Études de droit constitutionnel P* 93, 2® édition

taindev^ les lois ex j)ost facto^ c’est-à-dire celles qui ont un effet rétroactif en matière pénale. Elle interdit aussi les statuts qui portent atteinte aux obligations nées d’un contrat. Il n’y a pas dans la Constitution de 1789 d’autre limitation notable à l’arbitraire législatif et exécutif des Etats. Bien au contraire, l’amendement XP dérogeant à l’une des fins essentielles de la Constitution, qui est de garantir les citoyens des Etats-Unis et particulièrement les étrangers contre la partialité d’une juridiction intéressée, retire aux cours fédérales la connaissance de tout procès où un Etat est défendeur, un citoyen d’un autre Etat ou un étranger étant demandeur. Les tribunaux de chaque Etat restent donc juges en premier et dernier ressort des actions intentées contre lui.

Tel a été le droit jusqu’en 1860. Par les trois derniers amendements votés après la guerre de Sécession on semble avoir voulu renverser les rôles. C’est contre les Etats qu'on prend des précautions, et contre leurs entreprises qu’on se propose de défendre les droits de l’individu. C’est l’autorité fédérale naguère suspecte que l’on commet à cette défense et que l’on arme de pouvoirs appropriés au but. Mais, à y regarder de près, ce but était dans la pensée du législateur d’alors beaucoup plus limité qu’on n’en jugerait d’après les principes très compréhensifs énoncés à cette occasion dans les amendements. Il s’agissait d’em-

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pêcher les États du Sud de retirer au nègre, par des lois partiales, la jouissance de l’égalité et de la liberté que les vainqueurs avaient entendu lui assurer. Autrement les fruits d’une longue et terrible lutte auraient été perdus. C’est donc, au fond, dans l’intérêt des noirs seuls que les amendements établissaient un certain nombre de prescriptions tutélaires. Les blancs se sont prévalu de la généralité des énonciations; ils ont tenté d’en élargir le sens et de s’en approprier le bénéfice. Mais la Cour suprême a montré une extrême répugnance à ratifier cette interprétation extensive et à se poser en gardienne des droits de tout individu qui se prétend lésé par les lois des Etats ou les actes administratifs de leurs gouvernements. Le XIV® amendement statuait qu’aucun Etat n’édictera ou ne fera exécuter aucune loi portant atteinte aux privilèges et immunités des cito)^ens des Etats-Unis; qu’aucun Etat ne privera personne de sa vie, de sa liberté, de sa propriété sans une procédure judiciaire régulière et ne refusera à aucune personne soumise à sa juridiction l’égale protection des lois. Il n’y a guère de plaideur mécontent de ses juges qui ne pût tirer de ce texte les moyens d’un appel en cour fédérale. La magistrature suprême a pressenti l’abus et aperçu le péril. Elle ne s’est pas prêtée au rôle qu’on l’invitait à s’attribuer. On n’allait pas a moins qu’à l’ériger en protectrice de tous

les droits privés et à la constituer cour de révision

de presque toutes les lois d’Etat. Si elle s’était laissé tenter, le -Congrès n’aurait pas apparemment résisté à la tentation bien plus forte encore de se prévaloir de la 5® section de l’amendement : « Le Congrès aura le pouvoir d’assurer l’exécution de cet article par une législation appropriée » ; il aurait fédéralisé tout le droit civil, lequel n’est au fond qu’un ensemble de garanties pour les personnes et les propriétés. La Cour suprême n’a eu garde de faciliter une telle extension de compétence; elle a consenti — puisque le XIY® amendement le lui enjoignait péremptoirement — à se déclarer garante des privilèges et immunités des citoyens des Etats-Unis, protectrice de leur vie, de leur liberté, de leur propriété, de leur égalité devant la loi, mais seulement en tant que ces droits sont énoncés et définis dans le reste de la Constitution fédérale. Cette déclaration impliquait qu’en ce qui concerne les blancs, l’amendement n’avait rien innové. En somme, ces droits, commis de temps immémorial à la garde des autorités des Etats, ont continué à n’avoir pas d’autres garants qu’elles, à ne pas en avoir contre elles b Les mots « sans procédure judiciaire régulière »,

1. Un complot pour priver un blanc de son droit de sulTrage, par exemple, excéderait la compétence fédérale tandis que la même entreprise au détriment d’un nègre devrait être réprimée par les tribunaux de l’Union. (Gruikshank’s case, 1875.)

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

par exemple, n’ont pas été réputés embrasser le cas où — la loi de l’Etat ne l’exigeant pas — le grand jury et le jury de jugement n’ont pas fonctionné, ni le cas où, un nègre étant l’accusé, il ne s’est trouvé que des blancs dans le jury. La Cour suprême estime que l’amendement l’appelle, non à réprimer les actes individuels, mais à refuser force exécutoire à la loi et aux actes de gouvernement contraires à cette partie de la constitution.

Le haut tribunal n’a pas davantage soutenu de sa jurisprudence la prétention qu’avaient certains demandeurs de trouver dans l’amendement la condamnation soit d’un monopole concédé par un État particulier, par exemple un privilège pour l’abattage du bétail, soit de toute prohibition dont l’effet serait de ruiner sans indemnité une industrie existante, par exemple l’interdiction de fabriquer ou de vendre des spiritueux ou de l’oléo-margarine. Ces sortes de prohibitions sont censées relever du « droit de police » de chaque Etat, et les individus spoliés sont réputés avoir connu, en créant leurs établissements, les risques qu’ils couraient. Dernièrement même, se départant de son ancienne et stricte interprétation de l’article qui déclare nulles les lois des Etats portant atteinte aux obligations conventionnelles, la Cour suprême a déclaré que les termes de l’amendement XI lui ôtaient le moyen de garantir contre une violation de la foi promise les porteurs de

coupons d’un emprunt régulièrement contracté par un Etat.

En somme, l’une des fonctions protectrices les plus importantes que remplit l’Etat en France, la défense des minorités et de chaque particulier contre des pouvoirs que l’on peut supposer moins gardés de l’injustice et des basses rancunes que le pouvoir central, le Gouvernement fédéral ne se croit pas appelé à la remplir; s’il s’en acquitte, l’estimant par exception permis, c’est par Torgane de ses tribunaux; et ceux-ci ont le sentiment qu’ils seraient immédiatement débordés, s’ils se laissaient faire, par le nombre des actions introduites. Les trois derniers amendements ont mis il la disposition de l’autorité fédérale une arme dangereuse, un instrument de despotisme dont fort sagement elle n’use pas, mais qui n’en reste pas moins à sa main pour le jour où l’intérêt ou la passion de parti la tenterait, et obscurcirait le sens politique de sa plus haute magistrature.

Une autre et essentielle fonction du gouvernement central est de régler les rapports de l’Etat avec les puissances étrangères, et il est à remarquer que cette fonction est réservée, en termes exprès, au pouvoir fédéral par la Constitution des Etats- Unis. Or, à quel point ce pouvoir, lorsqu’il essaie de remplir son mandat, est gêné, embarrassé, traversé dans ses démarches, c’est ce qu’un

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homme de notre continent a d’abord quelque peine à croire possible ; car, pour un Etat européen, une pareille condition aurait pour effet de perpétuels et dangereux conflits avec les voisins qu’il peut avoir. J’ai déjà rappelé le cas de la Nouvelle-Orléans. Les délégués du parti irlandais, condamnés quelques semaines avant et échappés par un subterfuge aux mains de la police britannique, arrivent à New-York en 1890, y sont reçus en grande pompe par le maire, comme ils le seront à Chicago un peu plus tard; le gouverneur de l’Etat « Impérial » les invite à passer par la capitale, Albany, et là ce magistrat figure dans la séance où ils exposent leurs griefs contre l’Angleterre; il prend la parole lui-même et déverse l’injure sur le gouvernement de cette puissance amie. Le pouvoir fédéral est sans force contre ces démonstrations qui empruntent une gravité particulière au caractère officiel des manifestants.

Ce n’est là qu’une mise en échec morale du gouvernement, en quelque sorte. Veut-on un exemple d’une mise en échec juridique^ comme peut en rencontrer le pouvoir fédéral en matière internationale? En 1870 et en 1876, le Congrès avait sanctionné par la loi les dispositions d’un traité conclu le 15 avril 1869 avec la France pour la protection des marques de fabrique. Le traité était valable, la loi était correcte, sauf en ce point qu’elle ne réservait pas le cas où il s’agissait d’une

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMERICAIN

infraction ne mettant en cause que les citoyens d’un même Etat et échappant, de ce chef, à la compétence fédérale. Cela suffit pour que la Cour suprême refusât de prêter son concours à l’application de la loi et, par voie de conséquence indirecte, fît une lettre morte du traité lui-même. Voilà une souveraineté sujette à de désobligeants mécomptes.

A l’intérieur, l’Etat semblait autorisé à se considérer comme un organe de progrès et à agir en conséquence. La Constitution elle-même assigne pour but à l’Union le bien-être général. Néanmoins, que d’années il a fallu à l’autorité fédérale pour faire accepter son droit de participer directement à des travaux d’amélioration intérieure, d’établir des routes b d’octroyer une charte à une banquè nationale, etc. ! Que de gênes il éprouve même aujourd’hui pour exercer son droit de contrôle sur l’administration des chemins de fer qui traversent plusieurs Etats ! Que de précautions il doit prendre pour que ce contrôle ne paraisse pas une atteinte portée au droit de police exclusif de chaque Etat sur les sociétés qui existent en

1. On tenait qu’elle ne pouvait constitutionnellement que fixer l’itinéraire de la malle-poste, mais non construire des chaussées. Pour les chemins de fer, on usa d’abord d’une voie détournée, consistant à donner des terres ou des subventions aux États, qui les transmettaient aux compagnies. Les subventions directes aux compagnies par le Congrès ne commencent qu’en 1862.

vertu (le chartes octroyées par lui et sur les actes qu’elles accomplissent dans les limites de son territoire. Le statut sur Vinlerstate commerce, qui a établi un organe pour cette tutelle indispensable et fixé la procédure pour le mettre en mouvement, est rédigé avec une timidité visible et des ménagements infinis, ce qui ne l’empêclie pas d’étre très contestable et très menacé. Que de moyens juridiques on entrevoit déjà, fournis en abondance par le texte constitutionnel fédéral, et où peuvent puiser presque sans fin les personnes qui ont intérêt à plaider la nullité de la loi ! Le « droit de régler le commerce » que la Constitution attribue au Congrès implique-t-il le droit d’édicter des tarifs? Si ce droit existe, n’est-il pas contraire aux principes et sans exemple que le Congrès puisse le déléguer? Le jugement sommaire, sans jury, des contrevenants par les cours de justice n’est-il pas contraire au YIP amendement et, pour cette raison, la loi tout entière n’est-elle pas exposée à tomber comme inconstitutionnelle?

A la différence des autorités fédérales, les autorités d’Etat sont, en principe, souveraines chez elles; mais cette souveraineté rencontre des

limites résultant : 1° de la compétence exclusive réservée par la Constitution aux autorités fédérales dans un certain nombre d’affaires nettement définies ; 2° de certains droits des individus que le pacte fédéral a visés et garantis; on vient d’en rappeler quelques-uns; S"" des libertés que les Constitutions des Etats ont reconnues à leurs

citovens.

Considérons d’abord les limites de droit résultant de la compétence fédérale; il s’y ajoute, on va le voir, des limites de fait qui restreignent singulièrement la sphère d’activité des Etats. Par exemple, il est interdit à un Etat d’accorder le monopole de la navigation sur ses eaux à une compagnie, d’établir des droits à l’importation ou à l’exportation des marchandises, etc. Voilà des spécimens de limitations expresses ou de droit. En voici un de limitations indirectes ou implicites. Toutes les formes de taxation intérieure ont été laissées à la disposition des Etats ; mais ce pouvoir, si étendu en principe, se trouve en fait singulièrement restreint et énervé. Premièrement, en effet, par voie d’interprétation, on a trouvé moyen de réduire notablement la matière imposable. C’est ainsi qu’aux termes d’un arrêt de la Cour suprême, les fonds publics fédéraux, le papier émis par les banques nationales, les transports postaux, les brevets d’invention sont réputés non taxables par les législatures provinciales.

l’état et le gouvernement

attendu qu’en les taxant à l’excès, on pourrait les empêcher d’exister et que la Constitution n’a pas entendu donner aux Etats ce droit extrême sur les instruments de l’activité fédérale. La réciproque existe d’une manière générale, et le Congrès n’a pas non plus le droit de taxer les instruments du gouvernement d’Etat. Toutefois il ne s’est pas fait scrupule d’imposer si lourdement le papier émis par les banques publiques des Etats ^ que celles-ci ont partout disparu. Ajoutez que les Etats renoncent en général à imposer soit la production des marchandises, de peur de faire émigrer les manufacturiers dans les Etats voisins, soit la vente des denrées fabriquées dans les autres Etats, de peur d’enfreindre la disposition constitutionnelle qui réserve au Congrès la réglementation du commerce d’un Etat à l’autre. C’est ainsi qu’aux termes d’un récent arrêt de la Cour suprême, un Etat n’a pas le droit d’appliquer ses lois de tempérance (lesquelles prohibent de vendre des liqueurs fortes) aux spiritueux importés d’un autre Etat et offerts dans les caisses qui ont servi au transport ^ L’effet ultime de toutes ces restrictions est que les Etats ne peuvent guère demander de ressources qu’à l’impôt direct, et que cet impôt

1. Acte de 1865, atlaqué devant la Cour suprême et reconnu valide en 1870.

2. La décision de la Cour suprême parait avoir été mise à néant par la loi du Congrès du 8 août 1890.

pèse à peu près uniquement sur la propriété foncière, les valeurs mobilières étant exemptées ou échappant en fait aux agents du fisc. On voit que bien avant d’atteindre la ligne des limitations expresses, les autorités d’Etats se heurtent à des bornes moins visibles, mais tout aussi infranchissables, qui les retiennent fort en deçà de leur compétence constitutionnelle nominale ; et il est à remarquer que dans l’un et l’autre cas les attributions qui leur sont refusées parle texte ou celles qu’elles délaissent par la force des choses, ne retournent pas nécessairement aux autorités fédérales, mais souvent ne peuvent être exercées utilement par personne, en sorte qu’ici encore il y a perte sèche pour la souveraineté, déficit absolu pour la prérogative de l’Etat.

Le second' ordre de limitations résulte d’un certain nombre de droits individuels que la Constitution fédérale a visés et qu’elle a garantis contre l’arbitraire des Etats. On en a déjà vu quelques exemples. A cette catégorie se rattache notamment l’article qui déclare inconstitutionnelle toute loi portant atteinte aux obligations nées d’un contrat. Or les chartes accordées par une législature d’Etat à toute corporation (les municipalités exceptées) — disons, pour plus de clarté, à toute société civile et commerciale — sont réputées de la nature des contrats. Il s’ensuit que les droits consacrés par ces chartes — quel-

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

ques-unes octroyées pour une durée indéfinie — sont placés pour ainsi dire au-dessus de la loi, si la faculté de révision ou de rachat n’a pas été stipulée; qu’ils ne peuvent pas faire l’objet d’une expropriation avec indemnité, et qu’à l’abri de cette immortalité légale, l’intérêt privé défie en quelque sorte l’intérêt public.

Il paraît même que l’exemption d’impôt prononcée par une loi d’Etat au profit d’une certaine catégorie de biens, en échange d’un avantage équivalent assuré à l’Etat, est considérée comme ayant le caractère d’un contrat passé avec les personnes qui ont pu être induites par cette immunité à des emplois déterminés de leurs capitaux, en sorte que la législature se trouve liée et ne peut rapporter le statut d’exemption, à cause de la convention qu’il est censé contenir b La Cour suprême incline toutefois depuis quelque temps à circonscrire l’emploi de ce moyen de droit, notamment en ce qui concerne les compagnies de chemins de fer. D’autre part, elle estime qu’en vertu du X® amendement, des faits tels que la répudiation des dettes d’Etat sont hors de sa compétence. Ainsi tantôt l’on traite les Etats comme des particuliers de qui l’on exige l’exécu-

1. Voir TJie american citizen manual, II, 13, et Cooley-Constit, limit., 342.

La seule condition est que le contrat ait une cause dans un équivalent reçu ou à recevoir par EÉtat.

tion littérale du contrat, sans considérer si une rescision n’est pas impérieusement réclamée par l’intérêt général ; tantôt on traite les États comme des puissances souveraines qui sont libres de manquer à la foi publique lorsqu’elles jugent moins fâcheux d’ébranler leur crédit que de remplir leurs obligations.

Quittons maintenant définitivement l’altitude de la région fédérale, et descendons au niveau des gouvernements d’État. Il y a entre eux et le gouvernement des États-Unis cette différence essentielle qu’ils ne sont pas en principe des procureurs enfermés dans les limites d’un mandat défini, mais des représentants chargés de pourvoir, selon leur meilleur jugement, à tous les besoins publics, sauf les restrictions de droit apportées à cet arbitraire par le texte de la Constitution d’Etat, et les restrictions de fait imposées par les mœurs et l’opinion. La nature et l’étendue de ces restrictions sont d’une signification capitale. Elles marquent exactement ce que le peuple attend du pouvoir pour le bien commun, ce qu’il en espère, ce qu’il en redoute, et le degré d’énergie qu’il souhaite ou le degré de détente dont il s’accommode dans les ressorts de l’activité officielle. Aucune recherche n’est

plus propre à nous faire serrer de près la notion

de l’Etat telle que la conçoivent les Américains. Deux points sont à déterminer : le domaine sur lequel il appartient aux gouvernements des Etats de commander, les moyens dont ils disposent pour se faire obéir. La première question nous amène à considérer d’abord la structure administrative de ces gouvernements, puis les limites constitutionnelles qui ralentissent ou circonscrivent son activité.

Ce qui ressortira clairement de cet examen, c’est que le pouvoir supérieur de chaque commonwealth n’a que des prises gauches, molles et négligentes sur les pouvoirs inférieurs et sur l’individu; il agit de trop loin et de trop haut; il agit à de trop longs intervalles. Le système est extrêmement pauvre en organes de transmission, en moyens de contrôle, en sanctions efficaces, j’entends par ce dernier mot des voies de contrainte sûres et expéditives. Il est embarrassé et alourdi par des formalités et des prohibitions sans nombre. Là encore, nous rencontrons un gouvernement faible, délibérément dépourvu et progressivement désarmé, incapable de concentrer rapidement sous sa main tous les ressorts de l’Etat.

Le gouvernement a en France deux manières d’agir sur les autorités subordonnées : la loi et la bureaucratie. Par la loi, il prescrit aux pouvoirs locaux sous certaines sanctions ce qu’ils

doivent faire ou s’abstenir de faire. Par la bureaucratie, il intervient plus directement dans leur activité administrative. Il entretient des agents à lui, sédentaires ou ambulants, chargés soit de gérer eux-mêmes les services locaux, soit de surveiller les agents qui les gèrent. Il exerce par eux le droit de commander, de permettre, de défendre selon le besoin certains actes, de suspendre ou de casser les autorités locales qui lui résistent, de faire à leur place ce qu’elles négligent de faire. A cette fin, ces ai^ents sont à sa nomination et dans sa dépendance; il décide de leur avancement et les destitue s’il y a lieu.

Des deux modes d’action qui viennent d’être définis, la loi et la bureaucratie, le second est

entièrement refusé aux gouvernements des Etats; ils ne disposent que du premier. Mais du premier sans le second, il leur est aussi facile d’abuser et de mésuser que difficile d’user efficacement et pour le bien.

Nous avons montré que le gouvernement d’Etat se compose de chefs d’administration élus séparément pour des termes très courts par le peuple, et responsables individuellement devant lui, tandis qu’ils ne dépendent pas, si ce n’est par exception, du gouverneur, leur président nominal, et qu’ils ne sont pas solidaires les uns des autres. Par suite ce gouvernement n’a pas l’homogénéité et la permanence qui sont la condition de l’unité de vue

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et (le la sûreté de main, et il ne justifie qu’iinparfaiteinent le nom d’ « exécutif » (au singulier) qu’on lui donne quelquefois. Ce n’est pas, en efl'et, un système un et bien lié de ressorts et de rouages : c’est plutôt une file de petits mécanismes juxtaposés qui ne s’articulent pas.

L’impression sera à peu près la même si l’on essaie de mesurer l’étendue et l’activité de la fonction exécutive d’après le nombre et la nature dés organes chargés de s’en acquitter, j’entends par là les départements ministériels. On n’en compte pas, en général, plus de quatre au-dessous du président officiel de l’Etat, le gouverneur.

A commencer par le sommet, voici les prérogatives du gouverneur. Il remplit les fonctions, ou plutôt il a le titre honorifique de commandant en chef de la milice locale; il est le chef nominal de la police, et à ce titre, il est chargé de maintenir l’ordre dans les rues, de dissiper les attroupements ; il prête main-forte à l’exécution des arrêts de justice ; il soumet annuellement un rapport à la législature sur la situation de l’Etat; il convoque la Chambre en extra-session s’il y a lieu ; il exerce le droit de grâce. Que si vous ajoutez le droit d’arrêter les lois qu’il juge mauvaises par un veto que peut d’ailleurs faire tomber un second vote des Chambres à la majorité des deux tiers ou des trois cinquièmes, vous aurez épuisé les attributions du personnage. C’est, on le voit, comme une sorte

de roi constitutionnel très diminué, symbole de runité de l’Etat plutôt que représentant de sa puissance. Le plus souvent il joue le rôle d’un simple agent d’information. Exceptionnellement il agit comme un modérateur de l’intempérance législative; c’est le seul considérable de ses pouvoirs.

Mais d’aucune façon et à aucun degré il ne répond à l’idée que nous nous faisons ordinairement du chef de l’exécutif, à savoir, le président d’une grande administration fortement tenue en main par le droit de nomination aux emplois et le pouvoir réglementaire.

Rien de proprement exécutif non plus dans le secrétaire d’Etat. Ce titre décevant désigne tout simplement le personnage qui a la garde des documents publics-, des originaux des lois, qui publie

les statuts, et délivre les commissions de certains /

fonctionnaires : c’est tout. La Secrétairerie d’Etat n’est pas autre chose qu’une chancellerie gardienne du sceau de l’Etat et un dépôt des archives publiques.

Même observation pour le stale treasurer] celui-ci n’est que le dépositaire des fonds de l’Etat, faisant fonction de payeur général; il n’opère de paiement que sur les mandats du comptroUei\ qui est l’ordonnateur en chef, surveille la perception, reçoit les cautions et apure les comptes des comptables de l’Etat, munit les agents locaux de for-

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mules toutes préparées et d’instructions, fait droit aux réclamations des contribuables.

Nous aurons parcouru toute la liste des ministres d’un Etat quand nous aurons nommé le surintendant de l’Instruction. Celui-ci puise un caractère exécutif un peu plus marqué dans certaines de ses prérogatives, comme celle de fixer les conditions d’aptitude des maîtres, de déterminer les méthodes, de faire inspecter les écoles par des agents à lui. C’est la limite extrême de son ingérence. En fait, c’est surtout un agent d’information et de publicité chargé de renseigner le public sur l’état et le progrès du service et de mettre son expérience et ses conseils à la disposition des instituteurs. Ceux-ci et les directeurs locaux restent en fait maîtres absolus dans leurs écoles.

L’esquisse qui précède prendra plus de signification et d’accent si nous essayons de suivre les pouvoirs de l’Etat dans les localités et d’y observer la nature et les organes de leur action sur les différents services publics. Les deux faits dominants à noter sont que les agents politiques et judiciaires de l’Etat ne constituent à aucun degré une bureaucratie et que ses agents techniques ne forment pas un corps professionnel.

Le propre d’une bureaucratie d’Etat est :

L Que tous les agents dépendent directement ou indirectement du pouvoir central, et qu’ils regardent vers lui seul pour leur nomination, leur

avancement, ou la conservation de leurs places.

2"^ Qu’ils forment une hiérarchie qui part des plus humbles et remonte par degrés jusqu’au chef de l’État.

3° Que le supérieur a le droit de commander à ses inférieurs, et la ressource de faire exécuter par une autre personne l’ordre auquel un inférieur n’aurait pas obéi.

4° Que les administrateurs ont un for privilégié, une juridiction à eux pour les actes qu’ils accomplissent dans l’exercice de leurs fonctions ou sur l’ordre de leurs chefs hiérarchiques.

Aucun de ces caractères ne se rencontre aux

Etats-Unis. Parcourez les localités : le gouvernement n’y est représenté par aucun agent à sa nomination et dépendant de lui. A l’origine, soit le gouverneur seul, soit le gouverneur assisté de la législature, souvent la législature seule, nommait un certain nombre de fonctionnaires d’Etat au centre ou dans les localités, notamment les

juges. Aujourd’hui, dans la majorité des Etats, tous les fonctionnaires préposés à un service, non pas seulement local, mais public, sont électifs, ils sont choisis par les habitants du district même où ils opèrent. Tels les juges, les attorneys du district, les administrateurs, secrétaires, et trésoriers du comté, les agents de police, les fonctionnaires techniques, par exemple les ingénieurs du cadastre, etc. Le gouvernement reçoit

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ses agents du peuple : le suffrage universel les commissionne pour un temps défini, et c’est à lui seul qu’ils se sentent effectivement tenus de rendre compte. Le pouvoir central a donc cessé d’être le supérieur administratif de ses agents ^ ; il les subit ; ils sont en position de le défier, d’en appeler contre lui à leur maître commun : le peuple, et par ce mot : le peuple, il faut entendre ici les habitants d’un district déterminé. Au fond ce sont

moins des employés de l’Etat que des mandataires d’une fraction de l’Etat, qui n’ont à plaire qu’à leurs commettants, ne sont tenus d’obéir qu’à la loi et peuvent impunément commettre des fautes lourdes, des actes partiaux, ou même perpétuer dans toute une région un état d’anarchie et de désordre moral, pourvu qu’ils n’enfreignent pas expressément les dispositions d’un statut et que leurs électeurs les soutiennent de leur assentiment. L’exemple le plus caractéristique est celui du shériff. Le shériff est le représentant du gouverneur et l’unique dépositaire de l’autorité centrale exécutive dans le comté ; il prête main-forte aux arrêts de la justice. Ce n’est pas un agent municipal ou local, c’est proprement un

1. The inferior officers are chosen by the people of their districts and the governor is not their commanding officer nor do they look to him to prescribe their duties. They are the servants of the law and if they fail in their duties, the law prescribes the penalties, which the courts may enforce. (Judson S. London, 311.)

fonctionnaire de l’Etat ^ Il est chargé de maintenir la paix publique dans le comté ; c’est à lui qu’il appartient, sur l’ordre du gouverneur ou spontanément en cas d’urgence, de dissoudre les réunions illégales, de réprimer les émeutes, d’arrêter et de mettre en prison les perturbateurs, etc. Cela n’a pas empêché que, dans la majorité des Etats, la nomination de ce fonctionnaire a été retirée au gouverneur : le shériff est élu au suffrage universeP. Tout au plus dans quelques Etats a-t-on réservé au gouverneur le droit de

destitution. Que multitude soit appelée à choisir directement les fonctionnaires chargés du rôle aisément suspect de répresseur, que de la passion populaire et de l’opinion irréfléchie émanent le mandat et l’autorité de ceux qui ont pour premier devoir de les braver et de les dominer, que chaque district soit maître, par l’inertie ou la résistance des agents élus par lui, de se soustraire à l’application des vues d’ensemble de l’autorité centrale, cela ne peut manquer d’avoir pour effet de supprimer presque entièrement la responsabilité de l’exécutif et d’énerver l’action qu’il exerce dans l’intérêt de l’État.

Même si des agents de l’Etat contreviennent

1. La Constitution de l’Alabama le compte même parmi les éléments constituants de l’Exécutif. (W. Wilson, The State, p. 523.)