Un, St., revis, stat

qu’ici nous n’avons rencontré aucun pouvoir administratif. Quelque chose commence à en paraître dans les bureaux des affaires indiennes, des terres publiques et des pensions, bien que, là encore, le ministère ait plutôt à exécuter les dispositions d’une législation minutieuse qu’à prendre librement des décisions selon sa sagesse.

On remarquera l’absence d’un département du Commerce et d’un département des Travaux publics. Du second, on s’explique aisément qu’il n’ait pu être question. L’incompétence fédérale en cette matière fut considérée comme absolue jusqu’à Madison. Un peu plus tard, le Congrès se risqua à octroyer quelques subventions, notamment pour les chemins de fer, mais discrètement et par l’entremise des Etats. C’est en 1862 seulement que les libéralités ont été accordées directement aux compagnies bénéficiaires. Jusqu’à ces derniers temps, d’ailleurs, le pouvoir fédéral intervenait comme un banquier ou un commanditaire qui fait ses conditions, nullement en vertu d’un pouvoir administratif ou de police. La première intervention portant ce dernier caractère date de la création de V Interstate Commerce Commission (1887), qui exerce une surveillance sur les compagnies et sur leurs rapports avec le public, et tranche arbitralement, sauf recours à la justice ordinaire, les questions que ces rapports soulèA^ent.

l’État et le gouvernement

Remarquons également l’absence d’un département des Cultes. L’État fédéral est tenu à distance de la plus grande des forces morales et sociales d’ici-bas. Quelques-unes des colonies avaient des préférences pour une religion déterminée; elles voulaient être libres dans leur intolérance qui d’ailleurs s’adoucit bientôt; la plupart des autres, recrutées incessamment par des membres de toutes les communions religieuses connues , eussent été mal avisées de permettre que l’autorité nationale gênât ou rebutât, dans l’intérêt d’une seule croyance, la masse disparate des arrivants qui venaient grossir le personnel d’exploitation. Le parti le plus sûr était que le gouvernement fédéral n’eût le droit ni de prohiber, ni d’entraver, ni de favoriser ou de doter aucun culte.

Restent les quatre départements originels. L’attorney général, qu’on pourrait croire préposé à la justice, n’est nullement la tête d'une administration et le chef du personnel judiciaire. Les nécessités politiques décident des nominations indépendamment de lui. Son principal office est de donner son avis au président dans les questions juridiques importantes et de mettre en branle l’action publique, ou de représenter les Etats-Unis dans les procès où ils sont partie. Le Trésor a les attributions ordinaires d’un ministre des Finances, avec cette particularité que, puisant la totalité de

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ses ressources dans l’impôt indirect, et la plus grosse partie dans les droits de douane, il n’a pas l’occasion d’employer, autant qu’en Europe, les procédés indiscrets et inquisitoriaux qui accompagnent plus ou moins la perception des impôts directs. L’immense majorité des citoyens américains n’a que très rarement affaire à lui et à ses agents i Le State Department^ le plus et — à vrai dire — le seul considérable des quatre, est loin de déployer l’activité et d’encourir les hautes responsabilités des départements européens similaires \ Les rapports internationaux sont relativement pauvres et de petite conséquence. Les Etats-Unis sont rarement sur le chemin des grandes puissances et n’ont point d’occasions fréquentes de conflit avec elles. La diplomatie n’a presque point d’affaires et peu d’affaires graves. Elle en a si peu qu’elle s’en crée parfois de toutes pièces dans un intérêt électoral et qu’elle y fait ostentation d’arrogance et de sans-gêne, sachant que sanctions et représailles ne sont guère à craindre. On se rappelle la conduite du gouvernement américain à l’égard de lord Sackville et à l’occasion du traité conclu par M. Chamberlain. La possibilité d’une complication diplomatique

1. Il ne faut pas juger sur ce que nous avons vu faire à M. Blaine. Un ministre des affaires étrangères capable et entreprenant peut, même aux Etats-Unis, se proposer un but et s’agiter pour l’atteindre. Cela dépend de lui. Mais ces soins ne s’imposent pas à l’homme d’État; c’est lui qui se les donne.

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n’avait pas même été mentionnée dans le débat sur le bill Mac Kinley et sur le statut qui conférait au Président un pouvoir discrétionnaire de représailles K Par la même raison, pas d’établissement militaire. Les armées de terre et de mer sont réduites à de simples cadres. Les deux services,

1. Les dix dernières années ont vu se produire un changement considérable dans la politique des Etats-Unis : l’impérialisme est né brusquement à Toccasion de la guerre d’Espagne. Les actions d’éclat accomplies presque coup sur coup par les flottes et les armées américaines ont exalté ce sentiment, l’ont rendu national et populaire. On en était encore, en i890 et même quelques années plus tard, à la doctrine de Monroë. L’affaire de Venezuela nous avait montré les États-Unis plus attentifs que jamais à surveiller l’intervention des puissances européennes en Amérique et à poser comme une règle leur droit d’arbitrage dans toutes les questions intéressant les républiques du Nouveau Monde. Le conflit qui a pris fin avec la paix de Paris nous a fait voir la puissance américaine dans un nouveau personnage. Elle ne se conçoit plus comme une puissance isolée dans son continent, désintéressée des affaires qui occupent le reste du monde. Elle a la prétention d’y être mêlée, d’y avoir son mot à dire, comme elle en a donné la preuve récemment dans ses réclamations arrogantes adressées à la Turquie. Une nation de 7G millions d’hommes, qui fournit à elle seule au monde entier une grande partie de son blé, de son charbon et de son fer, se pénètre peu à peu du sentiment arrogant de sa supériorité, prouvée par le recensement de sa population et les statistiques de son commerce. Sa force lui crée un droit, son droit lui crée une prétention et presque un devoir d’intervenir dans toutes les questions qui se dénouaient autrefois par l’accord des puissances européennes. L’attente du monde entier qui naturellement se demande avec inquiétude : que vont penser les Etats-Unis? serait trompée s’ils s’abstenaient de faire connaître leur opinion et d’exprimer leur volonté. Ils n’ont pas seulement un droit et un devoir : ils ont des raisons positives de prévoir des complications diplomatiques; ils possèdent en effet à titre définitif des colonies situées hors du continent américain, entourées d’îles anglaises, françaises,

qui épuisent chez nous le tiers au moins du budget général, n’en forment ici qu’un mince chapitre. Voilà encore une cleminutio capitis. Ce n’est que tout récemment qu’on s’est avisé que New-York et Baltimore sont à six ou huit jours des arsenaux anglais et à la merci d’un bombardement. On a commandé quelques vaisseaux et parlé de fortifier les côtes.

Une tâche si réduite en volume et en importance, un office où ce qu’il y a de grand et d’émouvant dans la vie publique tient si peu de place, ne sont pas de nature à intéresser les

allemandes et peuplées presque en totalité par une race étrangère. Avant 1898, une guerre avec les États-Unis aurait eu peu de chances d’éclater parce qu’elle n’aurait pas eu de sanction évidente et facile. Après 1898 la possibilité de céder ces possessions comme la tentation d’en acquérir de nouvelles sont une raison de plus pour que le conflit éclate, car on pourra, de part et d’autre, espérer des dédommagements d’un si grand effort. De tous ces faits, les États-Unis ont une conscience à demi obscure qui commence à se manifester par l’augmentation de l’armée et de la marine et par le soin qu’ils semblent vouloir prendre de s’assurer, sur les deux Océans dont ils sont riverains, des stations de charbon. Il n’est pas douteux que leur diplomatie ne se ressente avec le temps de ces changements qui ont donné à leur politique de nouveaux mobiles et des fins qu’hier encore on ne lui connaissait pas. Il est probable qu’elle se laissera gagner aux habitudes et au langage des chancelleries européennes, qu’elle se fera une règle de regarder autour d’elle avant de parler ou d'agir, qu’elle aura désormais plus de sagesse et moins d’outrecuidance. Il est probable aussi qu’elle rencontrera dans la stricte séparation des pouvoirs des difficultés particulières qui lui rendront impossibles certaines solutions faciles aux États Européens, et qu’elle sentira par conséquent la nécessité de changer plus ou moins la Constitution de l’État.

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ambitions qui visent haut ni à tenter les hommes les plus capables h Ils ont mieux à faire. Les entreprises privées leur ouvrent des sources d’intérêt et des voies d’enrichissement qui les attirent hors de la politique. Ce qu’ils ont délaissé, des intrigants, nullités remuantes et peu scrupuleuses, le recueillent et s’en font un moyen de fortune aux dépens du public : ce sont les politiciens. Tel un théâtre où le départ des premiers sujets, avantageusement engagés ailleurs, livre la scène aux doublures. Une partie de la déconsidération qui frappe les politiciens se communique à l’Etat et discrédite son intervention, laquelle, par leur faute, se présente trop souvent comme une occasion de rapine ou de gaspillage. A ce propos, on peut s’étonner du degré de tolérance de la société américaine pour des fraudes scandaleuses, des vols connus, pour les concussions avouées des hommes publics. Nous ne supporterions pas un seul jour de pareils abus. L’Américain s’v rési^^ne des années durant, comme on l’a vu à New-York sous l’administration de Tweed.

1. Rien n’a plus frappé M. Bryce que le peu de place que tient la politique dans les préoccupations des Américains de la classe riche. Pendant un tour de quatre mois, en 1881, il eut occasion de fréquenter des hommes de toutes les conditions et de toutes les parties du pays; or, même dans les villes de PEst, il ne lui arriva jamais d’entendre des Américains discuter des questions politiques, excepté quand un Européen avait mis le sujet sur le tapis (III, p. S'il.

L’explication est toute simple. L’homme honnête et actif est autrement et fructueusement occupé; il ne peut préleter aucune partie de son temps, même pour un travail de contrôle : son temps vaut, et au delà, l’économie que ce contrôle lui ferait faire. Tel un négociant célibataire, qui maintient l’ordre le plus parfait dans ses bureaux et sa comptabilité, prend son parti de beaucoup de coulage et de gaspillage dans sa maison, afin de n’être distrait à aucun degré de ses spéculations, qui lui rapportent plus que l’équivalent de ses pertes domestiques. Les innombrables probabilités de lucre qui s’offrent de toutes parts en Amérique à l’activité humaine, et le prodigieux entraînement qui précipite les meilleurs éléments de la société dans les voies économiques, voilà la cause maîtresse de la coûteuse et détestable administration qui nous surprend, voilà la clef de ce paradoxe : des hommes d’argent, très positifs, se laissant voler sur une grande échelle. S’ils se laissent voler, c’est précisément parce qu’ils sont positifs et qu’ils calculent au juste les inconvénients et les avantages en présence. La balance changera, et un personnel plus recommandable sera restitué à la politique, à mesure que les sujets d’activité fructueuse et les chances de gain facile diminueront de nombre. Quant à nos vieilles sociétés, moins riches que celle-ci en capitaux libi •es qui invitent la main de riiomme et récom-

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pensent largement ses efforts, elles n’ont aucune raison de n’avoir pas l’œil sur leurs dépenses de maison, et c’est pourquoi elles cherchent et trouvent en général de meilleurs intendants.

Ainsi, à ne considérer que la tâche et la qualité du personnel politique, l’Etat fédéral joue en Amérique un assez pauvre personnage. Il fera moins de figure encore si nous essayons de nous représenter la manière dont les pouvoirs ont été organisés par la Constitution.

On vient de montrer que, dans la plupart des pays d’Europe, il y avait un intérêt vital à faciliter la mobilisation rapide et le maniement vigoureux des forces nationales. Or cela suppose un système fortement articulé et judicieusement échelonné d’autorités et d’agences, avec pouvoirs de direction et de contrainte de la plus haute sur les autres, en sorte que, par des rouages indéfiniment ramifiés, l’impulsion donnée du centre se communique aux individus et soulève, s’il en est besoin, toute la masse du peuple. Voilà bien la substance de la Constitution de l’an VIII, qui est restée la base de notre organisation. D’autre part, cette impulsion donnée du centre doit être unique pour être forte. C’est pour cette raison qu’au début des temps

modernes, la plupart des nations de l’Europe ont tendu à se constituer en monarchies compactes et absolues. Celles qui n’ont pas pris cette forme ont péri ou cruellement souffert : témoin la Pologne partagée, l’Italie asservie, l’Allemagne devenue un champ de bataille foulé par toutes les armées du continent.

Lorsque la conscience nationale est devenue plus consistante, la monarchie absolue n’a plus suffi pour assurer l’accord désormais nécessaire, l’union en une seule volonté, de la royauté héréditaire et de l’esprit public. Le régime représentatif a été organisé ou adapté pour la remplacer à cette fin. Le but, aujourd’hui atteint, vers lequel l’institution a constamment tendu, est de combiner l’unité, la liberté et la vigueur du pouvoir avec le règne de l’opinion. La forme dernière la plus parfaite, le régime parlementaire anglais, nous présente un gouvernement extraordinairement concentré, le gouvernement de quelques hommes ou d’un homme, chefs de la Chambre populaire et, sous son nom, administrateurs et législateurs aussi absolus que des rois, sujets toutefois à une mort politique instantanée par manque d’air, pouvant tout, tant que la nation est avec eux, et rien sans elle. Le principal avantage de la pluralité des pouvoirs — un roi et deux Chambres — est moins de tempérer l’action du plus fort que d’ouvrir à propos des conflits dans les questions où il

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importe de bien savoir ce que le peuple veut. Le peuple trouve là roccasion de dire le dernier mot, et, en général, tout a été ménagé pour que ce dernier mot soit dit promptement et que l’unité de direction, interrompue par le conflit, soit rétablie sans retard. Cela s’obtient, soit par la retraite des ministres, après une mise en minorité, soit par la dissolution et de nom^elles élections où la volonté nationale s’exprime sans équivoque. En somme, la balance des pouvoirs, qu’on représente volontiers comme le trait spécifique du régime parlementaire, n’en est qu’un élément secondaire et un résultat transitoire. L’intensité du pouvoir, l’autorité, la fermeté et la sûreté de main du gouvernement, effets du crédit et de la confiance qu’il tire de son accord manifeste avec tout le peuple, voilà le but et le couronnement de l’institution.

De ce régime, les Etats-Unis présentent en quelque sorte le contre-pied. Abrités derrière l’Atlantique, seuls ou presque seuls sur leur moitié de continent, ils n’ont jamais considéré l’unité et l’intensité du pouvoir comme une condition essentielle de sécurité. D’un pouvoir fort, les Américains voient surtout le péril, le besoin qu’il ressentirait de se prouver à lui-même sa force et son utilité en réglant, empêchant, protégeant sans en être prié. Ils redoutent jusqu’à ses bonnes intentions, jusqu’à son goût de la correction et de l’ordre ; ils en craignent rinconimodité pour l’individu, pour la

libre et aventureuse activité d’un chacun, instrument de tout progrès sur ce territoire vierge. Aussi nulle part n’a-t-on pris plus de peine pour détruire l’unité et l’effet de masse du pouvoir. On l’a sectionné selon tous les plans possibles ; on l’a morcelé en fragments d’une cassure nette, qui ne gardent entre eux qu’un petit nombre de points de contact; on a organisé délibérément l’incohérence et l’anarchie au sein de l’autorité.

Considérons d’abord le sectionnement vertical des pouvoirs, en commençant par les plus élevés Au niveau des autorités fédérales, la Constitution a nettement distingué le législatif, l’exécutif et le judiciaire, et pourvu chacun d’un organe à part. C’est aussi la règle ailleurs. Mais, sur notre continent, on a eu soin de réserver à un seul pouvoir l’ample dotation de prestige que confère le suffrage populaire direct. Si deux ou plusieurs pouvoirs recevaient sans entremise leur investiture de la nation, ils auraient le sentiment qu’ils se valent : aucun n’aurait de raison de céder à l’autre. Ils se contrecarreraient sans fin, à moins que le plus fort ou le plus habile, encouragé par le juste instinct des masses, qui finissent toujours par sentir qu’un gouvernement efficace est, en Europe, une néces-

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site vitale, n’usàt de violence envers ses rivaux et ne restaurât l’unité à son profit, avec l’assentiment public. C’est ce qui s’est passé, en France, après 1848.

Aussi nulle part, sur le continent, le dépositaire suprême du pouvoir exécutif n’est élu par le peuple ; il est partout héréditaire, ou au choix d’un Congrès. Cela répond à sa position politique effectivement subordonnée, bien que la première en dignité apparente. Les membres de la Chambre haute sont le plus souvent héréditaires ou nommés à vie. Ils forment à eux seuls une classe à part. S’ils sont élus, c’est par des censitaires ou parmi des censitaires, en sorte qu’ils ne représentent du peuple qu’une seule classe; ou bien ils sont choisis au second, troisième ou quatrième degré, et nul ne peut être sur que le courant de l’esprit public, rompu et troublé par tant d’écluses, ait, après la dernière retenue, la même vitesse et la même direction qu’au départ. Ainsi la présomption est, en tout cas, contre eux, lorsqu’ils se trouvent en désaccord avec la Chambre directement élue. Quand, au degré inférieur, l’élection de la Chambre haute se fait au suffrage universel comme en France, la Constitution a, de propos délibéré, établi une proportion tant soit peu inexacte entre le nombre final des sénateurs à élire et celui des électeurs primaires. Tout, en un mot, sur le continent, a été réglé de manière à procurer ou à

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMERICAIN

conserver aux Chambres hautes le mérite négatif de n’être pas une représentation directe et indubitable, pleine et adéquate, chaude et animée de la nation. Elles incorporent un prestige immémorial, une tradition respectée, ou bien des intérêts collégiaux et de classe qui, pour être de grand prix, sont très loin de pouvoir balancer les désirs pressants, les volontés arrogantes, les intérêts généraux incorporés ailleurs. Ou leur moteur manque d’énergie, ou leur base manque d’étendue. Ce sont comme des masses sans spontanéité et sans vitesse acquise qui agissent surtout par inertie. Elles peuvent se mettre sur le chemin, se faire traîner, alourdir en son allure le pouvoir prépondérant qui reçoit l’impulsion toute vive de la volonté populaire. Elles ne peuvent pas l’arrêter net par une impulsion en sens contraire, encore moins le faire décliner dans un sens différent. Elles sont comparables au lest entassé à fond de cale : il ralentit la barque sans changer la direction qu’impriment et le gouvernail et la voile enflée par le vent.

La Constitution des Etats-Unis n’a pas établi cette inégalité foncière entre les pouvoirs, par la raison qu’on ne jugeait pas nécessaire d’assurer le fléchissement final du fléau de la balance vers l’un d’eux. Elle a consacré, au contraire, leur égalité, et ménagé entre eux un état durable d’équilibre. Le Président est élu par le peuple, sans intervention du Congrès ou des législatures ; il l’est

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au second degré; mais cette élection médiate est devenue en fait une élection directe. Le Président représente donc la nation ; il représente aussi la majorité des Etats. C’est l’effet évident du vote en bloc [general ticket) dans chaque Etat pour les électeurs présidentiels. Des deux corps qui composent le Congrès, un seul émane directement du suffrage populaire. Mais l’autre, le Sénat, reçoit une investiture qui est, en un sens, tout aussi nationale; le pays se reconnaît en lui autrement, mais avec un sentiment aussi sûr et aussi plein que ' dans la Chambre des représentants. Le Sénat ne représente pas moins, en substance, que de hautes parties contractantes, anciennes souverainetés distinctes associées pour la défense et le progrès communs ; il reçoit son mandat de législatures élues où se sont ralliés et ont pris conscience les intérêts généraux de chaque Etat. C’est plus qu’il ne faut pour balancer le prestige du pur nombre. Les citoyens de la majorité des Etats, d’abord des plus petits et des moins peuplés, puis de ceux qui se sentent en minorité éventuelle sur une question vitale, le considèrent comme leur sauvegarde contre le despotisme du reste. Il est animé, soutenu, accrédité de toute la force de leur esprit public. Si son autorité n’est pas de même nature que celle de la Chambre, elle a donc ce qu’il faut pour être au moins équivalente.

Tirons brièvement les conséquences.

Le Sénat, et comme lui le Président, s’il survient un conflit entre eux ou avec la Chambre, sont très loin de supposer qu’ils aient mission de résister seulement pour la forme ou pour un temps; ils ont conscience de leur pouvoir et de leur devoir de résister à fond. Ils se savent qualifiés; ils se sentent soutenus ; ils ont le titre légal et la force morale. A aucun des deux la Constitution n’insinue, par le caractère même de leur origine, que leur opposition doit être essentiellement une démonstration, une main posée sur le bras, un appel à la réflexion, et que cette démonstration ne doit pas être prolongée, afin qu’après un laps de temps raisonnable, Tunité et l’intensité du pouvoir se retrouvent dans leur plénitude et se mettent au service d’une solution réfléchie. Ils n’ont pas de raison constitutionnellement suggérée de ne pas rester indéfiniment en dissidence et en balance.

Même contraste si, après l’organisation, nous examinons le jeu et les rapports mutuels des pouvoirs b En Angleterre, la Couronne ne conserve

1. J’écarte ici bien malgré moi l’étude du pouvoir judiciaire aux États-Unis. Le sujet est trop ample, l’institution trop complexe et d’un caractère trop original; elle est trop peu connue et généralement trop mal comprise pour que j’entreprenne d’en

que l’ombre de sa prérogative; toute la substance en a passé aux ministres • qui sont les chefs du parti en majorité dans la Chambre populaire. Celle-ci se reconnaît en eux, comme le pays se retrouve en elle. C’est en leur obéissant qu’elle remplit son rôle de Chambre gouvernante. En leurs personnes le législatif et l’exécutif se fondent et forment le cabinet, c’est-à-dire le comité politique dirigeant, qui est préposé tout ensemble à la législation et au gouvernement ; de sorte que les deux pouvoirs, à peine divisés, se rejoignent et que l’unité de commandement se reconstitue. Les ministres sont les inspirateurs de tous les statuts importants ; aucune mesure considérable ne passe que sur leur initiative. Ils ont recueilli, ils exercent, à titre prév^entif, le veto que la Couronne a laissé prescrire par cent quatre-vingts ans de nonusage. Ils dressent le budget. Les Anglais ont compris que le budget est essentiellement un acte exécutif, un moyen de gouvernement. La Chambre des communes se fait une règle de n’en retrancher aucune dépense; elle a fait une règle à ses membres de n’y ajouter aucune charge. La Chambre des lords a laissé se perdre son droit de le modifier. Le Cabinet en dispose, comme il dispose des lois h

traiter dans ce livre. La matière veut une exposition longue et détaillée, qui ne serait pas en proportion avec celle des autres {)arties.