Mollien. Le Consulat avait trouvé une dette de 40 millions d’arrérages en 5 Vo; l’Empire, au 1" avril 1814, en laissait une de 63 millions seulement. Encore, si l’on déduit les dettes des pays réunis à la France et ce qu’il fallut pour des dettes criardes du Directoire, on calcule que la dette contractée par le Consulat et l’Empire pour leurs propres besoins ne dépassa pas 7 millions de rentes ou 140 raillions de capital nominal au pair de 5 %. Les dépenses des armées avaient été supportées à peu près exclusivement par l’Extraordinaire des guerres, les contributions des pays conquis et les réquisitions.

Mais les deux invasions de 1814 et de 1815 imposèrent une lourde charge à la Restauration, avec l’indemnité de 700 millions aux alliés et avec la liquidation des dettes de la dernière période impériale. « Jamais nos finances — dit l’auteur le plus impartial et le plus compétent, M. Leroy-Beaulieu — n’ont été conduites avec autant de prévoyance, de rigueur, d’honorable et nécessaire parcimonie, que par MM. Louis, Corvetto et de VillèleL » Tout au plus y a-t-il à critiquer le taux trop bas auquel les premiers emprunts furent émis. Ce fut du 5 »/o, créé d’abord à 52 fr. 50;

* Science des finances, t II, p. 553.

mieux aurait valu du 7 % ou du 8 ®/o, au moins du 6 ®/o, dont la conversion aurait été possible beaucoup plus tôt.

L’amortissement fut une des premières préoccupations des hommes d’Etat de cette période. En 1816, on créa une Caisse d’amortissement à l’image de celle de Walpole, et on la dota de 75 millions par an sur un budget qui n’en dépassait pas 900. Malheureusement la Caisse rachetait aveuglément, lors même que l’Etat empruntait d’autre part, et à des conditions sans doute plus onéreuses que les taux de rachat. Ceux-ci furent de 84 fr. 70 en moyenne, tandis que ceux d’émission ne dépassèrent pas la moyenne de 70 francs.

Le long ministère de M. de Villèle est certainement la plus belle période de l’histoire de nos finances.

L’amortissement se poursuivait avec une étonnante rapidité. La Caisse d’amortissement, qui à ce moment-là détruisait les rentes achetées, au lieu de les conserver pour en détacher ellemême les coupons, racheta, entre 1825 et 1830, 538 millions, dont 400 furent pris sur les excédents d’exercices.

Dès 1824, le 5®/o dépassa le pair. M. de Villèle proposa nettement la conversion. La Chambre des pairs ne comprit pas l’opération; et défavorablement influencée par les souvenirs de l’ancien régime et de la Révolution, elle refusa. Le ministre revint à la charge l’année suivante, mais avec des complications qui, en étant moins gênantes pour les rentiers, étaient du même coup beaucoup moins avantageuses à l’Etat. M. de Villèle l’emporta cette fois. Ce fut une conversion facultative, avec option pour un pair plus élevé. Les rentiers pouvaient, ou garder leur ancien titre exposé aux menaces d’une autre conversion, ou bien prendre, en échange de leur 5 Vo, du 4 1/2 garanti pendant dix ans, ou bien enfin échanger 15 fr. de rente en 5 Vo contre 12 fr. en 3 « o, en acceptant au cours de 75 fr. Tun (soit au-dessous du pair) quatre titres nouveaux de 3 Vo contre trois titres anciens de 5®/o. La conversion fut mal accueillie; le budget ne fut allégé que de 6 millions, tandis qu’une conversion simple et obligatoire en 4 1/2 aurait réalisé une économie annuelle de 26 millions. C’est une preuve entre beaucoup que les formes les plus élémentaires sont les meilleures en matière de conversions.

Par malheur, les bonnes traditions financières n’eurent pas le temps de se fonder, et quoi qu’ait été la révolution de Juillet au point de vue politique, il est difficile de dire qu’elle n’ait pas eu pour la France toutes les conséquences de la plus lourde faute financière qui pût être commise.

Charles X laissait une dette consolidée de 4.426 millions, correspondant à des arrérages de 164 millions et demi, avec une dette

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flottante à peu près nulle. On venait d’émettre, pour l’expédition d Alger, du 4 % à 102 fr. 50, soit au taux réel de 3 fr. 90 %. C'est le seul emprunt français qui ait été émis au-dessus du pair, et il constitue une des opérations de crédit les plus remarquables et les plus recommandables de notre histoire financière.

Quant au fameux milliard des émigrés, il avait consisté en créations successives de rente 3% pour un peu moins de 26 millions d’arrérages. On voulait restituer à d’anciens propriétaires de biens nationaux, o au moins en apparence, tout ce qu’ils avaient perdu, sans charger l’Etat outre mesure: on assimilait la rente3® 'o, pour la solidité du placement et le taux de capitalisation, aux revenus fonciers » ; et l’on rendait aux propriétaires évincés « la totalité de leurs revenus d’autrefois et un capital nominalement équivalent, quoique etfectivement très inférieur à celui qu’ils

avaient perdu '. » Telle est l’explication du taux nominal très bas qui avait été adopté.

Isul doute que, si cette politique efit continué pendant un demisiècle, la France aurait aujourd’hui des finances encore plus brillantes que celles de l’Angleterre, malgré les guerres européennes auxquelles nous fûmes mêlés depuis lors et qui toutes, sauf une, ont épargné les Anglais. En 1830, la dette totale de là France ne dépassait pas en capital celle de la Hollande, et elle n’atteignait pas en intérêts le quart de celle de l’Angleterre.

Les journées de Juillet ramenèrent l’inquiétude dans les esprits. Bientôt il fallut emprunter, et le crédit de la France avait été cependant ébranlé. En 1831, le gouvernement émit du 5% à 84, soit au taux réel de 5,95 %. Les excédents de recettes avaient disparu. La Caisse d’amortissement ne fonctionna plus que d’une

manière nominale, rachetant plus cher et moins que l’Etat n’émettait.

Les huit dernières années du règne de Louis-Philippe furent cependant bien meilleures, grâce au développement de la richesse générale. Mais deux fautes continuèrent à les caractériser: d’une part, l’exagération de la dette flottante, qui, pour une large part, alimentait le Ministère des travaux publics sous le régime des lois des 23 juin 1841 et 11 juin 1842 ; d’autre part, la création de la rente 3 % (émissions de 1841, 1844 et 1847), à des prix beaucoup trop éloignés du pair, entre 75 et 84 fr., de telle sorte que la perspective d’une conversion ne pût être qu’indéfiniment ajournée. C’était déjà la faute que le second Empire commit plus tard sur une bien plus grande échelle.

* P. Leroy-Beaulieu, Science des /înances, U, p. 56i.

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le crédit public et les emprunts 769

financiers du régne de Louis-Philippe étaient déjà inferieurs en fermeté et en exactitude à ceux de k Restauration. 11 y avait plus de laisser-aller et d’entraînement Si j on met en regard les résultats financiers définitifs des deux oimes, on voit que l’ensemble des recettes de la Restauration

e 0 nii'Rons de francs pour quinze années. Il s’en faut au contraire de 997 raillions que les recettes des dix-huit années de la monarchie de Juillet aient couvert les dépenses de la même épo-

continûiSre"r'"‘ T dette flottante et la

continuité de 1 amortissement - les arrérages ne s’étaient accrus

que d un peu plus de 12 millions sous le régne de Louis-Philippe.

La République de 1848 déchaîna une crise nouvelle.

Af I Q ^ ^ tomba de 116 fr. 20 à 50 francs-

et le 3 o/„,de 73 fr. 70 à 33 francs. La maison Rothschild nui venait de prendre ferme l’émission d’un emprunt, se fit dégager de sa signature et échappa à la ruine par la complLnce du ministre des finances, l’israélite Goudchaux. Trois lis de ce ré-

Mais la confiance revint bien vite avec l’ordre, et quatre ans

p?Srer prince-président eut la liLiesse de

préparer une conversion obligatoire de ce 5 »/o que Louis-Phi-

ippe, quand le pair était franchi constamment de^lOà 15 points

iw itr„r7 ''arcade

1 apparition du socialisme venaient depuis lors de faire tomber

Tu mara tn Bineau, .... ’ onversion simple et obligatoire en 4 1 ^2 Elle

eta.t quelque peu risquée : le pair était à peine fLcM puisqle vena'Memer',"' elle rTssU tr "s c’en!

boursejeent en espèces, et les budgets furent alleU de 17 m“ lions d’arrerages à servir.

Le second Empire recourut ensuite trop largement à la ressource des emprunts. Il eût été préférable de demander IZtage aux impôts, d’autant plus que le développement de la ride 1860^7® ® communication et par les traités

dej860 élargissait à ce moment le cercle de la matière impo

« Les ministres d’alors préféraient l’emprunt à l’impôt... Ils

» P. Leroy-Beaulieu, Science des finances, t. II, p. &>4.

savaient combien l’impôt est désagréable; l’emprunt au contraire est généralement bien vu du public. Les banquiers, beaucoup de capitalistes, nombre de petits rentiers et de petits propriétaires se féliciteraient, comme d’une manne céleste, de l’émission d’emprunts annuels, si le paiement des intérêts de ces emprunts ne devait pas exiger des augmentations d’impôts. Or, précisément le second Empire réalisait ce prodige. C’est une erreur de croire, en effet, qu’il ait augmenté les impôts pendant sa durée. On a fait le compte minutieux de tous les remaniements des taxes de 1848 à 1865 : on a constaté que les dégrèvements montaient à 337 millions, et les aggravations, à 328 millions. Toute la politique financière du second Empire consistait à faire des emprunts qui avaient pour gage, non des impôts nouveaux, mais la plus-value espérée des impôts anciens*. »

Par malheur ces emprunts furent émis à des prix trop éloignés du pair. L’extrême activité de l’industrie et les demandes de capitaux que nécessitaient les constructions de chemins de fer, ne permettaient pas sans doute un taux réel très avantageux: mais, au lieu de s’obstiner à émettre du 3 entre 60 fr. 50 et 69 fr. 25, il aurait été bien plus sage de créer du 4®/o ou du 4 1/2, qu’on aurait pu espérer convertir beaucoup plus tôt. Sous le règne, et y compris l’emprunt du lu août 1870 pour la dernière guerre, la dette s’accrut de 4.224 millions en capital nominal (contre 3.431 millions en capital reçu) et de 162 millions en arrérages.

L’écart énorme entre le capital reçu et le capital remboursable tient à cette adoption des prix trop bas. Quant aux procédés d’émission, l’Empire recourait à la souscription publique : la rente était un placement assez connu, la fortune mobilière se répandait assez, et surtout la richesse en général avait commencé à se démocratiser sullisamment, pour que le gouvernement pût désormais user d’un moyen qui devait lui donner une facile popularité. La Restauration avait fait, il est vrai, l’expérience en 1818, pour un emprunt effectif de 198 millions; mais la libération avait été alors des plus difficiles, bien que la souscription eût été couverte plus de quinze fois. L’Empire n’y eut pas de ces mécomptes.

Signalons au passage la conversion Fould de 1862, facultative avec soulte. Les porteurs de 4 1/2 eurent le choix, ou bien de conserver leur ancienne position sans aucune garantie, ou bien de garder en 3®/o le même revenu qu’auparavant (c’est-à-dire de recevoir trois titres de 3 fr. contre deux de 4 fr. 50) moyennant

1 P, Leroy-Beaulieu, op. ciL, t. Il, p. 565,

un versement de 5 fr. 40 par chaque titre de 4 1, 2 qu’ils possédaient Un peu plus des trois quarts acceptèrent la conversion ; effectivement, s ils avaient voulu avoir en 3°/, le même revenu de 9 fr. qu’on leur proposait, il leur aurait fallu débourser 8 fr. au lieu de 5 Ir. 40 qu’on leur demandait. Les mieux inspirés, cependant, furent ceux qui refusèrent, puisqu’ils gardèrent intact leur ancien revenu de 4 1 2 pendant vingt-cinq ans, jusqu’à la conversion Rouvier en 1887. Le Trésor encaissa 157 millions de soulte, mais la dette nominale fut augmentée de 1.600 millions. La conversion Fould ne fut donc qu’un emprunt déguisé, et elle empêcha bien d autres combinaisons qui eussent été beaucoup plus avantageuses.

La loi du 11 mai 1865 institua une Caisse d’amortissement avec un mécanisme assez compliqué. Cette Caisse recevait en recettes les excédents d’exercices, les produits des forêts et l’impôt de 10® O sur les transports de grande vitesse (voyageurs et marchandises), mais elle était aussi chargée de pourvoir aux garanties d’intérêts que les conventions de 1859 assuraient aux Compagnies de chemins de fer. La différence seule était consacrée à des achats de rentes ; celles-ci étaient conservées et non détruites. En quatre ans, la Caisse d’amortissement dépensa une centaine de millions en achats de 3°/o. L’Assemblee nationale de 1871 se hâta, dès le 20 mars, de supprimer la Caisse et de remettre en circulation les 90 millions de francs que celle-ci possédait en titres de rente.

Vinrent la guerre de 1870 et la Révolution du 4 septembre. Nous connaissons déjà l’emprunt des 1.530 millions conclu entre la Banque de France et le Gouvernement de la Défense nationale'. Ln autie emprunt de 250 millions était négocié en même temps à Londres, auprès de la maison Morgan, d’oû le nom d’emprunt Morgan. 11 fut lancé en obligations 6®,/„ de 500 fr., remboursables par tirage au sort en trente-quatre ans ou plus tôt si la France le voulait. La maison Morgan en prit ferme un quart à 400 fr. par obligation (soit au taux reel de 7 1/2 non compris la prime de remboursement), et les trois autres quarts furent mis en souscription publique, au prix de 425 fr. (7,06 ®/o non compris la prime de remboursement). Bref, à la suite do diverses difficultés, U se trouva que le Trésor français avait reçu un peu moins de 209 millions pour se reconnaître débiteur de 2.502.

L Assemblée nationale, élue le 8 février 1871, assuma la plus

' Supra, pp. 340 et 730.

* Vührer, op. cit., t. II, p. 421 et s.

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lourde tâche qui se pût concevoir. Elle la remplit heureusement, avec autant d’intelligence que d’énergie, soutenue comme elle 1 était par sa confiance dans les destinées da pays. Les charges de la guerre avec l’Allemagne formaient un total de 9.800 millions environ, y compris les indemnités aux victimes et aux communes.

En dehors du paiement de l’indemnité de 5 millions et de la création des nouveaux impôts, les actes financiers les plus importants furent les deux emprunts de libération des 21 juin 1871 et 15 juillet 1872, l’un et l’autre en 5 %, le premier, dit de 2 milliards, émis a 82 tr, oO, et le second, dit de 3 milliards, émis à 84 fr. 50, tous deux par souscription publique. Le premier fut couvert deux fois, et le second, trois fois. Le pair atteignait, pour tous les deux ensemble, une somme totale de 6.817 millions; ils produisirent 5.724.738.684 fr. L Jamais opérations semblables n’avaient été lancées; jamais succès plus complet n’avait couronné une entreprise financière.

Bientôt le relèvement des cours, coïncidant avec des budgets qui faisaient une large part à l’amortissement et qui étaient réglés avec des excédents d’exercices, permit de penser aux conversions. La première fut celle de l’emprunt Morgan, que M. Léon Say elTectua en 1875. Gomme il n’y avait aucun terme en faveur des créanciers, l’Etat offrit une conversion obligatoire avec soulte, c’est-à-dire le remboursement pur et simple, ou bien le maintien

du meme revenu en 3“o moyennant une soulte à verser de 124 fr.

Le succès grisa malheureusement les pouvoirs publics. La 1 rance, échappée au péril de la banqueroute et si merveilleusement relevée, pouvait se croire tout permis. Les gaspillages commencèrent; les déficits succédèrent aux excédents; l’amortissement fut oublié, et les emprunts, au lieu d’être réservés comme une ressource dans les grandes crises, furent considérés comme un procédé normal de trésorerie 2. De 1876 à 1880, la moyenne vraie des déficits fut de 270 millions; de 1881 à 1885, elle monta à 700 millions ; puis elle redescendit vers 200, chiffre qu’elle tend actuellement à dépasser. Pendant douze années de paix, de 1881

‘ Voici le détail par chaque emprunt : emprunt de 1871 Sommes à réaliser (y compris pour 1^1 les souscriptions par virements de

livrets de Caisses d’épargne) 2.293.092.367 fr.

Différence du prix d’émission au pair. 486.4l3.f)33 fr.

Total 2.779.505.900 fr.

K.MPRUNT DK 1872