La paroisse, dans le Sud, est l’analogue du comté

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

investi de tout le pouvoir exécutif et législatif; considérant, d’autre part, que toutes les lois antérieures ne sont plus en vigueur, et que le Congrès provincial n’en a pas élaboré d’autres, juge nécessaire à la conservation du bon ordre d’édicter des prescriptions et des règlements pour le gouvernement intérieur de ce comté, en attendant que le Congrès provincial y pourvoie ^

Une déclaration du juge Brown, de New-York, (dans le procès People versus Draj)er) résume tout ce qui précède : « A l’époque où fut faite la présente Constitution, dit-il, le territoire entier de

l’Etat était divisé et distribué en circonscriptions représentant des personnes civiles : comtés, villes et ioionships. Ces circonscriptions sont aussi anciennes que le gouvernement. L’Etat n’a pas existé un jour sans elles. Toutes les pensées et toutes les notions que nous avons sur le gouvernement civil sont associées avec les comtés, les villes et les townships. Ce sont des éléments permanents dans la charpente du gouvernement; ce

1. Dans la première Conslitution du Maryland, les comtés étaient représentés également dans la Chambre basse, indépendamment de leur étendue et du chilTre de leur population; le Sénat était nommé par un collège d’électeurs du second degré fourni à raison de deux par comté. Gela rappelle ou plutôt annonce le système des élections sénatoriales et présidentielles que consacrera la Constitution fédérale de 1787. Les comtés jouent ici dans la colonie le même rôle que les États joueront dans l’Union. L’égalité entre eux est même plus parfaite et semble procéder plus directement de l’idée d’autonomie et de souveraineté.

sont des institutions d’Etat. L’Etat, dans son ensemble, est et a toujours été une agrégation de ces corps locaux \ »

L’Etat a, en France, une autre source de prestige. Le gouvernement a été pendant des siècles, au dehors, le défenseur des biens et des libertés de tous contre les agressions de l’étranger; au dedans, le destructeur des monstres, le redresseur des torts. Il pourrait justement réunir et croiser sur son écusson la massue d’Hercule et l’épée de Miltiade. Si nous regardons à sept ou huit siècles en arrière dans notre histoire, nous voyons chaque homme à la merci d’une razzia qui le massacre ou l’emporte, d’une invasion qui le dépouille ou l’asservit. La royauté rallie contre ce risque perpétuel toutes les forces dispersées ; elle en fait une masse profonde et une ligne continue qui résistent à l’envahisseur. Au dedans, quelques hommes puissants vexent et rançonnent tous les autres. Ceux-ci apparaissent courbés, craintifs, n’osant plus espérer, respirant à peine. La royauté les prend sous sa protection; elle corrige et punit les

1. « Oiir whole System, dit Jiidson S. Landon {The Constit. History of the U, S.), is an expansion of local self-government. »

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abus de force les plus criants. Elle crée un ordre tolérable et maintient une paix intermittente. A tous ces titres, elle fixe les regards et elle obtient aisément à son profit quelques sacrifices ; l’opprimé qui les consent, les juge sans doute moins insupportables que les maux qu’il écarte à ce prix. Un penchant héréditaire se forme, qui porte inconsciemment l’homme à se tourner vers le roi, à lui céder, à le considérer comme l’agent de tout bien général dans une société organisée.

Rien de pareil en Amérique. Même à l’origine, l’immigrant, sur ce territoire qui nourrira à la fin du XIX® siècle cent millions d’hommes, ne rencontre que quelques centaines de mille de Peaux- Rouges (1 million d’après les évaluations les plus forcées) disséminés et mal armés; les colons sujets de la Grande-Bretagne ne tarderont pas à être plus nombreux que cette poignée d’indigènes. Ceux-ci ne seront plus alors qu’un troupeau facile à chasser successivement des terres que l’on convoite. S’ils font du mal aux colons, s’ils restent un danger jusqu’au milieu du xvin® siècle, c’est qu’on les exaspère par la violence et la mauvaise foi. Ils sont surtout menaçants sur la frontière canadienne, où les Français les recueillent après leurs incursions. Ce danger cessera de compter après la paix de Paris. Quant aux colonies voisines, peuplées par d’autres races européennes, aucune n’est de force et n’a d’intérêt à troubler les colons anglais

dans leur possession. Exploitées brutalement ou négligées par leurs métropoles, elles ont assez à faire de lutter contre les forces destructives de la nature vierge et de se conserver. Ainsi point de despotisme militaire en vue d’une conquête difficile et disputée ou d’une défense vigilante et suivie ; })oint de féodalité militaire née d’un besoin local de protection, tournée en abus avec le temps, et préparant un rôle au futur libérateur qui, après l’avoir détruite, offrira l’impartialité d’un césarisme lointain aux populations soulagées. Tous les émigrants sont égaux et libres ou le redeviennent en arrivant dans ce monde nouveau. C’est que nul n’a l’occasion de faire marché de la supériorité de sa force dans une lutte de tous pour la vie. Le personnage de chef de bande contre l’autochtone, comme celui de chef national contre l’étranger, sont ici surérogatoires. La société a pris d’emblée la forme industrielle, sans passer par la forme militaire.

L’autre part, la féodalité foncière n’a pas plus que la féodalité personnelle rencontré les conditions nécessaires pour un établissement durable ; l’état économique du pays ne s’y prêtait pas. A la vérité, il y eut au commencement de véritables esclaves blancs. C’étaient des « vilains ou des serfs », expédiés d’Europe où ils n’avaient pas eu l’habitude d’une condition beaucoup meilleure, des convicts qu’on traitait comme des hommes

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

ayant à purger une condamnation, des gens sans aveu razziés dans les rues suspectes des grandes villes, enfin des engagés à long terme que leur contrat de louage faisait tomber, à leur arrivée, sous les rigueurs d’une loi qu’ils n’avaient pas connue. Ces éléments abondants et déjà façonnés d’une classe servile n’en ont pourtant pas formé une. L’errante liberté du monde économique ambiant les a presque tout de suite repris à l’esclavage légal qui tentait d’abord de s’appesantir sur eux. La terre s’offrait sans maître à Finfini, et l’homme qu’un autre homme aurait voulu attacher à la glèbe, en lui vendant à ce prix l’usage du sol, n’avait que quelques lieues à faire pour se retrouver son maître dans un domaine à lui. Seuls les nègres, race inférieure et molle, bétail docile et craintif, ont pu se laisser enchaîner au sol, et leur affluence dans la servitude a contribué à restaurer le blanc de petite condition dans l’état d’indépendance que toutes les autres circonstances lui rendaient avantageux et facile.

L’office de protecteur de la masse des citoyens contre le monopole et les abus de pouvoir d’une caste de propriétaires, qui détient le principal instrument du travail, est donc resté vacant faute d’objet. La caste existait en plus d’un endroit et n’eût sans doute demandé qu’à mal faire ; mais le principal instrument du travail, était en quantité illimitée : le monopole devenait donc illusoire, et

la grande propriété ne pouvait pas s’en servir pour assurer ses prises sur les individus. Les rares privilégiés investis en vertu de chartes royales firent d’eux-mêmes remise de leurs droits, que bientôt ils n’exerçaient plus, si tant est qu’ils les eussent jamais exercés. Par suite, la royauté et, après elle, la nation n’ont pas eu la peine et le mérite de détruire les privilèges d’une féodalité foncière. C’est autant de moins au crédit de l’Etat*.

En Europe, l’Angleterre exceptée, le mot liberté, pendant des siècles, n’a guère été employé qu’au pluriel, pour désigner tels ou tels privilèges parti-

1. On sait qu’aux termes de la plupart des chartes royales, les concessions faites à des compagnies ou à des propriétaires étaient en franche et libre tenure, forme qui avait les mêmes effets pratiques que la pleine propriété. Toutefois, certains concessionnaires étaient investis du droit de créer eux-mêmes, a leur convenance, des fiefs militaires et des manoirs, c’està-dire d’établir une hiérarchie féodale des fonds de terre et des personnes. Ce droit paraît d’ailleurs n’avoir existé que dans quatre ou cinq colonies : les Garolines, le Maine, le Maryland, la Pensylvanie et New-York; et, là où il existait, il ne fut généralement pas exercé. Le caractère allodial prévalut partout et absolument sur le caractère féodal dans le régime de la propriété foncière. Rien de pareil à des droits féodaux ne subsistait plus, sauf à New-York, à l’époque de la Révolution. Quand les judicieux auteurs de l’ordonnance de 1787 furent appelés à déterminer la condition juridique de la propriété dans l’Ouest encore désert, il ne leur vint pas à l’esprit de recommander un autre système que celui de la propriété entièrement libre, disponible et transmissible à volonté, sans formalités gênantes. La force des choses rédigea en quelque sorte par leurs mains la section II de rordonnance; et c’est aussi la force des choses qui, par ce précédent bien vite accrédité, provoqua et encouragea, dans les quelques États encore arriérés, la réforme libérale des lois foncières.

l’état et le gouvernement

culiers à un individu ou spéciaux à un corps. C’est l’Etat qui a été graduellement l’inventeur et le donateur de la liberté^ au singulier, d’un droit commun, le même pour tous. En Amérique, le droit commun apporté d’Angleterre était en vigueur dès les commencements de la colonisation, et, ce qui est bien plus, il se rencontrait avec une liberté et une égalité de fait presque absolues résultant des conditions générales de la vie sur un territoire vide et à prendre. Liberté, égalité existaient dans la société par la force des choses avant d’y exister par le commandement de l’Etat. La loi n’a pas ici créé l’égalité par nivellement, fondé la liberté sur les ruines des privilèges ; elles les a trouvées paisiblement établies dans les mœurs, et son silence aura suffi pour les consacrer. Ici encore, nous trouvons l’Etat dispensé d’agir et de parler, et privé d’un des titres éclatants qui lui ont acquis en Europe la reconnaissance des hommes.

En outre, la notion de l’Etat souverain et de la mission générale de bien public qui est la raison suffisante de sa souveraineté a eu plus de peine qu’ailleurs à se dégager, faute d’un cadre bien déterminé et d’un centre visible fournissant une assiette solide et une forme simple à cette concep-

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMÉRICAIN. 9

tion maîtresse. Les notions composantes ou bien manquent, — c’est le cas de l’idée de nationalité, — ou bien s’entrechoquent et se déforment au lieu de se masser et de se fondre, — c’est le cas des idées qu’on se fait de la souveraineté.

Considérons d’abord l’idée de nationalité. Sauf en Massachusetts, où la population est homogène, en Virginie, où elle est fortement encadrée, les colons ne sont qu’un mélange disparate et sans cohésion de gens de toutes les races et de toutes les religions. Anglais de nom, ils ont une peine extrême à imaginer qu’ils puissent être autre chose, un peuple distinct à eux seuls; et cependant les Anglais de la métropole les traitent tantôt comme des étrangers qu’on ne daigne pas connaître S tantôt comme des sujets qu’on a le droit de taxer à sa convenance. Ils ne savent ni se rattacher plus étroitement à la Grande-Bretagne pour se procurer le pied d’égalité^, ni s’en détacher afin de

1. Le secrétaire d’État britannique à qui était confiée l’administration des colonies adressait sa correspondance au gouverneur de Vile de Nouvelle- Angleterre. Walpole et Newcastle avaient le propos délibéré de ne pas s’occuper de l’Amérique. Parlant de Grenville, l’auteur des premières taxes imposées aux colonies, on trouva plaisant de dire que, s’il fut cause de la séparation, c’est qu’il s’avisa de lire les dépêches d’Amérique, — ce que ses prédécesseurs ne faisaient pas. — Le Stamp Act fut voté dans une Chambre presque déserte et passa inaperçu du public.

2. La proposition de leur donner un certain nombre de représentants dans le Parlement britannique, admise par Grenville, recommandée par Franklin et Adam Smith, ne

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s’appartenir : cela est sensible dans les hésitations infinies qui ont précédé la déclaration d’indépendance.

Les affirmations catégoriques de Franklin, les témoignages de John Adams et de Washington, pour n’en citer que trois, mais ceux-là décisifs, prouvent qu’il n’y avait dans les colonies aucun désir de se rendre autonomes. En 1774, les instructions du New-Hampshire, de la Pensylvanie, de la Virginie et de la Caroline du Sud parlaient de leur fidélité au roi, et le Congrès provincial de New-York, en félicitant Washington de sa nomination au poste de généralissime, représentait un arrangement avec la mère patrie comme le plus cher désir de tout cœur américain. Au reste, jusqu’en mai 1773, New-York conserva l’espoir de renouer et, se séparant en cela des autres colonies, fit alors une dernière tentative. En mai 1776, l’esprit public en Virginie répugnait encore à toute idée d’indépendance. Cette même idée n’était pas moins impopulaire en Pensylvanie, dans les Etats moyens et du Sud, et surtout en Géorgie, que le Stanij) Act lui-même. L’un des délégués de cette dernière colonie au Congrès de 1773 déclarait que l’homme qui proposerait la séparation dans sa province aurait chance d’être mis en pièces. En

rencontra jamais aucune faveur en Amérique. Bernard, le gouverneur du Massachusetts, reconnaît qu’elle était impopulaire.

réalité, il n’y avait de décidée à prendre ce parti extrême que la Nouvelle-Angleterre. Elle entraîna la Virginie, et celle-ci les autres.

Pas plus de l’Etat souverain que de la nationalité, l’esprit américain ne pouvait se former une image distincte. Comment l’eût-il dégagée lorsque le pouvoir nominalement suprême résidait de l’autre côté de l’Atlantique et ne se manifestait qu’à de longs intervalles, rarement par une action positive, presque toujours empêcher. Une royauté absente ne saurait inspirer ce loyalisme du sujet envers le prince qui a été l’école historique de la soumission du citoyen à l’Etat. Quant au pouvoir présent sur les lieux, compétent, actif, — les assemblées électives de chaque Etat, — il n’exerce le plus souvent qu’une autorité de fait, née de la force des choses, non consacrée par les chartes, par conséquent précaire, limitée par le pouvoir de législation et de révision d’un Parlement lointain, mal servie par un exécutif qu’en général elle ne choisit pas, qu’elle ne peut que gêner en lui marchandant son salaire, n’ayant d’autre arme que le refus des crédits indispensables. Des deux côtés, la puissance ne se manifeste guère que par l’obstruction.

Ainsi on ne trouve ici que des fragments ou des rudiments de souveraineté. C’est pourquoi la première fois que chez les colons s’éveille une conscience politique distincte, pendant la période qui

l’État et le gouvernement

commence avec le Stamp Act, ce ne sont pas les notions abstraites de nationalité et d’Etat souverain qui leur apparaissent, mais la notion concrète de liberté individuelle contenue dans le vieux principe anglais : que nul ne peut être obligé de payer un impôt qu’il n’a pas consenti lui-même ou par des représentants; ce sont des distinctions juridiques comme celles qui séparent le droit de législation et le droit de taxation, les droits de taxation interne et externe, le devoir de soumission au roi et la subordination au Parlement. Ils s’y attardent et s’y perdent. C’est par le cours impétueux des événements qu’ils ont été entraînés à constituer un Etat et une souveraineté fédérale sans les avoir souhaités, sans en bien sentir la nature intime, presque à contre-cœur, en s’étonnant et s’inquiétant de leur œuvre.

YI

La royauté chez plusieurs peuples du continent, notamment en France, avait en outre un prestige religieux dont il est resté ou plutôt passé quelque chose à l’Etat. 11 est seulement advenu que ce prestige s’est graduellement laïcisé^ s’est tourné en une présomption de toute-puissance et de sagesse infuse, et cette présomption s’est naturellement traduite par un perpétuel recours des

sujets à l’autorité tutélaire du prince ou du gou- A'ernement. Placée au sein de l’organisation catholique du moyen âge, alliée et tout ensemble rivale de la papauté, qui avait pris place dans le système des puissances temporelles, la royauté a revêtu de son côté un caractère sacerdotal. En France, elle a eu en propre un sacrement. Fonction de Reims, une sorte d’ « ordination », c’est le mot qu’on rencontre aussi en Angleterre dans le texte des chroniques. Dans les deux pays, elle a eu son miracle, la guérison des écrouelles, qui n’est tombée hors d’usage que vers le xvm® siècle. De là suivait naturellement l’idée d’un droit divin, d’une mission d’en haut, de la science suggérée et de l’inspiration perpétuelle qu’implique ce ministère sacré. Des rois comme Richard II, comme Louis XIY , crôvaient à tout cela sincèrement, eux qui étaient dans le secret de leur propre infirmité ; combien cette même foi n’était-elle pas plus facile pour leurs peuples! La Réforme ne dissipa point l’illusion et augmenta au contraire le prestige, dans les pays où le schisme fit la royauté héritière de la cour de Rome, dépositaire du pouvoir spirituel, et créa une façon de papauté à domicile. La désobéissance au roi ne prit nulle part plus décidément qu’en Angleterre le caractère d’un sacrilège; Jacques II est effrayant à entendre sur ce sujet. Cela fut même la cause des excès qui perdirent à la longue la dynastie des Stuarts, provoquèrent une

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réaction, sécularisèrent le trône et profitèrent finalement à la liberté . En somme jusqu’au xviii® siècle, les deux pouvoirs spirituel et temporel n’ont jamais cessé d’être plùs ou moins mélangés en la personne du prince, et il en est demeuré que les devoirs assumés par la royauté à ce double titre, devoirs indéfinis comme son mandat mystique, ont semblé revenir naturellement à l’Etat, lorsque l’Etat s’est dégagé de ses personnifications concrètes. On aurait peut-être eu moins de penchant à lui confier certains offices d’éducation et de censure morale dévolus naguère à l’Eglise; on aurait peut-être été plus en garde contre l’idée qu’ils lui incombaient de plein droit, si les antécédents n’avaient pas donné le pli aux imaginations dans ce sens.

Rien de pareil dans les colonies de l’Amérique du Nord. La royauté, de si loin, apparaissait comme un dieu de Lucrèce. Son action intermittente et molle n’accoutumait pas les hommes à regarder vers elle. Sur place, les assemblées provinciales élues par les citoyens et parmi eux, avaient, non pas une mission d’en haut, naturellement indéfinie, mais un mandat d’en bas, naturellement limité. Les Américains n’ont jamais eu l’occasion de prêter au gouvernement un titre supra-terrestre à l’obéissance des hommes. Les saints qui, pendant un demi-siècle, en Massachusetts et en Connecticut, entreprirent de régler tous les actes liumains par des lois intolérantes, n’avaient pas

personnellement d’investiture mystique ; ils étaient les représentants et les agents de l’opinion commune, dans une société politique homogène qui se confondait alors avec une confrérie religieuse. Ce n’était pas la désobéissance aux lois qui était une impiété et un sacrilège; c’est l’impiété et le sacrilège qui étaient une désobéissance aux lois. Quand l’immigration eut introduit des éléments disparates dans cette société, le système tomba de lui-même, sans qu’on entendît le bruit que fait la chute d’un droit divin. En somme, même là, dans ces groupes qui vivaient les yeux tournés vers le ciel, le gouvernement n’a jamais été qu’une agence humaine à procuration spéciale. L’histoire politique n’avait pas, comme en France, laissé dans les imaginations et dans les mœurs l’idée et l’habitude d’une autorité investie par la sagesse divine et de moitié avec la Providence en des desseins qui embrassent tous les intérêts supérieurs d’une société. Quelque chose de ce haut crédit est demeuré chez nous à l’Etat, qui n’a pas manqué d’en profiter. Ce précieux héritage lui a fait défaut aux Etats-Unis.

Nous n’avons considéré jusqu’ici que la genèse de la notion de l’Etat, et déjà dans tout le cours

L'ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

de cette formation, l’Amérique s’est montrée procédant à l’inverse de l’Europe. D’un côté, l’Etat historique, mystique, fatal, en qui s’est concentrée et saisie une puissante conscience nationale, par-dessus les têtes courbées des individus. De l’autre, presque point de patrie, à peine une nation, un État sans passé et sans prestige, combinaison purement expédiente, œuvre volontaire et réfléchie d’hommes égaux et libres. — D’un côté, l’État soldat, justicier, créateur laborieux de l’ordre, tardif ouvrier et dispensateur circonspect du droit commun; de l’autre, un État désœuvré pour ainsi dire, exempté, par la force ou la facilité des choses, de toutes ces tâches, devancé et suppléé dans ses lois par les mœurs, précédé dans le monde des faits par la liberté et l’égalité et acceptant sans effort ce qu’on pourrait appeler leur droit d’aînesse. — D’un côté, enfin, l’État selon le type antique, seule personnalité morale et juridique complète, doué, en principe, de toutes capacités, investi d’un mandat indéfini de bien public, dotant peu â peu l’individu par des dessaisissements volontaires et successifs. De l’autre, l’individu, seule personnalité morale et juridique complète, se donnanf dans l’État un procureur spécial et le dotant par commissions expresses et délégations limitées. Voilà — avec les traits un peu trop simplifiés et, en ce sens seulement, un peu forcés, que comporte ce genre de parai-

lèles — le contraste que présentent l’ancien et le nouveau monde.

L’opposition entre l’Europe et l’Amérique se prolonge et s’accuse davantage, si nous cherchons comparativement, dans les institutions politiques des deux continents, l’organisation que l’Etat et ses dépendances ont reçue, les cadres où leur activité se déploie et l’usage qu’ils font de leur pouvoir. Il va de soi que cette organisation se règle d’elle-même sur la nature et l’étendue de la tâche assignée à l’Etat. Or, à ne regarder que les têtes de chapitre, cette tâche est substantiellement la même en Amérique et en Europe. Tous nos grands services et mandats publics, — j’entends par là les services qui s’alimentent par l’impôt et les mandats qui s’exécutent par l’agence d’autorités publiques, tant locales et provinciales que fédérales : diplomatie, guerre, armée, marine, justice, police, éducation, assistance des pauvres, voirie, législation civile, criminelle, administrative, se retrou-

vent aux Etats-Unis avec le même caractère. Les différences dans l’organisation politique n’en sont pas moins capitales. Elles procèdent principalement de deux causes.

J’ai montré qu’à l’époque où la grande République américaine s’est constituée, elle n’avait devant elle, sur son continent, que quelques peuplades indigènes en retraite ou en déclin, quelques colonies espagnoles très mal administrées, et deux

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colonies françaises : la Louisiane, qui en 1803 n’avait encore que 40 000 habitants, et le Canada, qui, récemment conquis par l’Angleterre, ne demandait qu’à rester en paix avec ses voisins. D’autre part, plus d’un millier de lieues, tout un pontus dissociabilis, la séparait des nations puissantes et armées de l’ancien monde. Elle était donc dispensée de se tenir en état de défense, d’être constamment prête et comme debout pour repousser de continuelles agressions ; l’agresseur n’était pas de force ou se trouvait hors de portée. Au lieu de cette vision de champs ravagés, d’impositions extraordinaires et de réquisitions, d’exécutions brutales et de domination insolente, au lieu de ce cauchemar de sang et de fumée qui a formé pendant des siècles le second plan permanent de notre horizon, c’est sur un fond clair et sur une longue perspective de paix que s’est constamment dessinée l’activité féconde des hommes. Mesurez l’effet de cette sécurité facile et gratuite, comparée à l’état de défiance anxieuse qui, même aujourd’hui, dans notre Europe civilisée et policée, annule ou se subordonne tous les autres intérêts, suscite et grossit indéfiniment, à l’envi l’un de l’autre, de grands établissements militaires menaçants, dont chaque progrès contribue à rendre les appréhensions plus vives et exigeantes. Comment les institutions politiques ne se ressentiraient-elles pas profondément d’une différence si considérable?

Tandis qu’en Amérique le souci de la défense nationale reculait, pour ainsi dire, jusque dans le plan des intérêts secondaires, un autre intérêt prenait la tête. L’Américain voyait s’étendre devant lui un immense territoire vacant, d’une richesse incomparable. Occuper ce territoire, le défricher, le mettre en valeur, c’était ici le plus pressant des appels, l’œuvre presque unique, ennoblie par sa grandeur même. L’homme ne pouvait manquer delà concevoir comme une sorte de souverain bien social et d’en tirer, pour l’Etat comme pour l’individu, la règle suprême des devoirs — le mot ne dépasse pas ma pensée. — Les Etats-Unis ont été et sont encore par excellence une société économique ; ils ne sont une société politique qu’à titre secondaire et consécutif. Les considérations économiques forment le nœud et fournissent la clef de toutes les institutions ; mœurs, préjugés, idées régnantes en procèdent, et ne perdons pas de vue que ces considérations ellesmêmes empruntent un caractère exceptionnel à l’étendue indéfinie du sol non approprié, à cette masse inépuisable de biens qui semblent attendre un maître. L’idée — ou au moins la sensation — d’un fonds de répartition limité est étrangère à l’esprit américain.

Ce second caractère avait notamment pour effet de faire paraître superflues ou fâcheuses les interventions de l’Etat qui nous sont familières : con-

l’état et le gouvernement 141

trôle en vue de prévenir le gaspillage des richesses naturelles, réglementation à fin d’une juste distribution des produits, organisation d’une protection partout efficace de l’individu dans sa personne et dans ses biens. L’économie, un lotissement équitable cessent d’être des intérêts majeurs quand la masse à exploiter ou à partager est pratiquement infinie. Par la même raison, chaque homme avait moins à craindre qu’en Europe de la violence des autres ; pour chacun, l’emploi le plus fructueux de son activité était de l’appliquer aux choses non appropriées, plutôt que de disputer aux personnes des biens acquis. L’individu ne sentait donc pas aussi vivement qu’en Europe le besoin d’une protection organisée, d’une police. Il en voyait surtout ce qui pouvait être tourné en oppression et en entraves. S’il se trouvait menacé et en péril, c’était d’ailleurs sur des points très espacés et souvent les plus excentriques d’une immense surface, où l’Etat n’aurait pu entreprendre de le suivre ni réussi à le sauvegarder efficacement. Il y prenait l’habitude de se protéger lui-même.

Ajoutons deux autres traits pour nous représenter dans sa riche complexité l’opération de ces deux causes. Une société créée de rien par des hommes nouveaux, — nullement militaire, — à peine « politique », — essentiellement « économique », — ne possédait pas et ne pouvait pas élaborer les éléments d’une monarchie et d’une aris-

tocratie. Elle devait prendre naturellement et sans effort la forme d’une démocratie égalitaire. Mais ici l’égalité, don gratuit des circonstances, était parfaitement en sûreté sous la protection de la force des choses qui l’avait établie; elle n’était pas le prix d’une longue guerre, après laquelle on crût avoir besoin de hauts retranchements et de nombreux ouvrages pour se garantir contre un retour offensif du passé ; condition fâcheuse qui fait qu’en France, par exemple, pour se prémunir contre des inégalités artificielles abhorrées, ou simplement par l’entraînement de la réaction qui les avait emportées, on a établi une multitude d’égalités non moins artificielles, dont la loi et l’Etat ont été constitués les gardiens. Ici, l’Etat et la loi n’avaient rien de pareil à garder : la société américaine n’a' généralement entendu par égalité que Valsence des inégalités légales, laquelle s’obtient par la retraite ou simple inaction du pouvoir. Pénétrée jusque dans ses instincts des conditions de l’activité économique et n’en concevant guère d’autre, elle a laissé le champ libre à la lutte pour la vie, aux inégalités naturelles que •cette lutte tend à aggraver ; elle ne s’est pas donné pour tâche de les atténuer ni de les prévenir ; et ainsi son gouvernement a été privé d’un des sujets les plus amples où se dépensent actuellement l’effort et l’industrie des gouvernements européens.

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Cette société — c’est le second trait — a fait toute son éducation dans la poursuite de la richesse, et elle a pris de là son caractère, ses habitudes d’esprit et les mobiles généraux de ses actes. Aussi, bien qu’elle soit, dans toute la force du terme, une démocratie, et qu’elle ait poussé à outrance certains principes ou certaines pratiques démocratiques, comme l’élection à tous les emplois, même judiciaires, la brièveté des termes de service des fonctionnaires, la rotation in office^ etc., cela ne s’est point fait par les motifs et dans l’esprit qui ont inspiré en Europe certaines mesures du même genre. Les démocraties européennes sont, avant tout, des niveleuses. Elles ont engendré une disposition envieuse et méticuleuse dont s’imprègne leur radicalisme. La démocratie américaine est issue d’une société d’aventuriers et d’hommes d’affaires, c’est-à-dire de spéculateurs et de joueurs, et le tempérament qui répond à cette origine est celui qui s’est déployé dans la vie politique. Ce qui la pénètre, la colore et lui donne sa physionomie, c’est un sport effréné, large, bruyant, grossier, optimiste, sans animosité ni rancune, de très mauvais ton et de très belle humeur. Chaque partie gagnée, dans ce sport, procure certains avantages positifs qu’on ne dédaigne pas; mais on cède avant tout, en s’y livrant, à une passion du genre de celles qui se rencontrent à la Bourse ou autour d’une

boutique de bookmaker. Si les constitutions et les lois ont partout et constamment tendu à rendre élective quelque fonction que ce soit et à raccourcir les termes des mandats, c’est sans doute pour se conformer au principe de la souveraineté populaire, mais c’est tout autant pour multiplier les parties qu’engagent entre eux les groupes politiques, renouveler perpétuellement les enjeux et raviver les émotions de la lutte. La passion du tapis vert est ici Fun des moteurs principaux.

Ajoutez que ces élections échelonnées, fractionnées, localisées, application extrême, ce semble, et à outrance du principe démocratique, étaient au fond un préservatif contre les dangers que font courir à la démocratie américaine les deux grands partis fortement organisés qui la mènent. Qu’on se représente le gouverneur d’un Etat, l’élu d’un des deux partis en place pour quatre ans, et qu’on le suppose maître de nommer à toutes les fonctions administratives et judiciaires. Le parti en minorité serait partout et pour longtemps opprimé. La généralisation du procédé électif, appliquée à tous les emplois publics, facilite les compensations, rend possibles çà et là quelques choix non infectés de politique ; la fréquence des élections laisse ouverte la perspective d’un retour de fortune, l’espérance pour chacun de ne pas trop attendre son jour, et modère les vainqueurs dans l’exercice d’un pou-

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voir qu’ils sentent précaire. La démocratie américaine manque de contre-poids; l’histoire ne lui en a point fourni ; elle a des chances particulières d’aboutir à un despotisme populaire d'une énorme masse et tout d’une pièce. Contre ce péril, il a paru que les précautions les plus efficaces étaient la multiplication des mandats électifs, la localisation des investitures et la rapide alternance au pouvoir. Un esprit étranger à ces considérations ne comprendrait pas pourquoi un système détestable en soi, celui de l’élection des juges, s’est généralisé en Amérique et ne se prête que lentement à des atténuations. C’était sans doute, dans les circonstances données, c( le moindre mal ».

Il y a donc là un calcul politique instinctif qui agit dans le même sens que le goût du sport et les habitudes du joueur. On riiesure aisément la vigueur et l’élasticité du ressort qui prend son point d’appui sur des dispositions morales et des circonstances si exceptionnelles, et l’on voit sans peine pourquoi, d’une seule détente, les institutions ont été portées jusqu’au type extrême du radicealisme démocratique, sans que l’Américain soit en son fond un radical. Le mouvement centrifuge que ce ressort imprime ne rencontrait pas aux Etats-Unis les deux forces centripètes, en quelque sorte, que nous venons de montrer à l’œuvre en Europe, et par où s’expliquent la consistance et le poids qu’y ont acquis les pouvoirs publics : pré-

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMERICAIN

occupation de la sécurité nationale et préoccupation du bon ordre intérieur.

Résumons-nous : on a vu que l’égalité est ici donnée et non conquise, qu’elle est le sujet d’une possession paisible, non d’une occupation contestée, qu’elle est un fait naturel et non un principe de justice sociale. Le gouvernement n’était donc pas requis de la protéger et il ne pouvait pas tirer de cette mise en demeure les raisons d’ingérence qu’il y trouve en Europe. L’esprit de jeu et de sport qui met sa marque sur toute l’activité politique américaine a eu des effets encore plus positifs; il a agi comme un véritable dissolvant du gouvernement et de l’Etat; il a, pour se donner pleine carrière, désorganisé le système, détendu les ressorts et rétréci le champ de la puissance publique.

YIII

Je n’aurai pas de peine à montrer comment, sous l’action continue de toutes ces causes ensemble, d’abord l’organisation politique, — ce qu’on pourrait appeler la structure du gouvernement et l’agencement de ses parties intégrantes, — ensuite l’œuvre dévolue à l’État et ses rapports avec l’individu, ont été conçus autrement qu’en Europe. Je commencerai par le premier point.

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

Une étude, même très sommaire, de la constitution politique laisse l’impression, non pas d’une forte articulation de parties solides, mais au contraire d’une faiblesse dans les sutures, d’une sorte d’état cartilagineux — qu’on me passe le mot — qui produit la rémission et la faiblesse.

Attachons-nous d’abord au gouvernement fédéral. Un premier trait caractéristique est en contradiction apparente avec la proposition qui vient d’être énoncée. Aucun des fonctionnaires fédéraux n’est électif; tous sont nommés par l’autorité supérieure, ne dépendent que d’elle et ne regardent en principe que vers elle pour leur avancement. Mais cela s’explique sans qu’on ait lieu de supposer que les constituants aient voulu organiser fortement et articuler solidement le système du gouA^ernement fédéral. Ils aA^aient — cela est constant — la préoccupation exactement inverse. S’ils ont laissé au pouvoir central le choix de ses agents, c’est que de là dépendait, non pas qu’il fût fort, mais qu’il existât en tant que pouvoir distinct. Des agents élus n’auraient pu l’être que localement; des agents élus localement auraient été dans la main des districts d’élection et aussi des Etats particuliers, corporations anciennes, quelques-unes glorieuses, qui avaient bien plus de cohésion, de conscience d’ellesmémes et de prestige que n’en pouA^ait avoir la corporation fédérale née d’hier. Ils n’auraient

obéi à l’autorité centrale qu’après avoir pris l’agrément des gouvernements provinciaux. On serait ainsi retombé sous le régime anarchique des « Articles de confédération ». Force était donc de laisser au gouvernement fédéral le libre choix de ses agents. Cette combinaison adoptée, non pour son excellence théorique, mais à cause de l’impossibilité logique et pratique de toute solution différente, n’en a pas moins contribué à augmenter graduellement la puissance et le crédit de l’autorité nationale.

Essayons maintenant de nous représenter cette autorité en action. Il faut d’abord considérer de près le nombre, l’origine, le domaine et le degré d’activité des différents départements ministériels. Il n’y a que quatre ministères qui soient aussi anciens que l’Union : le State Department^ c’est-àdire le ministère des Affaires étrangères ; le Trésor, dont la Poste se détachera en 1829 ; la Guerre, qui dès 1798 se dédoublera en Guerre et Marine; enfin la Justice. L’Intérieur paraît en 1849 pour réunir et consolider un certain nombre de services déjà existants. L’Agriculture date seulement de 1889, et le département du Travail est aussi de création toute récente. De ces départements, les deux derniers sont uniquement des offices d’information qui s’appliquent à centraliser et à publier des renseignements utiles qu’ils recueillent par leurs agents ou que les boards locaux leur four-

l’état et le gouvernement

nissent de plein gré : ils ne disposent d’aucun pouvoir de commander et de contraindre ^ Dans le département de l’Intérieur, rien qui ressemble il cette direction de l’administration départementale et communale, qui est l’âme de ce ministère en France. Point de police, point d’assistance publique, point de prisons : tout cela est l’affaire des États particuliers. Le principal sersdce du département de l’Intérieur, la surintendance de l’Éducation, a le même caractère que les départements de l’Agriculture et du Travail; elle recueille des témoignages et des chiffres, rédige des tableaux statistiques; c’est un organe de publicité, de communication entre les départements d’instruction publique des différents États : elle n’a autorité pour leur rien prescrire. Les autres services de l’Intérieur sont : l’office du recensement décennal, simple bureau de démographie; l’office pour la conservation des documents publics, l’office pour les brevets d’invention, l’office pour les chemins de fer, où l’on contrôle simplement les comptes des lignes subventionnées. La publication et la promulgation des lois relèvent d’un a4itre ministère, le State Departmeiit^. Jus-

1. Une loi récente (3 mars 1891) a cependant conféré au secrétaire d’État de l’Agriculture un droit d’inspection sur le bétail et les viandes exportées, soit à l’étranger, soit d’un État dans l’autre; le contrôle s’étend aux abattoirs ou saleries qui ont déclaré travailler 'pour l’extérieur^ les autres établissements lui échappent.