Il y a des exceptions relativement peu nombreuses

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMÉHICAIN

210 ÉTUDES SUil LE PEUPLE AMERICAIN

Considérons enfin — pour n’aA^oir rien négligé — le cas d’agences plus spéciales et en quelque mesure techniques (inspecteurs des bois, des laiteries, des peaux, etc.) qui sont destinées à assurer par des constatations, des visas et un contrôle parfois minutieux l’application d’une loi générale, une loi d’hygiène par exemple. A prendre les traits les plus ordinaires, ces agences sont constituées dans chaque localité à la requête d\in certain nombre dê habitants : c’est l’initiative locale, non l’initiative du gouvernement qui leur fournit leur raison d’exister. Les agents et les inspecteurs ne forment à aucun degré avec leurs pareils des autres districts de l’Etat un corps professionnel ou une hiérarchie, sous des chefs. Ce sont des employés temporaires, pris parmi les domiciliés et nommés soit par la population, soit plus souvent par les autorités du comté, de la ville ou du toîvnship : comrnissioners, siipervisors^ trustées^ etc. — Ils n’ont pas de traitement fixe et sont rétribués en général pour chaque opération par ceux qui ont recours à leurs services. Ils ont parfois autorité pour faire des perquisitions et des enquêtes ; mais leurs pouvoirs ne vont pas plus loin ; ils n’ont pas eux-mêmes d’action contre les délinquants. Leur unique office est de faire rapport à l’autorité locale c|ui les a délégués, et c’est à celle-ci, non à l’autorité centrale, qu’il appartient de provoquer des mesures judiciaires

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

coercitives. Enfin ils sont exposés eux-mêmes de la part des citoyens à des poursuites devant la justice ordinaire pouvant aboutir à des condamnations, en vue desquelles ils ont dû fournir caution à leur entrée en charge, et il n’est pas rare que la loi stipule contre eux, en cas de faute ou d’excès de pouvoir, une indemnité supérieure au dommage causé. Voilà des fonctionnaires, si l’on peut employer ce mot, qu’on semble avoir mis tout son art à désarmer, à isoler, à intimider, à rendre impropres à leur tâche, et l’on se demande par quelles voies mystérieuses ils peuvent procurer ou seconder l’application de la loi générale confiée à leur garde.

Il semble que ce soit là de la décomposition administrative et qu’il n’y ait pas d’apologie pour un tel régime. Il y en a une pourtant et décisive : c’est que généralement, à quelques notables exceptions près, la société politique s’en accommode sans trop se plaindre et que les fins de radministrationse trouvent atteintes, sans qu’il soit besoin d’un lien plus serré et de sanctions plus effectives. Il faut mettre à part quelques très grandes villes, où l’élément américain se trouve noyé dans une multitude exotique et sans mœurs, et quelques districts de l’Ouest peuplés d’aventuriers sans scrupules. Partout ailleurs, l’aisance générale, le sens pratique des Américains, le vieil instinct anglo-saxon qui les rend respectueux de tout

ordre légalement donné, font que les impôts rentrent sans trop de mécomptes et que le gouvernement est tolérablement obéi dans le petit nombre de cas où la loi l’appelle à commander. Cette observation devra nous être présente dans toute la description qui va suivre. Autrement le tableau paraîtrait trop sombre et ne répondrait pas à l’idée qu’on doit se faire de cette société active, prospère et satisfaite.

Il était impossible qu’un gouvernement central, si pauvrement représenté dans les localités par des fonctionnaires dont il est si peu sûr, exerçât une tutelle administrative bien étendue. On peut dire assez exactement qu’il n’y a pas d’autre exemple effectif de tutelle confiée à l’exécutif, dans la plupart des Etats, qu’un contrôle médiat ou immédiat sur la répartition des impôts. Les toionships font eux-mêmes l’estimation des valeurs imposables existant sur leur territoire et la répartition proportionnelle de l’impôt voté par eux pour leurs besoins. Il y a, dans chaque comté, une commission de péréquation qui s’assure qu’aucun toionship n’a minoré son revenu pour diminuer sa part dans les charges afférentes aux circonscriptions supérieures. Une commission d’Etat recherche enfin si les évaluations de chaque comté sont bien ce qu’elles doivent être. C’est tout. Quant à la perception, c’est le township qui l’opère par un fonctionnaire à lui d’après un rôle où le township

l’état et le gouvernement 213

lui-même, puis le comté, puis l’Etat ont inscrit à la suite la somme dont ils ont respectivement besoin. Tocqueville a déjà signalé ce contraste : tandis qu’en France l’Etat prête son percepteur à la commune, en Amérique c’est le toivnship qui prête son percepteur à l’Etat.

Cette tutelle administrative que l’exécutif n’exerce pas et qu’il n’a jamais eu les moyens d’exercer, il fallait bien qu’une autre autorité en recueillît quelque partie et en remplît les devoirs les plus indispensables. La législature a dès l’origine assumé cette tache, et n’a fait en cela que se conformer à la pratique anglaise immémoriale. Elle n’a pas à cette fin d’autre instrument que la loi sous ses deux formes : statuts généraux, actes privés spéciaux ou locaux. Or les statuts généraux, à cause du caractère compréhensif et de l’uniformité de leurs prescriptions, s’adaptent mal à l’extrême variété, à V individualité des problèmes administratifs à résoudre. Faute d’un homme pour appliquer avec opportunité leurs dispositions et pour suppléer avec tact à leur silence, le législateur est conduit à prodiguer dans le texte les clauses préventives, et celles-ci ont beau être nombreuses, bien des cas leur échappent; en sorte

qu’elles rendent tout impossible, excepté le mal, qui sait toujours trouver sa voie. Les actes privés se prêtent mieux à la particularité de chaque cas, aussi les a-t-on multipliés sans limite. Que l’on feuillette les annuaires législatifs des Etats, on remarquera que les statuts généraux sont la minorité, et quelquefois même l’exception; la législation locale forme de beaucoup la partie la plus considérable du volume. Et si l’on regarde de près ces actes locaux eux-mêmes, on reconnaîtra qu’ils correspondent exactement par leur matière à ce que nous connaissons en France sous le nom de règlements d’administration publique, arrêtés ou décisions ministérielles, arrêtés ou décisions de préfets ou de maires, délibérations de conseils généraux et municipaux, etc. Le véritable supérieur administratif des localités c’est, dans chaque Etat, l’ensemble des deux Chambres, et c’est à peine si cette double assemblée mérite son nom de législature, tant elle prend à cœur cette menue besogne exécutive et néglige, pour s’y livrer, l’élaboration des statuts généraux.

En somme, à en juger seulement d’après la masse des documents où s’imprime en passant la trace de l’impulsion et de la direction émanées du centre, il n’y a pas beaucoup moins de tutelle gouvernementale aux Etats-Unis qu’en France. On pourrait même être tenté de croire que la législature ressaisissant par les actes privés ce que

l’état et le gouvernement 215

nous avons vu perdre à l’Exécutif par le système de l’élection des fonctionnaires, l’empire de l’Etat sur toutes ses parties composantes se trouve par là restauré. Il n’en est rien. Tous ces actes privés sont, en effet, passés à distance par une assemblée où deux ou trois membres seulement connaissent les lieux et la question. Point de gouvernement responsable dans cette affaire, pas toujours de fonctionnaire déjà informé à qui l’on puisse demander un rapport d’enquête, rédigé sur place avec l’impartialité professionnelle. La loi est votée sur l’initiative de petites cliques de spéculateurs qui se transportent dans la ville où siège le parlement, louent les services des coulissiers parlementaires, engagent la question à l’insu des autorités intéressées, la poussent par tous les moyens et notamment par une corruption éhontée, emportent le vote et retournent munis de leur acte privé dans la localité qui ne les connaît pas, qui n’a rien su et se demande ce qu’ils viennent faire. On voit sans peine combien de monopoles abusifs, de charges sans compensation, d’excès de pouvoir et de spoliations, entraîne un pareil système.

Notons enfin une dernière cause d’infirmité et de désordre. La législature, qui par nature ne peut avoir aucun instrument direct de contrainte pour assurer l’observation des termes de la loi, n’a pas la ressource d’emprunter, comme en

France, les agences d’un ministère issu de sa majorité. Le gouvernement, lui non plus, n’a pas de pouvoir de coercition et d’ailleurs il n’a rien à voir avec la majorité parlementaire. Au pouvoir judiciaire seul il appartient de contraindre, dans chaque cas spécial et sur la plainte des particuliers lésés, les autorités locales qui résistent, ou se dérobent. Les autorités politiques centrales, si elles jugent à propos d’agir, ne le peuvent que par cette même voie étroite et détournée; elles n’ont pas de prise directe sur les délinquants. En résumé, le lien hiérarchique ne peut pas être imaginé plus lâche, la transmission de la volonté du centre aux extrémités plus lente, plus incertaine, plus gênée, plus rompue et plus malaisée à raccorder. Le gouvernement, sans bureaucratie et sans hiérarchie administrative, est comme un maître muet et manchot qui ne peut pas se servir lui-même et qu’assisteraient à leur loisir deux intendants très gauches et très empruntés : l’un, la législature qui ordonne tout en gros et ne surveille pas l’exécution, l’autre le judiciaire qui épuise chaque fois son énergie sur un cas particulier.

Qu’a-t-on fait pour obvier à tant d’inconvénients ? A-t-on compris que le meilleur moyen d’amender

l’État et le gouvernement

les pratiques d’un tel gouvernement était de le fortifier, de le pourvoir de ses organes indispensables et de le rendre comptable de l’usage qu’il en pourrait faire? S’est-on avisé qu’il fallait restaurer les conditions de liberté d’action, d’efficacité, de responsabilité de l’exécutif, en ramenant sous sa dépendance les agences de l’administration locale? Nullement. La législature faisait tout et le faisait mal; on n’a vu de remède qu’à enchaîner, à énerver encore davantage ce seul pouvoir actif, sans s’apercevoir qu’il était malfaisant surtout par faiblesse, et faible par inaptitude de nature aux fonctions exécutives retombées à sa charge. L’opération a abouti à une nouvelle réduction du rôle de l’Etat : « Soyons plutôt mal gouvernés, mais soyons gouvernés », dit et doit dire le Français; l’Américain peut dire et dit : « Soyons aussi peu gouvernés que possible plutôt que de l’être mal. » En Europe, on a eu le souci de laisser le législateur maître de légiférer sur toutes les affaires publiques, afin que, dans l’extrême mobilité des besoins et des intérêts, un état légal adapté à chaque situation nouvelle puisse toujours être élaboré sans retard. C’est pourquoi, ou la Constitution a été confondue dans la loi, comme en Angleterre — et la conséquence est qu’aucune matière n’est hors de la compétence du Parlement — ou bien elle a été réduite à un très petit nombre d’articles très généraux, tout le reste et même

certaines dispositions dites organiques demeurant du domaine de la loi. En Amérique, on ne prévoit point d’éventualité si exigeante; on se défie du législateur et le législateur se défie de lui -même. Qu’il soit limité dans sa compétence, qu’il se heurte à des mesures prises une fois pour toutes, lorsqu’il veut en prendre une selon l’occasion et le besoin, cela ne constitue pas, ce semble, un péril ni un dommage, tout au plus un inconvénient dont on ne veut voir que la contre-partie en avantages et en garanties. Aussi, loin d’absorber la Constitution dans la loi, à l’exemple des Anglais, on a résorbé la loi en partie dans la Constitution. Dans beaucoup d’Etats, des articles constitutionnels, de confection, partant de révision, longue et difficile, pratiquement immuables, statuent sur des matières d’ordre aussi évidemment législatif ou même réglementaire que l’organisation et le contrôle des compagnies de chemins de fer (y compris l’interdiction de délivrer des permis de circulation gratuits à des législateurs), la procédure criminelle, la durée des termes scolaires ou même le choix, la publication et la fourniture, par le siate hoard^ de livres d’étude officiels, les mêmes pour tout l’Etat (Constitution de la Californie), etc. : toutes ces questions de pratique ou de circonstance qui prêtent à des solutions mobiles et graduées, ont été traitées comme des questions de principe et tranchées plutôt que résolues par une formule qui

L'ETAT ET LE GOUVERNEMENT

ne peut plus être modifiée sans des efforts prolongés et pénibles. On a pour ainsi dire attaché le bras du législateur, là où nous avons voulu qu’il fut aussi à l’aise que possible et qu’il eût toute la liberté de mouvement requise pour un travail d’accommodation délicate.

Plusieurs législatures, sensibles à ces inconvénients, ont essayé de se faire une voie tout à côté, mais en dehors de l’article constitutionnel, en soumettant au vote populaire le principe d’une loi ou en déclarant qu’une loi n’aurait effet qu’après avoir été confirmée par le vote populaire. Cela eût au moins laissé subsister la possibilité juridique d’une révision expéditive. Mais cette procédure a été généralement condamnée par le pouvoir judiciaire comme contraire à faxiome que le mandat législatif ne se délègue pas. On ne l’a admise qu’en ce qui concerne les prescriptions limitées à un district local; on l’a rejetée en ce qui concerne la législation générale, et c’est une des raisons pour lesquelles des législatures continuent à procéder par des amendements constitutionnels en des matières où la voie législative est la seule convenable.

En somme c’est au peuple, dans ses comices, qu’est revenu en grande partie le rôle de législateur, tandis que la législature se réduisait sur son propre domaine au pouvoir réglementaire et s’occupait d’autre part à empiéter sur l’autonomie

administrative des localités. Ainsi aucun pouvoir n’est chez lui à sa place et dans son rôle. Chacun fait autre chose que ce qu’il est apte à faire. On ne peut donc pas s’imaginer un gouvernement plus faible et plus entravé. Ajoutez ce fait d’expérience générale, que le peuple pris en masse est essentiellement conservateur : il l’est par incertitude, par manque de temps pour étudier, par incapacité de prévoir, par défiance naturelle à l’égard de l’inconnu. Les Etats se trouvent donc de ce chef sous le régime le plus anti-progressif qui puisse être imaginé.

Dans notre Europe occidentale, les Chambres et le ministère émané d’elles sont considérés comme les organes moteurs de toute la vie publique. Ils réalisent par la loi les progrès opportuns, ils pourvoient aux nécessités publiques et ont à cette fin l’initiative et le contrôle de toutes les dépenses. Pour que tous les crédits soient strictement appropriés aux besoins, pour qu’aucune réforme nécessaire, aucune application de fonds urgente ou utile n’ait à attendre, ce n’est pas trop qu’elles se réunissent tous les ans. En Amérique, les Chambres sont considérées comme un organe dont l’action continue n’est pas essentielle à la vie de l’État ; on suspecte en elles des mandataires maintes fois convaincus de prodigalité et d’infidélité. On croit donc faire acte de sagesse en ne leur donnant pas chaque année le budget à voter, en ne laissant pas

L ETAT ET LE GOUVERNEMENT

renaître chaque année leur activité brouillonne et dépensière, dût-il en résulter qu’un service important ou urgent demeure non pourvu, qu’un intérêt capital reste en souffrance. Dans tous les Etats, sauf cinq, les assemblées parlementaires n’ont de session que tous les deux ans.

En Europe, la longueur des sessions varie avec le nombre et l’importance des affaires à régler. Les ministres ou le parlement lui-même restent juges du terme à fixer. Aux Etats-Unis, les sessions sont ordinairement limitées, ici à quarante, là à soixante ou cent jours; ou bien, pour que les députés soient intéressés à ne pas les prolonger, la constitution fait cesser leur indemnité au bout d’un certain nombre de semaines, ou bien encore elle interdit de présenter quelque bill que ce soit après un tantième jour de la session en cours. Si un grand intérêt public, auquel on ne peut pourvoir que par une loi ou un crédit, se révèle après ces délais expirés, ou si l’idée de la meilleure mesure à prendre s’éclaircit tardivement dans les esprits, il n’y a plus de ressource, il faudra patienter. Une loi faite au mépris de ces prescriptions constitutionnelles serait nulle et les tribunaux seraient dans l’obligation de lui refuser force exécutoire.

La procédure, la rédaction du corps et de l’intitulé des bills avaient donné lieu à de graves abus. On avait fait passer frauduleusement des lois

détestables à la faveur d’une rubrique mensongère; on les av^ait fait vmter précipitamment par une majorité qui les aurait repoussées si elle en avait soupçonné le contenu. Pour rendre impossible le retour de pareils scandales, on a retiré aux Chambres un article essentiel de leurs prérogatives : le droit de rédiger et de modifier ellesmêmes leur règlement intérieur. On a fait en grande partie de ce règlement le sujet de prescriptions constitutionnelles, en sorte que les actes de la procédure parlementaire sont devenus des formes substantielles de la loi, placées au même titre que la Constitution elle-même sous la garde des cours de justice. On vmit sans peine la conséquence : les chances d’invalidité des statuts pour inobservation de formalités sans importance ^ ont été multipliées au delà de toute mesure. Toute loi, après avoir été promulguée, n’a encore qu’une autorité incertaine, contestable, précaire; pour un iota qui manque, l’état de choses qu’on a vmulu réformer revit, et tout le travail législatif est à recommencer. Cela s’applique même aux amendements constitutionnels. Un amendement relatif à la prohibition de la vente des liqueurs fortes dans riowa, approuvé par deux législatures consécutives, référé au peuple, voté régulièrement par

1. Par exemple, en Illinois, la consignation du nombre des votes pour et contre sur le Journal de la Chambre.

l’État et le gouvehnement

lui, adopté à trente mille voix de majorité, promulgué par le gouverneur, était entré en vigueur. Là-dessus la Cour suprême, saisie par une opposition, reconnaît qu’on a négligé de transcrire l’amendement tout au long, comme l’ordonne la Constitution, sur le journal de l’une des deux Chambres de la première législature; l’amendement est déclaré nul et de nulle valeur.

Le mal est devenu si criant, que certaines assemblées d’Etat, notamment celle du Colorado, lasses d’élaborer des statuts que les juges déclaraient inconstitutionnels pour omission des formalités requises ou pour emploi de termes incorrects, s’avisent de consulter d’avance les juges sur les bills, s’efforçant ainsi de faire peser sur eux une responsabilité qui de la forme s’étendrait au fond, les associerait à l’œuvre de la législation par un droit de contrôle préalable, analogue au contrôle après coup du Sénat français sous l’Empire, et les lierait pour les jugements à venir. Les juges paraissent peu disposés à accepter ce présent suspect. La loi rendue précaire comme à plaisir, tous les pouvoirs confondus, voilà où a conduit cet excès de formalisme.

Mais c’est surtout en matière financière que le contraste s’accuse. En Europe, je l’ai montré, si l’on s’inquiète de modérer les dépenses, on n’a pas moins souci de faire en sorte qu’à aucune dépense jugée utile ne fasse défaut un crédit

suffisant. En Amérique, cette partie positive de l’activité des Chambres est sacrifiée aux nécessités d’un régime préventif très varié selon les Etats, mais partout très sévère. Il n’y a pas lieu d’insister sur le fait que certaines constitutions défendent d’établir un impôt, si ce n’est en vertu d’une loi qui, après en avoir spécifié Tobjet, y affectera exclusivement le produit de la perception. Il n’y a pas beaucoup plus à inférer du fait que, dans certains Etats, aucun emprunt ne peut être véritablement contracté sans que la loi fixe un délai de remboursement et ménage des ressources pour les paiements échelonnés. Qu’un Etat ne puisse voter des secours ou des prêts aux localités ravagées par un incendie, une distribution de semences à des fermiers dont la récolte a manqué, c’est déjà une limitation plus grave, d’autant plus que là où nous la rencontrons, elle résulte non d’une déclaration constitutionnelle révisable, mais de la jurisprudence des cours de justice, qui fondent cette prohibition sur l’essence même d’une législature, sur la conception abstraite du mandat léo:islatif et de ses limites.

Les gouvernements d’Etat s’étaient faits entrepreneurs de travaux publics et avaient dissipé des sommes considérables. On leur défend donc expressément d’exécuter eux-mêmes des travaux d’amélioration intérieure ou même de s’y intéresser pécuniairement, si ce n’est dans la

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

limite des libéralités qu’ils peuvent avoir reçues à cette fin, notamment du Congrès des Etats- Unis (Constitution du Michigan de 1850). D’autre part, on craint que la législature ne se laisse corrompre par les grandes compagnies financières; on interdit donc de leur octroyer par la loi une subvention, un privilège ou un monopole; on interdit même, dans vingt-cinq Etats, de leur accorder aucune charte spéciale, et la conséquence est qu’elles sont libres de se constituer de leur autorité privée, en observant seulement les prescriptions d’une loi générale; or, cette loi a été faite nécessairement très vaî^rue et très lâche

puisqu’elle doit s’adapter à toutes les variétés d’entreprises, en sorte que « les promoteurs d’un nouveau chemin de fer n’ont pas à fournir de meilleures raisons pour l’établir et pour exercer le droit régalien d’expropriation que la chance d’amener une compagnie existante à les racheter, ou — cette chance faisant défaut — l’alternative d’une liquidation après faillite ». [New-York R, /?. Commercial Report^ 1884).

Ici ou là, on interdit de taxer les biens au delà d’un certain tant pour cent, d’emprunter au delà d’une certaine somme, si ce n’est sur un vote des deux tiers dans chaque Chambre ou sur ratification préalable de l’emprunt par plébiscite. Enfin nombre de constitutions fixent à un cliilfre déterminé, presque toujours dérisoire, le montant

PSYCHOL. POLIT. DU PEUPLE AMÉRICAIN

maximum que peut atteindre la dette. Aussi un cer-

tain nombre d’Etats n’ont-ils pas de dette publique (Illinois, lowa, Wisconsin, Colorado, Kansas, etc.); ils n’en ont pas parce qu’il leur est très difficile d’en contracter une. C’est par les municipalités urbaines que se charge le crédit public; l’Etat, le commonicealth^ ne concourt plus guère à grossir le fardeau. Mais on voit la conséquence : le gouvernement consciencieux d’un des nouveaux Etats qui constaterait la nécessité d’avances considérables pour des voies de communication à créer, des édifices publics à construire, des encouragements aux industries naissantes, ne pourrait pas le plus souvent réaliser les ressources indispensables, il serait arreté court par les prohibitions constitutionnelles. En somme, des deux maximes qui règlent Tune l’économie d’un Etat, l’autre l’économie d’un père de famille : — étendre ses dépenses à la mesure de tous les services utiles — réduire ses besoins à la mesure de ses revenus

annuels ordinaires, — les Etats américains ont nettement adopté la seconde; ils se sont mis eux-mêmes au régime parcimonieux d’un particulier.

Signalons enfin comme dernier frein le droit de veto de l’exécutif. Dans les Etats occidentaux de l’Europe, ce droit a cessé d’exister. La royauté anglaise l’a laissé s’éteindre par non usage. Les Constitutions françaises républicaines l’ont écarté

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

expressément. On a voulu que les représentants de la nation, lorsque leur opinion est faite, ne rencontrent ni obstacle ni sensible retard à ce qu’ils estiment utile et opportun. Au contraire, en Amérique, le droit de veto, dont il n’y avait qu’un seul exemple à l’époque où fut votée la Constitution fédérale est devenu la règle commune. Tous les Etats, sauf cinq, en investissent leurs gouverneurs, et tandis qu’en Angleterre le ministère considère comme une disgrâce de n’avoir pu mener à terme un grand nombre de 6^7/s, et sent en ce cas le besoin d’une apologie, en Amérique on voit tel de ces hauts fonctionnaires se prévaloir, comme d’un titre à la réélection, du nombre de hüls que son opposition a empêché de passer. Rien ne montre mieux de quel œil très différent le Nouveau-Monde et l’Europe envisagent l’activité législative : en Europe elle paraît une nécessité vitale, et en moyenne un bien; aux Etats-Unis elle paraît un mal nécessaire dont il faut limiter l’étendue. L’art le plus ingénieux a été dépensé chez nous pour que l’Etat puisse faire beaucoup de choses librement, vite et à propos; en Amérique, pour que l’Etat en fasse peu, qu’il soit lent, gêné, entravé dans ses mouvements.

YII

Nous en avons fini avec les gouvernements des Etats pris en eux-mêmes. Franchissons maintenant notre dernière étape et pénétrons dans la région du gouvernement local. Là est le véritable foyer de la vie publique; resserrée et gênée au niveau fédéral, languissante dans les Etats, elle se déploie à l’aise et s’anime dans les toionships, les comtés et les villes. Essavons d’en mesurer Fintensité, d’en délimiter le domaine, d’en esquisser les organes et de marquer dans quelle mesure les gouvernements communaux et urbains réalisent à leur tour cette idée classique de l’Etat sous laquelle nous avons vu se dérober successivement le gouvernement national et les gouvernements provinciaux.

Considérons d’abord l’ensemble des autorités locales — moins les villes — et déterminons par une courbe à grand trait le champ que couvrent leurs attributions. Nous cherchions vainement tout à Fheure dans le domaine de l’administration fédérale, nous n’avons pas trouvé davantage dans celui des gouvernements d'Etats, un grand nombre de services auxquels les organisations politiques européennes assignent un caractère public et en partie national. Nous les retrou^X)ns ici dans le

l’état et le gouvernement

patrimoine administratif des toivnships ou des comtés. Ce sont l’assistance publique, où l’Etat n’intervient que par la création de certains établissements spéciaux; la justice criminelle et civile inférieure, la police, qui est tout entière locale; les prisons, l’hygiène publique, l’instruction primaire, les routes et les ponts, l’assiette et la perception des impôts, même de ceux de l’Etat, le contrôle et l’apurement des comptes b N’était l’existence d’un pouvoir législatif supérieur, au centre de l’Etat, on pourrait se représenter les townships et les comtés comme de petites républiques complètes ou peu s’en faut; il est exact de se les représenter comme le siège de presque toute l’activité administrative, d’une activité très étendue, très variée et à peu près autonome, en vif contraste avec la langueur — par inanition et chômage — de l’Exécutif dans chaque Etat.

Presque tous les actes d’autorité se résolvent en une dépense, et l’échelle comparée des activités administratives se réfléchit assez exactement dans les budgets. En France, Paris mis à part, avec quelques grandes villes provinciales qui sont presque toutes anciennes et qui augmentent avec lenteur, l’organisation administrative découpe

1. Je compare ici le lownship au commonweallfi ; je le comparerai un peu plus loin à la commune française, et l’on pourra mesurer l’abîme qui sépare les deux pouvoirs sous l’uniformité nominale des attributions.

36 000 communes d’une superficie moyenne de 1430 hectares, dont la moitié a moins de 500, et à peu près les 3/4 moins de 1000 habitants. L’immense majorité sont des cellules imperceptibles comparées au puissant corps de l’Etat. Toute la chaleur et tout l’entrain sont dans ce corps et affluent au centre; le reste végète et languit. L’intensité relative de la vie peut être mesurée d’après les crédits consommés. L’ensemble des dépenses effectuées par les communes et villes, moins Paris, et par tous les départements (ceux-ci ne formant ici qu’un appoint) ne pèse guère que d’un sixième dans la charge totale supportée par la nation. L’Etat absorbe les neuf dixièmes de l’excé-

dent. Cela signifie que l’Etat fait presque tout et a la main dans tout ce qu’il ne fait pas.

En Amérique, la commune normale, le tow7is}up, a quatre fois la superficie moyenne de la nôtre dans des Etats qui, à une exception près, sont tous beaucoup moins grands que la France. Là où elle a moins d’étendue, comme en Nouvelle-Angleterre, elle est notablement plus peuplée : de 1200 à 2300 habitants en moyenne. Bien plus vaste encore est le comté (ou la paroisse) qui, dans les Etats du Sud, représente la division primaire, parfois même l’unique subdivision de l’Etat. En maint toioiishvp longtemps délaissé et obscur, des centres d’attraction se forment soudain, appellent des capitaux attirent des hommes d’action, crois-

L’ÉTAT ET LE GOUVERNEMENT

sent avec une rapidité vertigineuse. Une ville sort de cette agitation et de ce tumulte. Ruches bruyantes et affairées, aucune ne ressemble à tant de nos vieilles cités bourgeoises, endormies dans Funiformité traînante des jours oisifs. Elles font plutôt revivre devant le voyageur l’image tumultueuse de la cité de Londres. C’est dans ces nombreux centres tant urbains que ruraux — Tocqueville l’a montré — que la vie abonde, une vie impétueuse, simple et forte. Au contraire, la circulation est relativement ralentie au cœur, là oii

est le siège de l’Etat ; il arrive même que le sang s’y appauvrit et s’y corrompt. Ici encore le parallèle budgétaire est significatif. Sait-on pour combien, en Connecticut par exemple, figurent dans le budget du commonwealth les services du gouvernement central? Exactement un sixième; les administrations locales ont le reste. Pour l’ensemble des Etats-Unis, les dépenses annuelles des gouvernements d’Etats montent à 77 millions de dollars, contre 233 millions environ, qui représentent les dépenses totalisées des loionships, des comtés et des villes. Les toionships et les comtés

dépensent à eux seuls autant que les Etats; les villes dépensent le double h Ces proportions

1. Pareillement, tandis que les dettes des États tombaient, en vingt ans, entre 1870 et 1890, de 353 à 132 millions de dollars (à la vérité c’est en partie à cause de répudiations avouées ou masquées), la dette locale totale (y compris les townshiijs et les districts d’école), montait d’un peu plus de

s’expliquent aisément, si l’on ne perd pas de vue ce qui ne saurait être trop rappelé, que ni les routes, ni les ponts, ni la justice locale, ni la police, ni les prisons, ni l’hygiène publique, ni, pour le gros de leurs dépenses, l’éducation et l’assistance, ne sont des charges pour le budget de l’Etat. Ce sont des services locaux.

Etudions maintenant de plus près le toionship considéré sous son ciel natal, dans son exemplaire le plus ancien. La Nouvelle-Angleterre nous en fournit le type. Nous nous trouvons ici en présence de ces deux faits en apparence contradictoires : une association politique très ancienne et très vivace, un foyer ardent d’esprit public, un cadre d'administration très compréhensif et très plein, et toutes ces forces ne parvenant pas à prendre corps dans une individualité juridique certaine, définie, complète. La clef de ce paradoxe est que précisément la législature a rencontré le toivnshvp déjà vivant d’une vie puissante et n’a été soumise ni à la nécessité de le créer ni à la tentation de le refaire. Le toionslui:^ était donné, il se suffisait et prospérait dans sa forme incorrecte ; les hommes politiques ont estimé que le plus sage était de n’y point toucher et de décliner comme superflue ou incommode toute proposition

400 millions de dollars à plus de 800 millons en 1880. Elle n’a pas sensiblement augmenté depuis, grâce aux freins constitutionnels qui ont été mis aux législatures.

de le remodeler sur un type abstrait. C’est ainsi que le toionship n’est pas devenu une corporation, c’est-à-dire une personne morale au sens plein du mot, mais seulement une quasi ou pseudo-corporation. Les habitants, par exemple, ne se fondent pas dans un être collectif qui prend leur place et les couvre dans les rapports de droit; chacun continue à être partie aux procès du toionship et responsable sur ses biens de la totalité des engagements que la communauté ne remplit pas; une ordonnance d’exécution peut être délivrée contre un quelconque d’entre eux, au choix de la personne ou de l’autorité lésée. C’est ce qui est arrivé maintes fois lorsque, la taxe d’Etat n’ayant pas été recouvrée et versée au fisc dans le délai régulier, et les mises en demeure adressées aux collecteurs et aux selectmen étant restées sans effet, le trésorier a cru devoir procéder contre le toionship : il a uniformément procédé contre l’un de ses habitants.

La signification déjà claire de cette anomalie se précise par la raison qu’on en donne dans un grand nombre d’arrêts judiciaires. C’est que, la corporation du toionship ne possédant pas une fortune collective, et les habitants ayant seuls le droit de se taxer, on n’a pas de prise sur eux s’ils refusent de payer ce qu’ils doivent. On voit ce que ce raisonnement implique : c’est que ni la législature ni Injustice n’ont d’autorité, en droit commun.

pour imposer le toionship, et que ni l’une ni l’autre ne se sont fait attribuer cette autorité par voie constitutionnelle ou statutaire. Cela est vrai tout au moins dans la Nouvelle-Angleterre. On a été moins discret dans les nouveaux Etats : on s’est muni de voies d’exécution efficaces contre les localités. Là, en effet, le toivnshij) n’existait pas, et puisqu’on le créait de toutes pièces, autant valait le doter d’une personnalité juridique.

Considérons maintenant l’organisation intérieure des services locaux dans le township. Pour bien comprendre ce type d’administration locale, il convient de le comparer au type correspondant dans notre pays. Voici une commune française moyenne; à la rigueur il faudrait la décrire telle qu’elle était naguère encore sous le second Empire ; car les mœurs' et les habitudes administratives formées sous le régime d’alors et sous les régimes antérieurs subsistent encore. Même sous le régime plus libéral de la loi de 1884, elle est soumise à une étroite tutelle. Elle est administrée par un conseil municipal élu, et celui-ci élit à son tour un magistrat, le maire, qui dirige d’ensemble toute l’administration locale et qui, à certains égards, est un agent du pouvoir central. L’assemblée communale a quatre sessions ordinaires qu’elle tient publiquement; enfin elle a aujourd’hui le pouvoir général de statuer par des délibérations sur les affaires de la commune, et elle possède dans une

l’état et le gouvernement 235

limite restreinte le pouvoir de s’imposer et d’emprunter. Voilà tout ce que plus de quatre-vingis ans d’efforts lui ont apporté d’autonomie : et que de suspicions, que de précautions, quelle vigilante tutelle autour de cette maigre indépendance! Les dates et la durée maximum des réunions sont fixées par la loi. Au principe que les délibérations sont exécutoires par elles-mêmes, il est fait exception pour presque tous les actes d’administration de quelque conséquence, à commencer par les longs baux, les aliénations de propriétés communales, l’acceptation des dons et legs conditionnels, les traités avec les entrepreneurs de travaux publics, l’introduction d’actions en première instance et en appel, et à finir par le budget. Même les délibérations exécutoires par elles-mêmes doivent être communiquées à l’autorité supérieure et attendre un mois que le préfet décide s’il y fera ou non opposition f Les arrêtés du maire sont également communiqués et sont soumis au même délai. Les formes de la comptabilité, le cadre et la composition du budget sont fixés. Nombre de dépenses sont obligatoires. Le préfet les inscrit d’office, si le conseil refuse ou a omis de les voter; d’office aussi il inscrit les centimes correspondants, s’il y a insuffisance de ressources. Il réduit pareillement les crédits jugés excessifs. L’État intervient pour

1. A la vérité, l’opposition ne peut, dans ce cas, être fondée que sur l’illégalité de la délibération.

fournir une partie des recettes. La perception est faite, les comptes apurés par des fonctionnaires de l’Etat. Ajoutez enfin que conseils et maires peuvent être suspendus, et les conseils cassés, les maires révoqués par l’autorité supérieure, que presque tous les fonctionnaires communaux sont nommés ou agréés par elle. Enfin, aucun des services attribués à la commune n’est resté strictement communal. L’Etat y est presque toujours intervenu, en 1884 et à d’autres dates, soit par un contrôle qui fait remonter, s’il le veut, jusqu’à lui et ses agents la décision finale, soit en prenant totalement la charge et la direction d’un service déterminé, — comme cela est arrivé pour l’instruction primaire, — soit en faisant passer en fait dans les attributions du département un autre service — ainsi que cela s’est vu pour l’assistance publique. Partout, même dans cette loi de 1884, qui est pourtant une loi de liberté, on trouve le nom des agents de l’autorité centrale et surtout du préfet; partout on devine son regard, on sent sa main, on entend sa voix. Notez que cette charte de l’autonomie communale date d’hier et que beaucoup d’hommes considérables, fidèles aux idées de Thiers, y voyaient la dissolution de l’Etat.

Quel abîme entre notre commune, même après 1884, et le toionshiio américain!

Figurons-nous, en effet, un toiomhip de la Nouvelle-Angleterre, ou des Etats riverains des

grands lacs. Une fois au moins par an, en fait trois ou quatre fois, l’assemblée de tous les citoyens se réunit dans une salle de l’iiôtel de ville ou à l’église, sinon en plein air. C’est le Landsgemeinde de certains Cantons suisses. Elle nomme les selectmen^^ sorte de municipalité collective, le comité scolaire, et les chefs des services administratifs communaux. Elle procède ensuite à l’examen de toutes les affaires portées à son ordre du jour par les selectmen,- Elle exerce, dans sa sphère, le pouvoir législatif. Voirie, police, hygiène, marchés, cimetières, etc., il n’est presque rien qu’elle ne règle à sa volonté par des ordonnances que nul pouvoir administratif n’a la mission de reconsidérer^ ni le droit d’annuler ou de suspendre. Elle sanctionne ces ordonnances par des pénalités ; elle a qualité pour décréter la création d’une bibliothèque publique et pour en faire les fonds par une taxe spéciale, pour rendre la vaccination obligatoire sur le territoire du township (Michigan). Le toivnship n’a pas proprement de budget préalable en forme; ses votes financiers n’ont pas besoin d’être approuvés par une autorité supérieure ; ils sont exécutoires de plein droit. Une limite est généralement fixée aux impôts et aux emprunts; elle l’est souvent par une loi, souvent aussi par la Constitution. On voit que