CoûslitutioD de ran Ut, art. 131, 77 et

parce que, pouvant lotijonrs riésapprouver les résolulioDs, elle peut rejeter les décisions des propnsilions qu'elle auroit voulti qu'on n'eûl paît faites*". Il y avait certainement là un aperçu très profond : dans lu système de la pleine séparation des deux pouvoirs, d'après lequel rexéculif ne peut aucunement inOuer sur les décisions des Chambres, son indépendance, pratiquement, ne peut *Mre assurée que parle droit de vetokson profit; Tes pé rie née l'a bien prouvé'.

Le veto introduit par la Constitution française di." 1791 et celui établi parla Constitution des Etats-Unis sont, d'ailleurs, bien différents. Le u/^/o accordé au roi de France fut, on le sait, ardemment discuté non seulement quant au principe, mais aussi quant à sa pnrtL'e^ Knlin, nvcc l'adhésion du gouvernement de Louis XVI| il fut admis comme veto suspensif, devant faire échec au vote de la même loi par deux législatures successives, mais s'épuisant alors et disparaissant si 1& troisième législature votait encore dans le môme sen-^- En défuiilive, dans cette procé du rtî longue et compliquée, c'était au corps électoral qu'était remise la déci^^ion du cotiflit par deux élections générâtes. Le vélo du Président des Ktals-Unis est tout didérent. S'il refuse de promulguer la loi votée, celle*d revient devant les deux (^hafnbres du Congrès, qui peuvent la délibérer à nouveau ; si elle réunit dans chaque Chambre les doux tiers des voix, le Président est obligé de ta promulguer' ; sinon le veio a produit son comjdet eïîet et la loi est morte- (i'est ici aux Chanjbres mémos qu*esl remise la solution da litige, mais dans de telles condili^uis que la plup;u^t du tempâ la majorité, requise pour triompher du vélo présidentiel, ne piurra éiro réunie. Dans ces condiliorr^ le droit de veio a élé frétjuemmeniet utilement exercé par les Présidents des Etats- Unis * avec rassenliuîent de l'opinion publique, et cette pré-

I* Esprii dtM iois^ lir. XI, ch. vr.

S. Woodrow Wilt^oD, op. cii.t p. 213 : « L*^ Congrèja détermîue ce (jui doïl être fuît, et le Prêdideot, à iiioius iju'il u^i peuve (?t feuille arrêter la Jé^istla- U>>ii en ui^aat Je son pouvoir extr^ordliiiijre cotiiuiii^ liriUiclie de 1a lé^bliiture, eat simplement teuu eu devoir de fourufr au Coogrèâ trne ob^U^aace pA&* siviî n. Cf. p, 2tiO.

3 , Du g u 1 E T La séparation des pouvoirH^ p, ti\ et s u i v ,

4* Constitution *les États-UiiÈs^ «rt, 1, siict 1,

5. Du eu A relevé A'M appU^&i'unn du G a.vr\l i789 au 4 murs W$, £Jw. CaEDpbell Maaon- The veto power^ BoatOQ, tS9Û, p. iil et euiv.

LV SÉPARATfOK DES POUVOIRS 305

roj?alîve, rjtii préseDte une apparence monarchique, est de* venue enire leurs niains uq moyen de réaclion démocratique contre les erreurs ou les abus du gonvornement représenialif '.

Mais le veto est la seule prise qu'aîl le pouvoir exécnlif sur le législatif. On ne pourrait songer à lui donner le droit de dissoudre la Chambre des députés: ce serait une violation plus formelle du principe de la sépai-ation. De même» il est asseï logique que le pouvoir exécutif o*ait pas le droit d'ouvrir ou de dore à son gvé la session du Corps h^gislalîf qui, naturellement, est alors permanent : mais c'est un point qui sera traité plus loin dans la secoude partie.

D'autre part, nos trois CHnsLitutîons-typcs ont h Tinverse attribué au Corps législatif certains droits qui rentrent naliï- Tellement, semble-t-il, dans les attributions du pouvoir exécutif. Je ne rangerai point dans cette catégorie, comme M» Duguil, le vote périodique et la répartition de Timpôt*; car, si à l'origine et pendant longtemps le vole périodique de l'impôt s'est distingué du vote et de rétablissement des lois^ c'était devenu presque une même chose en Angleterre^ ctc'était pour les esprits poliliquesleprivilegeessentlel des Assemblées représentatives; Montesquieu le faisait rentrer directement dan** la législation*. Jan y ferai point rentrer non plus le votedestraités, que la Constitution de 1791 j comme celle de l'an III, donne sans distinction au Corps législatif; car, nous le verrons plus loin, c'est là un terrain naluretlement litigieux entre les deux pouvoirs, Jlaisil yavait bien empiétement sur le pou voir exécutif, lorsque la t.'.onstitution de 1791 attribuait au Corps législatif ce qu'on

1, Bryce, American Commonueallh, 1. 1*^ p. 35 : m Bien loin d'exciter le déplaiïir du peuple eo réâiiîtaQi à la voiontc' de bëb repréaeii tinte, le Président conquiert géuërf^lemeuÈ t^ popularité par un udu^e hardi de bod droit de veto.,. Lft D&tiOD, qui a souvcut d^ boanei^ ratson,^ potir Be méfier du Cougrèa^ i^qiiel f^t un corps âu^ceptlbie ili'trc miCi p^r des inllueuceA privées déa^iatrcj^eSi (ïu ilfi déférer aux ciarueura de qvit^ique s^cte bruyante au detkors, s'en rapporte à rtiommc de mu cboU pour \c niauilien de la l^oustitution. En « tuaut * pluà d(ï projets de loi qne ton* se;* prcdécesaeurs enieonble, M. Cleveland !»'eit élevé dans roplnioD publltfae et a augmeuté Ibs cbtiuces de sa rééfec-

liOD a.

ï La J^éparaiion des p&UL^oirs^ p. 26.

1 Espril def /oiSf liv. Xl^ cb. vi : «i Si la puiisauca exécutrice statue sur la kféË des deniers publics autremeut que par son eonseiitementp \i n'y aura plus de liberté, parce qu'elle deviendra lëgislative dans U point le pius /mpvrlùni dt »a légi$la(ion n .

appelait la « haute police administrative », c'est-à-dire le droit de mainleair ou de lever la suspension prononcée par le roi contre les administrateurs et le droit de dissoudre les corps administratifs*; lorsque la Constitution de l'an III faisait élire par le Corps législatif (art. 313) les cinq commissaires delà Trésorerie nationale*. La raison de ces dispositions était apparente; c'était la crainte du pouvoir exécutif; mais la déviation des principes n'était pas moins réelle.

La Constitution des Etats-Unis a été inspirée par le mèrae sentiment commun aux hommes du xviu° siècle. Elle y a donné satisfaction d'une façon très ingénieuse et plus conforme aui principes. Elle a soumis les actes les plus graves du pouvoir exécutif, ceux qui sont nécessairement arbitraires, non àl'approbation du Corps législatif (sauf la déclaration de guerre), mais à l'approbation du Sénat. Celui-ci n'est plus alors considéré comme une branche de la législature ; il prend un caractère propre et distinct,'celui d'un grand Conseil de gouvernement. C'était même le rôle principal que lui avaient assigné les auteurs de la Constitution; son importance comme facteur de la législation ne s'est développée que postérieurement et progressivement. Conformément à cette idée, la Constitution décide (art. 2, sect. 2) : « Le Président aura le droit, par et avec l'avis et consentement du Sénat, de faire des traités, pourvu que les deux tiers des sénateurs s'y accordent; et il proposera et, par et avec l'avis et consentement du Sénat, il nommera les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges de la Cour suprême et les autres fonctionnaires des Etals-Unis, dont le mode de nomination n'est pas autrement réglé et qui seront établis par la loi ; mais le Congrès peut par une loi remettre ou aux Cours de justice ou aux chels des départements le droit de nommer tels fonctionnaires inférieurs qu'il jugera convenable ». Celle clause absolument générale s'applique, à la rigueur, même aux ministres. Mais,

1. Tit. III, ch. iT^sect. 2, art. 8. BamaTe à rAnemblée Constituante, séanee du 5 mai 1*790 : « Le pouvoir adminiBtaatif sera subordonné au pouvoir iégislaUf n.

2. Rapport de Boissy d^Anglas : « Le Directoire ordonne et règle les dép^Lses d*après les fonds accordés par le pouvoir législatif ; mais la trésorerie nationale qui paie sur ses mandats en est absolument indépendante ; elle tsi nommée par TAssemblée législative qui la surveille etU dirige ».

quant à ceux-ci, il est de tradilian que le Sénat approuve, les yeux fermés, le choix du Président ; il faudrait les raisons les plus graves pour qu'il agît autrement.

Telle est la forme de gouvernement qui, de nos jours, dispute au gouvernement parlementaire l'opinion des esprits éclairés et la direction des Etals libres. Elle s'est fait recevoir, par rinfluence et par imitation des États-Unis, dans la plupart des Républiques du Nouveau Monde, tandis que l'Europe libre reste en majorité attachée au gouvernement de cabinet. Elle a parmi nous ses partisans convaincus, et récemment une proposition de révision constilulionnelle, discutée à la Chambre des députés, avait pour but de Tintroduire dans notre Constitution*. Ce système i»résente, en effet, des côtés séduisants. 11 paraît plus simple, plus net, que le gouvernement de cabinet, avec ses conventions et ses complications. L paraît par là même convenir mieux aux démocraties, qui s'accommodent mal aisément de rouages trop compliqués et de combinaisons trop subtiles. Il assure un pouvoir exécutif fort indépendant et surtout stable; et les Américains ne manquent pas de faire ressortir l'instabilité ministérielle qui est, en bien des pays, la plaie vive du gouvernement parlementaire*. Mais, ici, comme il arrive souvent, les apparences sont trompeuses. La pratique du gouvernement à l'américaine présente des difQcultés et recèle des éléments perturbateurs, tout aussi graves que ceux que connaît le gouvernement parlementaire. Deux faits suffisent à le montrer.

En premier lien, comme je l'ai dit plus haut, la séparation dapouvoîr exécntif et du pouvoir législatif n'a pas pu se maintenir anx États-Unis, telle que la Constitution l'avait arrêtée. La pratique a fatalement établi an contact plus intime et un trait d'omon entre les deux pouvoirs. Cela se trouve dans les comités permanents du Sénat et surtout de la Chambre des représentants: les premiers, élus par TAssemblée elle-même; les seconds, nommés par le Président de la Chambre {Speaker), C'est dans cette organisation, non prévue par la Constitution et créée tout entière par les règlements des Chambres, que s'est

». ProposHlon de M. Naquet, Chambre des dépotés, séance du 15 mars 1894, keumal officiel da 16 inar», p. 525 et suiv. 2. FVeenan Soow, Cabinet govermeni in the united Stafes, p. S et suiv.

308 LA UBERTé MODERNE

concentrée peu à peu raclivilé réelle du Congrès. Là s'arrêtent toutes les mesures importantes, et la discussion publique et générale, surtout à la Chambre des représentants, n'a pas le plus souvent une bien sérieuse importance *. Les ministres, qui désirent voir aboutir une loi ou la faire proposer par un membre du (Congrès, ne manquent pas de s'aboucher avec le Président du Comité devant lequel le projet sera renvoyé*. Quelquesuns de ces Comités permanents, ceux de Tarmée et de la marine en particulier, et celui des voies et moyens qui statue sur les dépenses allouées à chacun des départements ministériels. s'occupent en réalité beaucoup plus d'administration que de législation. Ils exercent un contrôle incessant sur les actes et l'administration des ministres. Ils ont le pouvoir de les citer devant eux, comme d'ailleurs tous autres fonctionnaires, et de les interroger sur leurs méthodes et leur direction. Par là même s'est établi en fait un contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, une dépendance du second (en la personne des ministres) à l'égard du premier. Mais cette pratique, contraire au principe initial, présente un double vice, que reconnaissent les Américains.

1» Ce contrôle ne se produit pas en plein jour, avec le libre et public débat devant une Chambre entière, reproduit et répandu par les mille voix de la presse. Il se produit en secret, dans l'enceinte restreinte des Comités, milieu singulièrement favorable à l'intrigue et aux compromissions.

2° La responsabilité politique, toute de fait, qui en résulte pour les ministres, peut être fertile on complications et entraîner même sur un point Tarrêt du gouvernement. Si un cooflit s'établit entre un ministre et les Comités, ceux-ci ne peuvent en droit obtenir son renvoi; si le Président le conserve et l'approuve, seul un impeachment pourrait le faire tomber. Les Comités, il estvrai, peuvent le gêner de cent façons, lui refuser tout ce qu'il désire. Mais c'est le désordre et rimpuissanco qui sont le résultat \