CHAPITRE IV

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

Partout l’individualisme est en discrédit, dans l’ordre politique comme dans l’ordre économique. Partout l’opinion publique encourage le gouvernement à se concevoir comme père ou tuteur, à se persuader qu’il a plus ou moins charge des corps et des âmes, et â s’assigner des devoirs qui justifient une activité et des pouvoirs nouveaux.

Cette disposition des esprits prêtera peut-être quelque intérêt â l’étude que j’entreprends ici. Il s’agit de dégager l’idée que les Américains se font de l’Etat. J’ai, en abordant cette question, la sécurité d’un accord général de vues avec les deux hommes qui possèdent, en ce qui touclie l’organisation politique des Etats-Unis, la maîtrise

la plus incontestée, MM. James Bryce et Wooclrow Wilson. L’un des résultats de cette analyse

pourra être d’établir sur un point capital — la nature et le rôle de l’Etat — une proposition qui se vérifierait probablement sur beaucoup d’autres, et que le penseur politique, en quête d’enseignements et d’exemples à travers le monde, doit avoir constamment présente. C’est que les Etats européens et la grande République américaine appartiennent politiquement à deux espèces ou familles naturelles distinctes, dont le développement ne s’est pas accompli dans les mêmes conditions, n’a pas traversé les mêmes phases, et ne présente aucun degré de correspondance, en sorte que transplantations, greffes, boutures et provins, d’un côté à l’autre de l’Atlantique, ont beaucoup de chances de rester stériles. La Constitution des Etats-Unis est un exemplaire individuel et indivisible qui ne se prête pas plus à des emprunts partiels qu’à une imitation en bloc. Elle doit rester pour nous comme un cristal naturel, dont la beauté et l’eurythmie, liées à la forme d’ensemble, périssent dans chaque molécule qu’on en détache.

Est-ce à dire qu’elle ne contienne aucun enseignement pour les peuples de notre continent? Non, assurément. Nos hommes d’Etat ne doivent pas se flatter d’y trouver des expédients pratiques directement applicables à telle ou telle de nos

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fins spéciales. Mais ils peuvent, de ce modèle concret, tirer des leçons de politique abstraite.

L’industriel qui s’attache à reproduire exactement dans son usine les appareils de fabrication employés avec succès dans un autre établissement, et qui en attend les mêmes résultats, s’expose à de cruels mécomptes. Il suffit souvent d’une différence dans une seule des conditions locales ou spéciales : superficie disponible, nature des moteurs, qualité et prix du combustible, cherté de la main-d’œuvre, température moyenne de l’atmosphère, pour détruire l’effet de la plus heureuse combinaison d’appareils. Le constructeur avisé ne copiera pas servilement l’ordonnance de ces appareils , il s’inspirera de la méthode employée pour les adapter aux conditions ambiantes. L^ne série de rapports variables entre le but, les circonstances et les moyens, voilà ce qu’il cherchera à dégager et à retenir.

Le cas est analogue en ce qui concerne la Constitution des Etats-Unis. Non seulement par l’énormité des dimensions de l’Etat, mais par l’extrême particularité des conditions géographiques, économiques, historiques et sociales d’où l’organisation politique procède, elle n’a pour nous de valeur et de sens qu’à titre d’expérience théorique; elle est suggestive plutôt que démonstrative. Nous n’avons rien à y prendre, nous avons beaucoup à y apprendre. Et la leçon

résulte, non de l’analyse des dispositions contenues dans le texte, mais de l’étude des causes profondes qui en font la nécessité ou la convenance, qui en assurent l’efficacité et la durée. A cette hauteur, les institutions de la grande République américaine jettent une vive lumière sur la loi d’évolution des sociétés politiques, et, si elles ne peuvent pas nous fournir toutes faites et toutes prêtes des solutions à notre usage, elles nous fournissent une méthode pour en inventer.

L'Étal, au sens où nous l’entendons ici, est une puissante personne morale, constituée en autorité sur un important groupe d’hommes, pour leur salut et leur avantage communs. Cette personne reçoit son investiture, soit d’une désignation divine et d’un conseil providentiel supposés, soit de la volonté de tous, expresse ou tacite, une fois pour toutes ou périodiquement déclarée. Elle prend corps dans un gouvernement qui a juridiction reconnue sur toutes les parties d’un territoire défini, et l’obligation de lui obéir s’étend à tous ceux qui, habitant ce territoire, l’appellent i^citrie et ont conscience de former ensemble une section distincte de l’humanité :

wxiQnation. Ajoutons que l’Etat délègue, au besoin,

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à des autorités locales ou spéciales, tout ou partie de ses pouvoirs, y compris le droit de contraindre et de punir, sanction nécessaire de ses commandements et marque distinctive de sa présence. On voit que les notions concrètes de territoire, de nation, de patrie, de gouvernement, précèdent et préparent l’idée de l’Etat qui est, pour ainsi dire, leur expression abstraite commune. Elles se développent lentement, en sorte que les notions de temps et d’hérédité entrent presque toujours avec elles dans la définition. A son tour, l’idée d’Etat, graduellement condensée sous le couvert des trois idées de nation, de patrie, de gouvernement, les soutient de sa solidité abstraite, comme le noyau durci soutient dans le fruit mûr les parties vivantes et molles qui ont enveloppé sa croissance.

Je n’ai pas l’intention de remonter ici jusqu’aux notions de territoire, de peuple et de patrie. Je l’ai fait précédemment. J’aborderai d’emblée la notion du gouvernement; c’est le dernier et le plus étroit des cercles concentriques que l’analyse resserre graduellement autour de l’idée d’Etat.

J’ai dit que l’Etat n’est en un sens que le gouvernement, conçu abstraitement comme le siège de la plus haute conscience et des volontés stables de la nation. Il vaut la peine de pénétrer dans cette région et de l’explorer; elle présente aux Etats-Unis une configuration originale et des accidents de terrain inattendus que les Américains

eux-mêmes n’ont pas relevés et dont la carte est encore à faire. La notion maîtresse qui en occupe le centre, l’idée de l’Etat, est l’œuvre du temps et des circonstances. Notre premier soin doit être d’en retrouver la genèse. L’Amérique est ici en contraste déclaré avec l’Europe, et l’essence de ce contraste, c’est que le principal agent de l’unité nationale dans les pays de ce continent, la royauté, s’est trouvé absent et impuissant dans l’autre.

En France, c’est la royauté qui a fait la nation, c’est la nation qui a fait ou façonné l’individiE. Au plus loin que nous regardions paraît la figure du roi. Envahisseur et conquérant, il est subrogé dès l’origine à la prérogative de l’empereur dans les Gaules. Plus tard, l’assiette territoriale et

1. A la mort de Henri IV, dit M. Ilanotanx, il n’y avait pas encore, à proprement parler, de nation française, mais il y avait un royaume de France {Ilist, du Gard, de Richelieu, 263).

On peut voir, dans un travail de M. Lavisse {Revue des Deux Mondes du U’’ octobre 1890), par quels dons de justesse générale et de précision microscopique dans les vues, de volonté brutale et lourde pour accomplir, de suite et de ténacité monotone dans le conseil, d’application soutenue, de sévérité pour autrui après avoir commencé par soi-même, le second des rois de Prusse a fait une nation et un État de ses provinces éparses. Ses successeurs ont continué son œuvre. C’est ici comme le type extrême du genre. En France, le monarque et ses légistes agissent eflicacement, mais n’agissent pas seuls; on croit sentir la force des choses qui les seconde; on lit d’avance une grande destinée nationale écrite sur la carte. De l’autre côté du Rhin, ce sont les Hohenzollern qui font tout. La Prusse est en quelque sorte un objet d’art industriel, de fabrication royale.

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l’exercice direct du pouvoir lui échappent peu à peu par le malheur des temps, sans que le principe romain de la souveraineté soit entièrement aboli et que la continuité de la tradition impériale soit rompue. Elle persiste à travers tout le moyen âge, comme une veine minérale enfouie sous les décombres et les ronces et qui affleure çà et là. Le jour venu, les juristes n’auront pas grand effort à faire pour l’exhumer, la dégager, et elle revêtira d’elle-même la majesté d’un droit séculaire. Cependant le roi, par conquête, achat, échange, héritage, mariage, a recomposé le territoire province à province. Chacune s’est trouvée, à son tour, faible et dénuée, en face de ce pouvoir grandissant, et a fini par se fondre sous sa main dans une unité plus étendue. Sur ce territoire, le peuple se condense par la convergence de toutes les aspirations vers le trône, fontaine de justice; la patrie se dégage par la communauté d’une glorieuse histoire dont le prince est le coryphée. L’individu chétif n’a pas eu de part consciente dans ce prodigieux travail; il Ta subi, il en a été enveloppé de la même façon que l’insecte aujourd’hui fossile a été pris dans la masse lentement refroidie et rétractée d’une couche géologique. Adhérences énergiques , profonde solidarité , presque tout lui est venu de plus haut que lui, s’est appesanti sur lui, l’a façonné. Ces pressions extérieures ont formé les plus riches veines de

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMÉRICAIN. 8

sa vie impersonnelle, déterminé les plus nobles plis de sa nature morale.

En Amérique, le roi n’a pas créé le territoire, pas davantage la nation, et celle-ci, sauf une exception, n’a pas façonné le citoyen par la pression du gouvernement et de la loi. La royauté n’est d’abord intervenue que pour concéder une charte à une compagnie privilégiée, un fief à un favori, à peu près dans les conditions où les puissances se partagent aujourd’hui l’Hinterland de l’Afrique équatoriale. Elle leur donnait à prendre ce qu’elle ne possédait pas. Les concessions n’étaient au fond que des titres nus octroyés à quelques individus qui, sans quitter l’Angleterre, tiraient de leur monopole le plus de profit possible pour eux-mêmes. Les garanties inscrites dans la charte ne visaient généralement que les concessionnaires. Des colons, il n’était pas question, ou seulement pour mémoire. Ce sont ces tiers surérogatoires, oubliés au contrat, qui, sans aide, sans direction, sans titre ont arraché le sol aux Indiens, l’ont conquis sur l’inconnu, sur la friche, ont fait entrer dans rov/.o-juivri, dans l’enceinte de la terre habitée, la forêt et la prairie illimitée, jusque-là res niillius. Ils ont conscience d’avoir fait et enclos le territoire national.

Le roi n’a pas davantage fait la nation. L’histoire de l’Amérique anglaise n’a point à enregis-

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trer de grands efforts collectifs, accomplis sous l’impulsion et selon les vues d’un pouvoir national, qui prête son nom à la gloire commune, et qu’elle couronne d’un prestige. Les plus hautes sources de la vie publique ne viennent pas du centre et n’invitent pas l’imagination à y remonter. Tout ce qu’il y a d’énergique et de mémorable appar-

ture, dont le premier effet est de disperser, d’isoler, nullement de resserrer, d’agréger et de confondre. Ce sont des pointes en avant d’un homme ou d’un groupe chétif qui se séparent de la masse, des dangers obscurément bravés, de longues épreuves sans témoin pour les redire, une impression d’abandon, le sentiment qu’on n’a d’aide à attendre que de soi-même, un labeur inouï, et à la fin la création en pays perdu d’un petit corps politique, isolé, autonome, une république

et démocratie tout ensemble (comment pourrait-ce être autre chose?) qui seulement alors regarde en arrière, songe à se rapprocber des autres corps politiques semblables, fondés dans la même région, et se met dans Vombre du nom d’une monarchie lointaine.

L’autorité centrale n’a point de part dans ces audacieuses entreprises qu’elle ne connaît qu’achevées. Ce n’est ni la royauté, aperçue de loin dans son palais de Saint-James, ni les pouvoirs coloniaux, comme elle sans force, sans instruments

et sans vues d’ensemble, qu’on trouve ici au point de départ comme premiers agents de la formation sociale. A regarder au delà des chartes et des droits écrits, la société commence ici par l’individu, et par un individu complet, conscient, autonome, comme si l’hypothèse du contrat social était pour une fois réalisée. Gela se voit surtout dans la Nouvelle-Angleterre, la seule province avec la Virginie qui, à la fin du xviii® siècle, ait été le siège d’une véritable conscience politique, et qui présente alors quelques-uns des caractères d’un Etat. Des hommes égaux et libres se sont d’abord groupés en toionsliips^ des toî07iships égaux et libres ont volontairement organisé l’Etat colonial pour leur sûreté et leur commodité. A la fin, des Etats égaux et libres ont volontairement, et dans un intérêt non moins positif, organisé l’Etat fédéral. Ils auraient pu ne pas le constituer ; ils se souviennent de l’avoir constitué. Ils l’ont doté à leur convenance et d’une main avare.

Ainsi, en Europe, c’est l’Etat qui a fait ou mesuré la part de l’individu; raison suffisante pour que l’Etat se soit cru plus d’une fois autorisé à remanier le partage. En Amérique, c’est l’individu qui a fait et mesuré la part de l’Etat. Dans certains Etats particuliers, il a pu la faire nominalement assez grande, excessive même à certains égards, dépouiller parfois, pour la grossir, les autorités locales, ses aînées. Il n’en a pas moins été, même

à son détriment, le souverain répartiteur; il n’a jamais perdu la conscience ni quitté l’attitude de ce rôle prépondérant.

Je voudrais justifier par quelques faits cette conception des origines de l’Etat en Amérique. Que l’individu en soit le premier auteur conscient et libre, cela se voit clairement dans la Nouvelle- Angleterre et se laisse plus ou moins deviner ailleurs. Qu’y a-t-il de plus significatif que le Covenant signé entre les pèlerins encore à bord du May Floioer^ pour l’organisation d’un « corps politique » (c’est leur expression même), avec la « gloire de Dieu » et le « développement du cbristianisme » comme fin suprême, le c( bien commun » comme but plus immédiat, des (( lois et des ordonnances » comme moyen, 1’ « obéissance et la soumission » comme le devoir et

l’engagement de chacun. La notion de l’Etat est là au complet. Rien ne montre mieux que les Anglo-Saxons sont essentiellement des t:oXî.-

Ti.xa qui conçoivent l’Etat et engendrent le self governinent « partout où ils sont plusieurs réunis^ ». Et cette proposition n’est nullement

1. La môme aptitude à créer un gouvernement, à en comprendre les conditions et à en subir la contrainte se rencontre

contredite par le fait que les pilgrim fathers, qui ont constitué avec cette maîtrise une société politique, y avaient été préparés par l’habitude de vivre et de se gouverner en congrégations religieuses indépendantes. Car le congrégationnalisme peut être réputé lui-même, en partie, l’effet d’une aptitude et d’une vocation éminente de la race au self government. — Un' peu plus tard, c’est avec le même sérieux que les vingt-deux compagnons de Roger Williams prononceront le même mot de « corps politique », se déclareront loyaux sujets du roi Charles, soumis à ses lois, à la Constitution britannique et aux coutumes du royaume « en tant que conformes à la justice », et conviendront d’élire à la majorité un magistrat et des juges pour les gouverner et les juger, aussi « selon la justice ». Pour ces hommes, l’Etat n’a pas besoin de grandes dimensions pour justifier son nom; il est partout où les individus voient distinctement leur intérêt commun et contractent

aujourd’hui chez les pionniers de l’Ouest, dans les camps de mineurs, sous les huttes des bûcherons et des débardeurs. Ils n’attendent pas que des fonctionnaires leur soient envoyés d’une capitale, pour constituer des assemblées régulières, un pouvoir, une justice. Franz Lieber a signalé le fait que sur un paquebot, des Américains, sans autre but que l’agrément de la société, s’organisent comme un parlement, avec un bureau et des standing orders. Les formes du gouvernement parlementaire sont comme imprimées dans leur substance cérébrale; elles ressortent à tout propos et meme hors de propos, comme l’écriture de dessous un palimpseste.

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entre eux librement et de bonne foi pour s’en assurer la possession.

Voilà comment et par quelle convention effective et volontaire le toionship de la Nouvelle- Angleterre s’est constitué en organisme politique complet. Plus tard, les toionships se sont rapprochés; ils ont senti la nécessité d’une coopération contre les Indiens, et aussi d’une entente pour la défense et la jouissance des droits et privilèges déclarés communs par une charte à tous les habitants futurs d’un segment géographique déterminé. En Nouvelle-Angleterre, ils ont positivement créé la (( colonie », le futur Commonlocallh .

Pour Rliode-Island, il me suffira de deux preuves. Aux termes de la charte de 1647, premier pacte signé entre les quatre tâtons indépendants, l’assemblée n’était saisie des projets de lois qu’après que chaque toton pour son compte les avait votés. Le gouvernement colonial n’avait donc qu’un pouvoir de ratification et de révision, comme le Conseil des Anciens de notre Constitution de l’an III; l’initiative continuait d’appartenir aux localités. Un second trait significatif est qu’à plusieurs reprises le pacte se desserre ou se dénoue, et alors on retombe sur des confédérations partielles des toivns deux à deux, comme en 1651, ou bien, comme en 1686, l’assemblée se dissout après avoir rendu à chaque toion le soin

de se gouverner lui-même isolément. L’union est si peu soutenue par le sentiment public qu’elle semble toujours près de fléchir.

En Connecticut, on sait que la colonie fut formée d’abord par la réunion des bourgs de Hartford, de Wetherfield et de Windsor, puis par la fusion de ce premier groupe avec New-Haven. En Massachusetts \ il est remarquable que longtemps après l’union, il n’y ait pas eu d’autre organisation politique au-dessous de l’Etat que les toionships. Point de district plus étendu qui en réunisse plusieurs, point de villes incorporées jusqu’en 1821. Le toionship est la cellule, l’élément organique de ce tissu social uniforme. Jusqu’en 1837, dans le même Etat, et encore aujourd’hui en Connecticut, les toivns demeurent la base de la représentation parlementaire.

Dans les Etats du Sud, ce n’est pas le iotcmshij), mais la plantation et la caste qui sont les éléments

1. Lorsque Samuel Adams entreprend de soulever le Massachusetts contre la domination britannique, il commence par établir un comité de correspondance entre les towns; il leur dénonce les griefs de la communauté, les provoque à manifester leurs sentiments. On sent qu’il veut créer l’unité morale de l’État par le concert de tous ces petits centres autonomes. Ce n’est que plusieurs mois après, quand il juge l’unité faite, qu’il se met en communication avec les autres colonies.

En Massachusetts, le comté de Berkshire reste indépendant de fait Jusqu’en 1780, et la convention locale ne fait pas de façon pour déclarer à la « General Court » que si détestables que soient les suites, ils n’auront pas de peine à trouver d’autres États qui seront heureux de les recevoir.

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organiques. La caste, formée d’éléments analogues à la gentry anglaise, dont elle est pour une grande part issue, trouve son cadre dans l’Etat (le Coinmonwealth), et celui-ci acquiert par là de bonne heure une cohésion qui sera plus lente à se produire dans les colonies du Nord. Les plantations sont établies sur le bord des grands fleuves; presque toutes ont des quais immenses où les vaisseaux viennent à même chercher leur fret qu’ils transportent en Europe. Chacun de ces latifundia^ avec son unique habitation centrale, où un seul paterfa77iilias vit au milieu de ses esclaves et de ses clients, forme un tout à lui seul. Les plantations se groupent pour quelques objets communs, et l’administration de ces intérêts a son siège dans le comté qui, sans avoir jamais l’activité du townshvp^ fait néanmoins quelque figure en face du gouvernement de l’Etat.

Les planteurs les plus considérables gèrent les affaires sous le titre de « justice of peace ». Lorsque tombent, avec la souveraineté britannique, les chartes octroyées par elle aux différentes colonies, il y a un moment d’incertitude. On ne sait à qui revient et par qui s’exercera le pouvoir politique. « Le peuple, dit M. Albert Small, n’eut pas d’abord d’idée bien définie et d’opinion unanime sur les sphères respectives des autorités des towns, des comtés et des colonies. » Cela se vit bien dans la nomination des délégués

au Congrès de 1774. Tandis que le New-IIampshire et les autres Etats de l’Est procèdent comme des confédérations de towns^ ce sont les comtés

qui, dans les Etats de New-Jersey, de Maryland, de Virginie, élisent séparément des commissions et celles-ci les députés. Dans l’État de New-York, à côté des délégués proposés par la yille de New-York et ratifiés généralement par les campagnes, le comté de Suffolk nomme un représentant distinct; le comté d’Orange un peu plus tard élit son député, qui se présente au Congrès et produit le certificat de son élection par ledit comté. La Géorgie, fort tiède au commencement de la guerre, ne se fait pas représenter au Congrès jusqu’au 15 juillet 1775. Mais cela n’empêche pas la paroisse^ Saint-John d’envoyer un délégué qui est admis au Congrès. Ce qui prouve bien que le comté a conservé une conscience politique distincte, reste de l’époque où il était elfectivement un petit État, c’est qu’il est tout préparé à le redevenir, lorsque les circonstances le pressent : c’est ainsi qu’en 1775, le comité du comté de Mecklemhourg, dans la Caroline du Nord, considérant que la Constitution des dilférentes provinces se trouve suspendue et que le Congrès provincial de chacune est, selon la recommandation du grand Congrès continental,