CHAPITRE V

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

(suite)

Considérons maintenant les divisions horizontales que met à découvert une section verticale des pouvoirs. Nous rencontrons d’abord le plan des pouvoirs fédéraux puis le plan des pouvoirs d’Etats. C’est la division capitale. On l’a faite aussi tranchée qu’on a pu.

Premièrement, on a pris garde qu’aucun des deux pouvoirs n’eût besoin de l’autre pour remplir sa mission constitutionnelle ; ils ont chacun à cette fin action directe et séparée sur les individus. Il n’y a pas entre eux échange de services; chacun a son administration à lui, ses agents d’exécution, ses percepteurs, ses juges.

Secondement, il n’y a pas de hiérarchie entre eux; aucun n’est par essence subordonné à l’autre ;

chacun est son propre et seul maître clans les limites de ses attributions.

En matière législative, ces limites sont tracées avec une singulière netteté. Le Congrès est constitutionnellement aussi incompétent pour s’opposer à une loi de succession votée par un Etat ou pour en voter une, qu’une législature d’Etat pour édicter ou pour contester un tarif de douane. Il n’y a de supériorité éventuelle du pouvoir fédéral que dans le domaine extrêmement restreint où les deux autorités ont été laissées libres de légiférer concurremment ou l’une à défaut de l’autre. La loi fédérale, si le Congrès prend le parti d’en faire une, sur un de ces sujets laissés indivis, prévaut sur la loi de l’Etat. L’exemple de la faillite est significatif. Elle a été longtemps réglée par les lois des Etats jusqu’au jour où la loi fédérale, après plusieurs essais infructueux, a définitivement pris possession de cette matière et en a disposé pour tous les Etats par des règles communes.

Même observation pour les pouvoirs judiciaires respectifs. Les tribunaux d’un Etat ne sont pas une juridiction inférieure ou subordonnée aux tribunaux des Etats-Unis. C’est une juridiction collatérale et indépendante. Les uns et les autres sont suprêmes dans leur sphère. Qu’une action soit intentée par l’ambassadeur d’une puissance étrangère, la justice locale n’en pourra connaître

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à aucun titre. Qu’un conjoint demande le divorce contre son conjoint, citoyen du même Etat, la justice fédérale n’aura à aucun moment occasion d’intervenir. Le recours n’est ouvert devant elle

que si le jugement de la cour d’Etat est rendu en violation de la constitution ou des traités en vigueur. Il n’y a ni appel, ni conflit, ni évocation d’une juridiction à l’autre, dans les matières de leur compétence spéciale. Leurs orbites ne se coupent pas.

Aux termes de la Constitution de 1789, les grands pouvoirs fédéraux. Congrès et Président, ne sont à aucun degré les tuteurs politiques ni les supérieurs administratifs des autorités d’Etat. Ils n’ont aucun moyen direct de contrainte légale et régulière pour les faire rentrer dans l’ordre. Que celles-ci se livrent, dans les limites de leur compétence, à des actes contraires au bien de la nation, ils ne peuvent rien pacifiquement pour les en empêcher; que même elles se mettent en état d’insubordination active ou passive, ils n’ont pas la ressource de les suspendre ni de les casser, non plus que de destituer les fonctionnaires et agents qu’elles emploient, d’annuler leurs lois ou leurs décisions, d’en appeler contre elles, par une dissolution, aux électeurs de l’Etat f La Constitu-

1. La Cour suprême a décidé que le Congrès peut demander mais non commander au gouverneur d’un État de se conformer aux dispositions constitutionnelles relatives à l’extradition

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMERICAIN. 1 /w

lion n’a mis à leur disposition qu’un remède pour ainsi dire extrême : la réquisition des milices et l’emploi des armes contre les individus qui s’insurgeraient. Rien n’a été prévu contre les autorités des Etats comme telles^ au cas où elles se rendraient coupables envers l’Union dans l’exercice de leurs fonctions.

Tout conllit décidé entre le gouvernement national et un gouvernement provincial se résout immédiatement en une question de force qui les met l’un et l’autre hors de la Constitution. On n’est plus ici dans la sphère du droit administratif, mais dans celle du droit des gens, presque dans celle du droit de nature. Les deux pouvoirs sont à cet égard comme les gouvernements de deux pays étrangers. Nulle autre sanction que la guerre, qui est ici la guerre civile.

Ce caractère quasi international des rapports établis par la Constitution est devenu très apparent à la fin de la guerre de Sécession, par les nombreuses et subtiles théories juridiques qu’on a imaginées pour tourner la difficulté et se dérober aux conséquences de la définition classique des Etats-Unis : « Une union indestructible d’Etats indestructibles. » Les amendements votés pendant la période de reconstruction ont autorisé le Con-

d’un criminel qui s’est enfui de l’État où il a commis son crime dans un autre État (Kentucky versus Dennison). C’était à la vérité avant la guerre de Sécession.

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grès à faire des lois pour assurer l’observation des dits amendements; certains statuts ont été en effet votés qui confèrent au Président, dans certains cas, un droit d’intervention militaire. Mais il est douteux même aujourd’hui que cette intervention fût tenue pour légitime autrement que dans le cas, de tout temps prévu, où il s’agirait de prêter main forte à l’exécution des arrêts de la justice.

Ce dernier mot nous ramène à la seule procédure pacifique de contrainte dont dispose le gouvernement fédéral à l’égard des autorités d’Etat. Elle n’a aucune analogie avec la tutelle adminis¬

trative. C’est une procédure toute judiciaire, étrangère aux vues et aux nécessités de l’ordre politique. Elle est indirecte, lente, circonscrite en ses effets, trop rigide pour être efficace. — Indirecte : elle consiste à saisir les tribunaux de la question; — lente : ceux-ci ne tranchent la difficulté qu’après un long examen; — circonscrite en ses effets : chaque jugement, s’appliquant à une seule espèce, ne peut aboutir à une formule largement et définitivement impérative et n’exerce d’action étendue que par la probabilité d’une série de décisions identiques dans tous les cas semblables; — trop rigide pour être efficace : la conscience des juges ne se prononce que d’après les termes exprès d’une loi; elle n’a pas l’élasticité qu’il faudrait pour suivre l’intérêt

public dans ses déplacements et se plier, sans hésitation ni résistance, à la raison d’Etat. Qui reconnaîtrait la souveraineté dans ce personnage courbé sur un dossier qu’il dépouille? Il existe sans doute, dans une sphère limitée, une suprématie juridique et détournée des autorités fédérales sur les autorités des Etats ; il n’y a pas de suprématie politique directe, reconnue, organisée, effective. Politiquement, les deux autorités sont de niveau et parallèles, elles ne sont pas superposées.

Pour compléter l’impression, il faut considérer non plus seulement la position juridique et politique de l’une à l’égard de l’autre, mais en soi la nature et le titre de la prérogative constitutionnelle assignée à chacune. Les attributions dévolues au pouvoir fédéral et aux Etats forihent en gros deux groupes complémentaires, en ce sens qu’ajustées bout à bout, elles circonscrivent une figure qui embrasse toutes les fonctions ordinaires d’un gouvernement. Mais chacune des deux autorités n’en a qu’une fraction. De plus, la première en rang et en crédit, l’autorité fédérale, a reçu sa part sous la forme d’une procuration expresse et limitative, libellée avec une extrême défiance. On lui a octroyé juste ce qu’on ne pouvait lui refuser sans la rendre impuissante et inutile, et il a été stipulé qu’elle n’aurait aucun droit au delà de ce qui est prévu ou raisonnablement impliqué par les termes de la Constitution fédérale. Les

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iSi

pouvoirs dits nationaux n’ont en un mot qu’une délégation, un mandat défini de la nation; ils ne la reiorésenlent pas dans l’ensemble de ses intérêts, dans sa volonté implicite de réaliser lapins grande somme de bien possible, dans sa liberté de choisir à cette fin les moyens jugés les plus efficaces. Or c’est cette représentation qui caractérise essentiellement l’Etat.

Autres principes, autres restrictions, en ce qui concerne les Etats particuliers. Il y a bien ici une représentation du corps politique. Les autorités d’Etat ont, à ce titre et en théorie, une mission générale de bien public; dans le silence des textes, elles exercent tous les pouvoirs dont elles jugent avoir besoin pour le profit commun; mais, en fait, leur compétence n’est pas entière; elle est, soit circonscrite par certaines dispositions de principe de la Constitution des Etats-Unis, soit dominée par certaines prérogatives de l’autorité fédérale. Entre ces deux groupes de pouvoirs incomplets ou bornés, pareils aux deux moitiés irrégulières d’un globe éclaté par accident, il faut un singulier effort d’esprit et d’optique pour reconstituer l’image pleine, ronde et compacte de l’Etat, expression de la nation souveraine, comptable de tout l’intérêt général, seul juge de ses moyens, disposant de toutes les forces de la société et les faisant converger vers le but qu’il s’est marqué.

On voit les conséquences : clans la région fédérale comme dans la région des Etats, la notion de la souveraineté est essentiellement liée à celle d’une limitation, d’un départ d’attributions à faire. Par un singulier paradoxe, elle éveille d’abord l’idée, non de la puissance, mais d’une certaine impuissance. Tous les droits étant strictement déterminés, il n’y a pas de place ici pour l’idée d’une mission indéfinie de bien public, naturellement dévolue à une seule autorité qui est investie à ce titre d’un mandat discrétionnaire. Cette conception abstraite, si familière à nos esprits, n’existait pas en Amérique; il n’a été donné à aucune autorité constituée de la rencontrer et de la fixer sur elle-même. La première pensée qui naît à la lecture d’un décret du Président ou d’un gouverneur d’Etat, d’une loi du

Congrès ou d’une législature, n’est pas celle de l’utilité ou de l’opportunité de ces actes, mais la question de savoir s’ils sont constitutionnellement valables. Ainsi le point de vue politique tend à s’effacer devant le point de vue juridique. L’exégèse et l’interprétation des textes se substituent à l’examen des choses elles-mêmes et à la pesée des intérêts. Le législateur et l’homme d’Etat prennent l’habitude de penser et de discuter moins en hommes d’affaires qu’en avocats, et les effets pratiques qu’ils attendent de leurs mesures tiennent souvent moins de place et pèsent d’un

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moindre poids dans la délibération que les actions pour inconstitutionnalité qu’elles risquent de soulever. Une discussion au Sénat de Washington ne rappelle presque à aucun degré la discussion libre, souple et concrète d’une de nos assemblées politiques; elle ressemble à quelque argumentation serrée et abstraite comme celle qu’on pourrait trouver chez nous dans les exercices d’une conférence de droit ou dans quelque mémoireplaidoirie présenté en cour de cassation. En somme l’Américain ne subit pas l’empire de cette

haute raison d’Etat, toute contingente et expédiente, positive, péremptoire, impétueuse, qui va droit à son but dès qu’elle en a reconnu la nécessité et qui, de son seul nom, pour ainsi dire, dot tout débat, éteint toute contradiction. Il est remarquable que le mot « raison d’Etat » n’a pas d’équivalent en anglais; le mot Etat lui-même prend dans la bouche de l’Américain un sens pratique et terre à terre qui nous expose à ne pas le bien entendre. C’est le partage de la souveraineté entre deux ordres de pouvoirs qui a le plus contribué à diminuer le prestige, à restreindre ou énerver l’activité de l’Etat en Amérique. Aucune des deux moitiés de la souveraineté par¬

tagée n’était en mesure de croire qu’elle pouvait tout; elle le croyait d’autant moins qu’autour de chacune d’elles foisonnaient les questions juridiques, les subtilités verbales, les interprétations

raffinées que nous considérons comme incompatibles avec une conception simple de l’Etat et de son autorité.

Il est aisé de rendre sensibles, par quelques exemples, ce perpétuel achoppement et ce refoulement réciproque de l’idée de souveraineté entre la région des Etats et la région fédérale.

Commençons par les pouvoirs qu’on peut appeler nationaux.

Le plus essentiel attribut d’un gouvernement est d’être suffisamment armé pour se protéger et protéger l’Etat en sa personne contre les gens qui l’attaquent. Or la Constitution refuse au Congrès, sauf pour la haute mer et pour les territoires soumis à sa juridiction exclusive, le pouvoir général de faire des lois en matière criminelle. Ce pouvoir est réservé à chaque Etat. L’autorité nationale ne peut poursuivre et punir en tout dans les Etats que deux crimes : 1° la contrefaçon de ses monnaies ou de ses titres d’emprunt; 2° la trahison. Et ce crime de trahison, on n’a pas laissé au Congrès la liberté de le définir par la loi; la Constitution a pris soin de fixer elle-même le sens du mot et de le limiter à l’acte de lever des troupes contre les Etats-Unis, ou de s’entendre avec leurs

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ennemis, ou de prêter à ceux-ci aide et assistance. Tout autre acte criminel susceptible de déconsidérer le gouvernement et de l’affaiblir, de nuire au corps politique fédéral, de le diviser contre luimême, de le compromettre à l’égard de l’étranger, échappe à toute répression, si ce n’est à celle dont les Etats consentent à se faire les organes. L’affaire de la Nouvelle-Orléans * est un spécimen frappànt des cas où le pouvoir fédéral, placé par un crime en face d’une complication diplomatique, se reconnaît impuissant à remplir les obligations internationales les plus élémentaires d’un Etat civilisé. Le même pouvoir n’a pas de défense contre les attaques les plus scandaleuses de la presse ^ Non seulement toute législation préventive, mais toute législation répressive lui est interdite. L’unique tentative qui ait été faite pour tenir les

1. Les faits sont en substance les suivants : à la suite de l’assassinat d’un chef de la police municipale en 1890, 17 Italiens furent arrêtés; l’action judiciaire ayant abouti en partie à des acquittements jugés scandaleux, la population se porta sur la prison où les accusés étaient détenus et en massacra 11 dont 2 n’étaient pas citoyens américains. Grande irritation de l’Italie, grand embarras du gouvernement des États-Unis, qui ne pouvait ni contraindre les tribunaux de l’État à poursuivre les auteurs de l’attentat, ni substituer sa propre justice à la justice locale. Après avoir constaté son impuissance, il offrit à l’Italie une indemnité pécuniaire dont celle-ci se contenta.

2. « Les cours des États-Unis n’ont pas de juridiction de common law dans les cas de publications diffamatoires contre le gouvernement»; voir États-Unis contre Hudson, (VII, Granch, 32.)

journaux en respect — VAlien and sédition lato de 1798 — a provoqué une indignation très générale; l’inconstitutionnalité de la mesure est aujourd’hui généralement admise, et il n’y a pas apparence que le Congrès se laisse jamais induire à la renouveler. Ajoutez que la constitution détermine ellemême toute la procédure criminelle, en multipliant et exagérant les garanties assurées à l’accusé ; c’est -pourquoi l’action publique est singulièrement embarrassée, tardive, incertaine, et le gouvernement ne se décide pas volontiers à la mettre en mouvement b

Une autre et très importante attribution du gouvernement central en France est de protéger les citoyens contre les autorités locales qui pourraient être tentées de les opprimer ou de les vexer. Ce genre d’oppression et de vexation est particulièrement intolérable, car les autorités locales, se trouvant en rapports quotidiens avec l’individu, nourrissent contre lui des animosités incessamment

J. Le Congrès vient toutefois d’édicter une loi par laquelle il assume une sorte de censure morale et qui atteint indirectement la Presse. Une société louisianaise avait organisé une loterie et trouvé des preneurs pour ses numéros dans tous les États de l’Union. Ses bénéfices étaient scandaleux. Un statut voté par le Congrès défendit à la Poste de transporter journaux, billets^ chèques^ mandats^ listes de numéros ayant un rapport quelconque avec une entreprise de loterie; les expéditeurs furent déclarés passibles de peines qu’il appartenait aux tribunaux des États-Unis de leur appliquer. La société frappée se pourvut en Cour suprême, mais le jugement lui donna tort et reconnut la validité de la loi.

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ravivées et connaissent mieux ses endroits vulnérables. La Constitution américaine de 1789 semble avoir adopté une vue exactement inverse. Non seulemeut elle ne conçoit pas le pouvoir fédéral comme un protecteur de l’individu ou des minorités, non seulement elle ne lui ménage pas un rôle de médiateur et d’arbitre, mais c'est lui qu’elle soupçonne d’en vouloir aux libertés du citoyen : c’est contre lui surtout qu’elle se garde par des prohibitions et des exigences sans nombre, et, au contraire, elle confie ces mêmes libertés — movenliant quelques menues précautions — à l’arbitraire bienveillant des Etats.

J’ai montré ailleurs ^ que la Déclaration des droits en dix articles ajoutée à la Constitution sous la rubrique « amendements » n’est opposable qu’aux pouvoirs fédéraux seuls, et ne lie

ni les gouvernements ni les législatures d’Etat. Contre ceux-ci la Constitution ne s’est prémunie que par un petit nombre de dispositions expresses. Elle assure la jouissance des droits de citoyen dans tous les Etats aux citoyens d’un Etat quelconque; elle attache foi et crédit aux procédures régulières d’un Etat dans les autres, et garantit l’extradition des accusés de crime ou esclaves fugitifs A'alahlement réclamés. Elle défend d’accorder des titres de noblesse. Elle interdit les bills d’«/-