Boutmy, Éludes de droit conslUulionnelj p. 150 et suiv

3. Woodrow WilsoD, Congressionoi govemmenl p. 261 : « Les secrétairps (miDistre?) n'ont pas en fait la direction de la politique exéctitiTe dtt goaTernement; c'est ce que j'ai établi en faisant reBsorUr le contrôle, pénétrant même

Aussi des esprits sérieux demandent-ils, aux Etats-Unis^ la réforme du système : sans proposer riolroduction du régime parleineDtairo, on a songé k donner aux ministres 1 entrée et la parole au Congres, et même le droit d^înitiative en matière de jois^

Le second fait qui montre les difficultés de ce système de gouvernement, ce sont les mécomptes auxquels il a donné lieu en dehors des États-Unis de l'Amérique du Nord. Ils sont, d'ailleurs, aisés à comprendre et à prévoir. Partout et fatalement les Cliambres des députés ont une tendance irrésistible à contrôler les actes du pouvoir exécutif, à intervenir même dans son fonctionnement pour le diriger et le commander. Le gouvernement de cabinet donne à ce courant une issue légitime : il le canalise pour ainsi dire. La séparation tranchée des deux pouvoirs lui oppose, au contraire, une digue et un obstacle constitutionnel. La Constitution dit de parti pris aux députés : « En dehors des lois que vous volez, il vous est interdit d'exercer aucune autorité sur les actes individuels du pouvoir exécutif». Gomment une pareille défense pourrait-elle êlre obéie? La conséquence inévitable, ce sont des conflits entre le pouvoir exécutif, fort de son droit légal, et la Chambre des députés, forte de son droit presque naturel. La solution, qui s'est introduite aux États-Unis, quelque imparfaite qu'elle soit, prouve

jusqu'aux détails de radministratioo, que les Comités du Coogrës ont la faculté d'exercer. Daoe l'état actuel des alTaires, personne ne peut faire beaucoup sans avoir Toreille des Comités. Les chefs des divers départements peuvent évidemment dans bien des cas agir plus sagement que les Comités, parce qu'ils ont une connaissance intime du fonctionnement et des besoins de leur département qu'aucun Comité ne peut acquérir. Mais les Comités préfèrent gouverner dans l'obscurité plutôt que de ne pas gouverner du tout, et les secrétaires en fait se trouvent liés, pour tout ce qui dépasse les détails de routine, par des lois qui ont été faites pour eux et qu'ils n'ont aucun moyen légal de modifier ». P. 273 : « Les fonctionnaires executifs sont les serviteurs du Congrès; mais s'ils se montrent des serviteurs négligents, incapables ou trompeurs, il doit se contenter de ce qu'il peut obleuir d'eux jusqu'à ce que l'agent administratif en chef, le Président, veuille bien en nommer de meilleurs. Le Congrès ne peut pas les rendre dociles, quoiqu'il puisse les forcer à obéir dans toutes les alfaireè importantes ». M. Gamaiicl Bradford, parlant du système des Comités, dit aussi {op, cit.^ p. 8) : « C'est une combinaison tellement impréguée de corruption et d'agiotage qu'elle abaisserait et corromprait le corps d'homoies le plus capable du monde ».

1. Bradford, Congress and tke Cabinet; mais voyez, en sens contraire, FreeiDau Snow, Cabinet government in the United States.

encore la haute sag^esse politique de la race anglo-saxoDoe. Mais ailleurs, on ne s'en est pas tiré à si bon compte. Faut-il rappeler rexpérience que nous avons faite avec la Constitution de 1791 et avec celle de Tan III? Une expérience, plus concluante encore, s'est faile et se poursuit dans les Républiques de l'Amérique du Centre et du Sud, qui ont emprunté aux États-Unis leur système constitutionnel. Parmi les causes qui troublent leur vie politique et amènent de si fréquentes el regrettables révolutions, figure, aux yeux de bons observateurs, le principe de la séparation tranchée des deux pouvoirs*. Il ne saurait être efficacement respecté par le tempérament dos Chambres qu'élit la race espagnole. Celles-ci abusent facilement des dispositions constitutionnelles, pour réintroduire, par une porte détournée, les pratiques du gouvernement parlennentaire*. Les Présidents eux-mêmes instinctivement cherchent

1. Voyez le Temps du 24 août 1894, article intitulé Hécatombe de chefs d'État : « Ouze présidents, sur dix-s»*pt que compte TAmérique liispano-portugaise, tirent l'origine de leur grandeur d'un coup d'État ou d'une révolution. Cette constatation prouve assez quelle erreur fondamentale ce fut que de prétendre appliquer à la plupart de ces peuples le systèm» présidentiel, c està-dire la Coustitution représentative des Élals-Unis, qui ne convient ni a leur race ni à leur tempérament. II faudrait à ces aéo-latiu s enclins à se payer de grands mots et de formules, et dont le sang, produit de tant de croisea^ents divers, bouillonne sous les feux des tropiques, la soupape de sûreté du parlementarisme 1» . Les très remarquables correspondances du Brésil, de la République Argentine et du Chili, que publie ce journal depuis plusieurs? années, fouruii^seut à chaque page la couûrmation de cette manière de voir. Voici un exemple, n<* du 19 janvier 1894: u Seule la République parlementaire aurait eu quelque chance de sécurité au Brésil ; il eût sufii de modifier la teneur de la Coustitution impériale ; le fond s'adaptait parfaitement à une forme de gouvernement républicain. Les politiciens du 15 novembre ont préféré copier celle du peuple qui s'éloigie le plus du tempérament brésilien »' .

2. Voyez, dans le Temps, Lettres de Buenos- Ayres du A septembre 1892 : « L'attaque fort rude se termina par le vote d'une nouvelle adresse iatiniaut au ministre de la Guerre de comparaître devant la Chambre. Je dois rappeler ici que nos idées françaises seraient insuffisantes à éclairer ce conflit. La (Coustitution déclare le Président seul responsable; il est assisté de ministres secrétaires, qui ne fout pas partie du Parlement et qui u> ont entrée (art. 63) que lorsqu'ils y sont requis et pour fournir sur les actes de leur administration toutes les explications demandées. Le refus de donner ces explicatiouâ n'est doue pas imputable au ministre, mais au Président justiciable du Parlement, la Chambre ayant le choix de le déférer au Sénat pour être jugé par celui-ci. Les choses en étaient là quand la démission du Président (Pellegrini] est venue apporter une solution nouvelle ». — Depuis lors le même texte a été iuvoqué par la Chambre des députés Argentine, dans le même sens et avec le même résultat ; le Temps du 19 janvier 1891, Lettres de

à composer des Cabinets qui répondent à la majorité dans les Chambres, sauf à affirmer parfois leur droit d'avoir une politique absolument indépendante*. On veut faire ainsi marcher de front deux systèmes de gouvernement opposés, et Ton n a que les inconvénients de l'un et de l'autre.

Le gouvernement parlementaire, tel que nous l'avons étudié, atténue la séparation des deux pouvoirs, mais la maintient cependant. Cela résulte d*abordde ce qu'il comporte un chef du pouvoir exécutif (roi ou Président) inamovible; alors même qu il est nommé par le Corps législatif, celui-ci ne peut être révoqué par lui, et cela suffit pour lui assurer en droit l'indépendance qu'exige le principe de la séparation*. Son intervention, sa signature est exigée pour chacun des actes qui constituent l'exercice direct du pouvoir exécutif, et, en la refusant ou la faisant attendre, ilpeutexercerune influence cjDnsidérable sur la marche des affaires. Dans le changement des ministères qui tombent et se succèdent, il est le point fixe du gouvernement, et, par là même, spécialement en ce qui concerne les relations extérieures, il peut utilement maintenir les traditions essen-

Buenos'Ayres : « Le député Ruis a interpellé le gouvernement, traitant le Pri^5ideutil'inc«ipable... Le gouvernement a répondu par un message niant le droit des Chambres à Tinterpelier dans une session extraordinaire, sur une quesUoG qui n'est pas comprise parmi celles indiquées dans le décret 'le prorogation du Congrès, comme devant être traitées... Lopposition prêt. iiJait maintenir le droit absolu du Congrès, en tout temps, à faire venir les ministres pour s'expliquer devant lui ». Le Président Luis Saenz Peîia a doDoé sa démission au mois de janvier 1895.

1. Le Temps du 15 août 1893, République Argentine : « La démission du Cabinet radical est due à des divergences d'opinion avec la Chambre où il n'avait aucun appiii ». Numéro du 2i janvier 1895, il est dit du Président P«ûa démissiounaire : « Au Ueu de soutenir énergiquement ses secrétaires d'État, qni sous le régime de la Csnstitulion argentine, copiée sur celle des Etats- Unis, fout iudt'pendants des majorités parlementaires, il s abandonna à toutes les fluctuaUons des partis, et constitua des ministères de toutes uuauces ».

2. Uai)port de Boissy d'Anglas sur le projet de ConsUlution de l'an 111 : •'Il suffît pour la liberté que les pouvoirs soient indépendants: or, le pouvoir exécuiif, quoique nommé par les représentants du peuple, ne leur sera point subordouué, puisqu'ils ne pourront point le révoquer mais seulement le mettre eu jugement d'après les formes établies par les représentants euxmêmes, c'ect-à-dire après un décret rendu comme toutes les lois >> .

tielles, sans avoir une politique véritablement personnelle, rien qii*^ par ses conseils et son autorité morale. Il est vrai que tous les actes doivent être acceptés ou peuvent être décidés par le ministère responsable, à qui il doit laisser, par suite, Timpulsion et la direction gouvernementale; et, d'autre part, ce mini^lère, c'est la majorité des Chambres qui en dicte le choix el qui, plus nettement encore, en prononce la chute Mais qu'on ne s*y trompe pas, même en ce point on ne revient pas k l'exercice du pouvoir exécutif par les Chambres. Oa a, à cet égard^ introduit des formules bien exagérées et qui tendent à devenir courantes. On dit que le gouvernement parleaienlairc nVsl pas autre chose que le pouvoir exécutif exercé par un Comilé, que nomme la Chambre populaire et qu'elle peut révoquer à son gré. Cela a été dit pour TAnglelerre non seulement par M. Bagehott, mais aussi par un parlementaire aussi correct que M. Bryce* ; c'est une idée assez répandue en France ». Mais ce n'est pas là le droit; ce n'est même le fait qu'en purlie. Le chef du pouvoir exécutif a le droit formel de nommer et de révoquer les minisires ; en fait, lorsque les majorilés sont ou incertaines ou mal disciplinées, sa sagesse et sa perî^picacité déterminent, pour une large part, la formalioti du Cabinet. Ce n'est pas tout ; les ministres, une fois nommés, tirent leur principale autorité devant les Chambres de ce qu'ils parlent au nom du pouvoir exécutif. En Angleterre, en vertu d'une tradition établie, c'est à eux qu'est réservée la présentation des principales mesures législatives ; el, m?me chez nous, on constate qu'une réforme quelque peu

1- The Enffliah Constitution^ ♦« édit., a® 1, p. 10, 11 ; « Le secret véritable de U CiiDaUtutkin anglaise peut être déciit comme Tuaioa intime, la fusion presque complète des pouvoirs légi^l.ilif et exécutif. Le trait d'union est Je Cuhinei. Par ce mot nouveau nous désignons uu Comité du Corps législatif élu pctnr être le Corps exécutif. » 11 est vrai qu'il ajoute plus loin : «« Mais le Cibiiiel, bien qu'il soit un Comité de rAf>sembIée législative, est un Comilé jQVtistt de pouvoirs qu'aucune assemblée — si ce n'est par des accidents hîstoriqa's ft après une heureuse expérience — n'aurait pu se décider à confier à un Comité. C'est uu Comilé qui peut dissoudre rassemblée qui l'a nommé; c^esl irn Cûinité avec un pouvoir de veto suspensif — un Comité avec uu droit li'appet » .