Ajoutez que, ni en Angleterre ni en France, le Gouverne

Lamême recherche de l’unité se poursuit jusque dans la composition interne du cabinet. En Europe, nous concevons le gouvernement comme une seule personne collective présidant selon un même esprit à la direction des affaires politiques et des services administratifs. La règle est que les ministres appartiennent au même parti; la coutume, qu’ils soient choisis par le chef du parti; la présomption, qu’il y ait entre eux communauté de Ames; la conséquence, qu’ils soient solidaires et qu’ensemble ils entrent au pouAmir et en sortent. Cette sortie a lieu dans le cas où les ministres cessent d’être d’accord aAmc la majorité de la Chambre électhm. Le cas est rare, puisque la Chambre a créé le ministère de sa substance en quelque sorte et qu’il commence par être l’expression la plus fidèle de l’esprit parlementaire. Toutefois, le conflit n’est nulle

ment n’a à craindre que le troisième pouvoir, le pouvoir judiciaire, ne lui fasse obstacle ou échec.

En Angleterre, le juge n’est pas admis à contester la loi comme contraire à la constitution : constitution et loi ont la même origine, la même forme et la même autorité, celles des statuts votés par le Parlement. En France, où la constitution est distincte de la loi, le juge n’est pas admis à s’ériger en gardien du pacte fondamental contre le législateur. C’est celuici et non le pouvoir judiciaire qui est l’interprète souverain de la constitution; le juge n’interprète que la loi. En outre, défense est faite à l’autorité judiciaire d’entraver l’action administrative. Elle est tenue à distance et en respect.

Par son pouvoir général de dessaisissement, par le for privilégié des administrateurs, le gouvernement est en mesure de lever avec aisance tout obstacle que les juges ordinaires opposeraient à sa volonté. L’action politique ne rencontre devant elle qu’une surface nivelée, où elle se déploie librement.

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part absolument évitable. Les constitutions européennes, après en avoir, comme on l’a vu, diminué les occasions, ont pourvu à ce qu’il ne durât point. Grâce au double mécanisme que l’on connaît, — obligation pour les ministres de se retirer sur un vote contraire, droit pour les ministres de dissoudre la Chambre et d’en appeler au pays, — ils ont ménagé par deux voies un prompt retour à la souveraineté d’une volonté unique, en accord déclaré avec les tendances générales ou le vœu spécial de la nation.

L’esprit de la Constitution fédérale est en contradiction directe avec cet ingénieux système. Ses fins sont autres. Loin qu’on ait cherché à fondre les grands pouvoirs fédéraux, afin d’unifier et de fortifier l’action politique, ils ont été tenus irrémédiablement séparés. Tous sont faibles et n’ont de force que pour se faire échec. Les ministres ne font pas partie des Chambres et n’y ont pas entrée. On légifère sans eux ; on règle liors de leur présence les dépenses de l’Etat et les voies et moyens pour y faire face. Les deux Chambres ont part égale à cette besogne; car le droit d’amendement du Sénat, en matière budgétaire, est pratiqué de manière à ôter toute valeur sérieuse au droit de priorité de la Chambre. Ainsi l’exécutif n’a pas les moyens de se procurer les lois et les ressources dont il a besoin pour remplir sa mission; il n’a qu’un veto suspensif, instrument

imparfait et peu sûr, pour s’opposer aux lois qu'il estime mauvaises et aux impôts qu’il juge ruineux. Le léirislatif est éA^entuellement divisé

contre lui-même, et il n’y a pas de raison pour que l’une des deux moitiés plie devant l’autre. D’autre part, il n’a pas les moyens de surveiller et d'assurer raccomplissement des statuts qu’il a votés. Enfin, exécutif et législatif sont exposés à voir annuler virtuellement, par le pouvoir judiciaire, les lois et les actes de gom^ernement qu’ils estiment sages et de bonne politique. Comme il n’y a pas de nécessité de tenir la nation en main, prête pour une prompte action d’ensemble, il n’y a pas de contrepoids à la préoccupation de ne laisser se constituer aucune force capable de contraindre et de gêner l’individu. On n’a donc pas vu d’inconvénient, et il semble qu’on ait pris plaisir, à organiser si mollement, à doter si pauvrement les autorités, qu’elles sont incapables d’aller seules jusqu’au bout de leur tâche et qu’elles ont toutes les chances de rester en deçà; car chacune a besoin, pour s’acquitter de son office, du concours des autres, et celles-ci, le plus souvent, ne l’aideront pas ou la contrarieront au lieu de l’aider. On ne saurait constituer avec plus d’art ce que j’appellerai des puissances négatives, destinées à s’annuler l’une par l’autre et à engendrer le conflit perpétuel. C’est ainsi que, dans une usine, l’existence de plusieurs moteurs indé-

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pendants, appliqués à une meme série d’opérations, risque de produire la décoordination des rouai?es et l’arrêt de toute la machine.

A-t-on, du moins, pourvu à ce que cet arrêt fût court? Nullement. Les perspectives ordinaires de la politique américaine ne comprennent pas d’éventualités propres à faire un péril sérieux d’un conflit prolongé; on ne s’est donc point inquiété d’en assurer la prompte résolution. Ni les Chambres ne peuvent obliger les ministres à se démettre, ni le ministère ne peut dissoudre la Chambre, ni le Président ne peut en appeler h la nation pour qu’elle juge entre eux. Force leur est à tous de rester en arrêt les uns en face des autres, d’attendre la fin de leur terme électoral, sous les regards du peuple souverain, qui sait sans doute ce qu’il veut, qui ne demanderait qu’à le dire, et que nul n’a le droit d’interroger. La Constitution fait de lui — et il demeure — le témoin patient d’une obstruction, d’une sorte de suspension du gouvernement qu’il pourrait faire cesser d’un signe. Il a été dit : c( La maison divisée contre elle-même périra. » Cela n’est vrai politiquement qu’en Europe. En Amérique, la maison divisée contre elle-même ne périt pas, et la liberté fleurit. Chaque citoyen déploie son activité sans avoir rien à craindre d’un pouvoir trop fort; tous les pouvoirs sont faibles, incertains de leurs droits, gênés dans leurs mouve-

ments. La nation le cède ici à l’individu, parce cju’elle le peut sans y trop perdre et que le libre entrain, les coudées franches d’un chacun sont réputés le plus grand des intérêts de l’Etat*.

Les constitutions des Etats particuliers ont réglé l’origine de leurs différents pouvoirs avec aussi peu de souci de l’unité d’action et selon le même système de division sans rapprochement ménagé, d’oscillation sans arrêt prévu. Il faut négliger ici les dispositions exceptionnelles de certains Etats et s’attacher au régime le plus général. Les attributions des Chambres, leurs rapports avec l’Exécutif, et notamment la règle qui exclut les ministres des Chambres, sont à peu près les mêmes partout et rappellent de très

1. Dans la sphère des États comme dans la sphère fédérale, l’activité législative n’est pas moins restreinte que l’activité administrative. Les plus récentes révisions constitutionnelles ont uniformément tendu à multiplier les restrictions apportées au pouvoir des législatures, à circonscrire les sujets que ces Assemblées sont appelées à régler, à limiter la durée de leurs sessions, et, pour plus de sûreté encore, à suspendre leur activité de deux années l’une. Cette mise en suspicion des faiseurs de lois et des lois elles-mêmes, montre que les Américains sont très loin de se les représenter comme le principal instrument du progrès; leur conviction est que le progrès se fait par l’individu, lequel n’a besoin que de liberté, et leur préoccupation est plutôt de se prémunir contre la loi que d’y faire appel.

près les dispositions de la Constitution fédérale. Deux caractères seulement sont à noter, qui aggravent l’effet de la division des pouvoirs. Le premier trait qui découvre l’esprit du système, c’est que tous les grands pouvoirs sont directement élus par le peuple. C’est naturellement le cas de la Chambre basse; c’est aussi celui de la Chambre haute, du gouverneur, des juges de la Cour supérieure. Ainsi, législatif, exécutif, judiciaire ont les mêmes commettants, tous ont un titre pareil et la même autorité morale. Ils montent de fond pour ainsi dire, et prennent leur point d’appui sur la nation, sans rien se devoir l’un à l’autre. Ils ne relèvent que de leurs électeurs. Aucun n’est dans le cas des autorités européennes similaires, qui trouvent dans leur origine, dans la distance plus ou moins grande qui les sépare du peuple, un avertissement que c’est à elles soit de faire des concessions, soit d’en obtenir. Ils sont constitutionnellement dans une condition d’équipollence, qui doit tendre à tenir le conflit, s’il s’en produit un, indéfiniment ouvert. A la vérité, les grandes dissidences ont chance d’être rares entre un Exécutif et deux Chambres investies par les mêmes électeurs ; mais les petites dissidences peuvent être fréquentes et risquent de ne pas se résoudre aisément.

Le second trait concerne l’organisation intérieure de FExécutif. Que les ministres soient

exclus des Chambres, que les lois et le budget se votent hors de leur présence, cela n’a rien qui doive étonner; c’est ce qui se rencontrait déjà dans la Constitution fédérale. Mais voici où l’écart commence. Tandis que les ministres fédéraux sont tous nommés par le Président, qui concerte naturellement ses choix, les ministres des Etats sont élus individuellement par le peuple. C’est le cas du lieutenant-gouverneur, du secrétaire d’Etat, du trésorier, du contrôleur des finances, de l’attorney général, du surintendant de l’instruction publique, etc. Il n’y a presque point d’exception. Le gouverneur n’est pas leur chef, comme le Président est le chef de son cabinet; il n’a pas un autre titre qu’eux, il est leur pareil et leur égal.

Je viens de dire qu’en Europe nous considérons le gouvernement comme une seule personne collective qui préside, dans un esprit nettement défini, à la direction des affaires politiques et des services administratifs. En Amérique, l’Exécutif fédéral a été organisé selon ce même principe d’unité. Au contraire, dans les Etats particuliers, où il n’y a pas d’affaires politiques graves, les ministres ne sont littéralement que des chefs de service, et l’harmonie de vues entre eux paraît moins nécessaire que l’aptitude de chacun à sa tâche et son accord avec les vœux de la majorité. Chaque ministre, élu directement dans tout l’Etat, ne relève que de ses électeurs. Il peut ne pas con-

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naître ses collègues, ni le gouverneur de l’État, ne pas être de la même couleur politique, s’il a été nommé à une autre époque. Il reste en charge tout son terme, sans s’inquiéter de ce que font ou deviennent les autres. Il ne délibère pas nécessairement avec eux, ne concerte pas ses actes avec les leurs. Chacun tire de son côté, quand il ne tire pas à soi. L’unité vigoureuse du gouvernement était, chez nous, si indispensable, quelle s’est étendue abusivemeut à tous les services administratifs. On a fait d’elle, sans raison comme sans prudence, un instrument politique redoutable. Ici c’est l’excès opposé. Le gouvernement s’est absorbé dans l’administration, chaque service a formé une petite organisation distincte, spéciale, autonome, qui suit sa voie sans se préoccuper de ses voisines. En règle générale, cette division des services nuit à l’efficacité, à la rapidité de l’action; elle rend impossible cette économie de temps, de force et d’argent qui résulte d’opérations combinées. Mais, ici, ces inconvénients sont de peu de conséquence, parce que les chefs des départements ministériels n’ont presque pas d’affaires et que leur mission est moins d’agir que de regarder et de s’enquérir. — Ce point sera éclairci par la suite. — L’avantage du système est que les citoyens ont moins à craindre que les dépositaires de l’autorité ne s’entendent pour peser sur eux d’un seul poids. Car il n’y a entre les diiïé-

rentes autorités, ni communication, ni coïncidence et concert de mouvements par l’unité d’une impulsion reçue du centre et d’en haut.

Aux yeux d’un Français, ce régime serait la destruction de l’Etat conçu comme le conservateur et le moteur de toute la société politique, et la France a eu occasion d’en éprouver l’effet sous sa Constitution de 1791, qui cependant ne livrait à l’élection que les fonctions administratives inférieures. L’Etat avait péri, comme il périra toutes les fois qu’on fera reposer trop largement l’administration sur une base élective ; et il en résultait un désordre, un malaise, une anxiété insupportables. Aux Etats-Unis, le même système a en substance le même effet, qui est d’énerver l’Etat ; mais rien d’essentiel n’est compromis par cette défaillance; la sécurité nationale n’en est pas atteinte, parce qu’elle a d’autres garanties ; la vie nationale n’en garde pas moins toute son intensité, parce qu’elle s’alimente à d’autres sources.