CHAPITRE II

Le gouvernement représentatif.

La Constiluliori de l'Angleterre s'est formée à peu près des mêmes éléments qui ont produit celle de noire aticîenne monarchie. Cependant» tandis que chez nous la résultante a été la monarchie pnre et absolue, en Angleterre le développement aboutit à un gouvernement répréientatîf, c'est-à-dire à un gouvernennent dont les divers pouvoirs sont institués ou censés îjisfitués par la nation elle-même, n'agissent qu'en son nom et conformément à sa volonté réelle ou présumée. Les causes, qui expliquent une évolution si différente de part et d'autre, semblent être au nombre de trois principales.

1* La première et la plus profonrle, c'est une diflérence initiale entre la féûdalitéjanglaîse et la française. A certains égards, il n'est pas de pays oh Tesprit féodal et les institutions de la féodalité aient pénétré plus avant qu'en Angleterre. Mais le syslème féodal y fut établi par voie d'importation, k la suite de (a conquête normande; il prît dès le début la forme d'une organisation régulière et hiérarchique, et le pouvoir royal y conserva loiites les prérogatives compatibles avec cette forme d'État. Le point de départ^ chez les Anglais, fut donc un pouvoir royal 1res fort*. En France, au contraire, la féodalité se forma spontanément^ au milieu de l'anarchie; et, dans le morcellement féodal, la monarchie resta d'abord sans prérogatives vraiment utiles en face de seigneurs très puissants. Cette différence lourna au profit de la liberté anglaise. En Angleterre, la noblesse féodale et la classe moyenne ayant un intérêt commun, en tanlqu'oppriméesTune et Tautre par le pouvoir royal, s'unirent cftnlre celui-ci et parvinrent ^ par leur union, à limiter peu à peu ses prérogatives. En France, la classe moyenne, représenlée par la population des villes, s' unit au contraire au pou voir royal

L Gneiflt, BnglUche Yerfa^nungsgeschkhiet g iS» P» 205 et auir.

contre la féodalité puissante et oppressive; delà rabaissement des pouvoirs féodaux, mais en même temps le développement exagéré du pouvoir royal et l'avortement des libertés publiques. L'Angleterre, après la conquête normande, a commencé par une monarchie presque absolue ; et c'est peut-être pour cela qu'elle a abouti, au xvii* siècle, à une monarchie représentative. La France féodale a commencé avec une royauté presque totalement impuissante; et c'est probablement pour cela qu'elle a fini, au xvii® siècle, par la monarchie absolue.

2* L'histoire de la constitution anglaise, c'est celle du Parlement; et celui-ci, très semblable, dans ses origines, à nos anciens États généraux, présenta cependant, dès le début ou de très bonne heure, deux traits particuliers qui firent sa principale force.

Tandis que nos États généraux ne représentèrent d'abord qu'une partie de la population, — car, à côté des seigneurs laïques et ecclésiastiques directement convoqués par le pouvoir royal, ne siégeaient d'abord que les députés élus des villes privilégiées, — le Parlement anglais contint, dès le début, la représentation élective de la nation tout entière. Cela vint surtout de ce que, dans ses comtés (^AiVe^), l'Angleterre des rois normands eut, de bonne heure, des divisions régulières, cornprenant tous les éléments de la population, et toutes prêtes pour fournir une représentation. Le comté avait une organisation propre, en vue de la justice et d'une certaine administration autonome. Lors donc que, comme chez nous et pour les mêmes causes, les rois furent amenés à convoquer à côté des seigneurs et des prélats les représentants des villes privilégées, ils convoquèrent aussi au premier rang et tout naturellement les représentants des comtés*. Ceux-ci, de plus, désignés à l'élection, furent pris parmi la petite noblesse, ce qui fut une nouvelle cause de force. La représentation nationale, en Angleterre, fut d'abord plus complète et mieux organisée que chez nous.

D'autre part, tandis que nos États généraux restèrent divisés en trois ordres, impuissants le plus souvent par cette divi-

1 . On peut mÔQie soutenir qu'à côté de la représentation des comtés, la représentation des boroughs au Parlement n'était d'abord que secondaire et assez précaire, Jenks. Anoutline of English local government^ 1893, p. 194.

sioa même, le Parlement anglais se groupa en deux Chambres*! Ce fut là, comme nous le verrons, un heureux accident, dont rinÛuence a été profonde sur le droit constitutionnel moderne.

3* A ces éléments fournis par l'histoire politique s'en joignit un fourni par la race. C'est le caractère anglais, volontaire, sérieux et pratique. L'Anglais, dans ses actes individuels, ne va pas au delà de son droit légal^ mais il le revendique avec la dernière opiniâtreté. lia le sentiment du û&*02V proprement dit> le respect et le sens du droit strict et des formes; tandis que le Français rabaisse trop souvent la loi positive, par un sentiment de la justice idéale, élevé mais parfois imprudent, qui lui fait oublier les barrières conventionnelles et nécessaires. Grâce à ces dons de nature, les classes supérieures^et moyennes de TÂDglerre manifestèrent, avec une suite admirable, la volonté d'être libres sous Tempire de la loi. Elles parvinrent à leurs fins, après avoir lutté pendant des siècles et en accomplissant au xv!!"* siècle deux révolutions.

Ce sont là des considérations générales; il faut voir de plus près, quoiqueirapidement, comment se forma le gouvernement représentatif en Angleterre, et quelle est exactement la nature de ce gouvernement.

D'après une formule classique en Angleterre, le pouvoir suprême et souverain y réside dans le Parlement; et le ParlemeQt, au sens technique du mot, c'est la réunion et Taccord du roi, de la Chambre des Lords et de la Chambre des Communes*. Mais ce n'est là que Texpression du droit mo-

1. Thom. Smith, De republica Anglorum, lib. II, ch. ii, p. 168: « In comitils Parlamentariis posita est omnis augustœ absolatœque potestatis vis. » — filakslone, Commen taries, fi. I, ch. ii, p. 147, 153 : « The British Parliament in which the législative power and (of course) the suprême and absolute authority of the State is vested by our Constitution... The constituents parts of the Parliament... are the king's majesty sitting there in bis political capacity, and the three estâtes of the realm: the lords spiritual, the lords temporal (who sit together with the kingin one House), and the commons who sit by themselves inanother ».

derne*. Le point de départ a été tout autre : un roi possédant, dans sa plénitude et sans rectriction, le pouvoir législatif comme le pouvoir exécutif*. Mais le pouvoir monarchique, absolu en ce point, existait dans un État de forme féodale; il s'exerçait conformément aux usages féodaux, et par là reçut de bonne heure certains tempéraments. A certaines époques solennelles, les vassaux de la couronne, fort nombreux en Angleterre, se réunissaient auprès du roi, et ces réunions rappelaient d'assez prèslaCzim régis des premiers Capétiens. Cependant elles n'avaient en réalité aucun pouvoir. Sans doute le roi y exposait parfois ses intentions et prenait conseil des principaux personnages, mais cela ne pouvait s'appeler une consultation nationale. Le roi choisissait aussi parmi les seigneurs présents ceux auxquels il confiait le jugement des litiges 'portés devant lui, mais la Citria elle-même n^était pas une assemblée judiciaire et ne fonctionnait pas comme Cour des pairs féodale*. Cet état de choses se modifia dans le cours du xii' siècle, avant même que les barons coalisés eussent arraché à Jean sans Terre les garanties contenues dans la Grande Charte. La coutume s'étabUt que, lorsque le roi voulait édicter quelque réglementation importance et nouvelle, il devait la soumettre d'abord à un Concilium ou assemblée, à laquelle il convoquait les prélats et les principaux barons, vassaux de la couronne. Ce Concilium^ qui prenaitainsi le caractère d'un corps au moins consultatif en manière de législation, commença aussi à acquérir des attributions judiciaires, en siégeant comme tribunal, et prononçant des sentences. Ce qui paraît avoir engagé la royauté dans cette voie, c'est la difficulté qu'elle éprouvait à arrêter les empiétement du clergé sur le pouvoir civil*. Pour donner pins d'autorité à ses actes, sur ce point, elle y associa le haut baronnage. Quoi

1. La formule, comme on le verra plus loin, n'est plus aujourd'hui tout àfait conforme à la réalité; Tun des facteurs du Parlement, la Cbambre des Communes, a pris une supériorité très marquée sur les deux autres.

2. Giieist, EnglUche Verfassungsgeschichte^ §'15, p. 207, 269. Les auteurs anglais eut souvent uoe tendance à atténuer cet absolutisme premier, afin de faire remonter à la plus vénérable antiquité les origines du Parlement.

3. Gueist, Englhche Verfassungsgeschichle^ § 15, p. 206 et suiv.

4. Gneist, Englische Verfassungsgeschichle^ § 16, p. 235 et suiv. La première application fut faite, semble-t-il, à TAssise de Clareudon en 1164.

qu'il en soit, cela devint un principe du droit anglais, assez bien établi dès le règne de Henri II pour que Glanville en fit la théorie*. Ces assemblées, dont les droits s'affirment ainsi, portent, à côté du nom générique de Concilium^ les noms à' Assises ou de Parlement^ dans le sens général où ce dernier mot fut tout d*abord employé en France*. Dans le cours du xiii' siècle, cette pratique se précise et se consolide. Le Parlement des prélats et des principaux barons, sous le nom de Magnwn Concilium, prend une périodicité, sinon fixe et régulière, du moins fréquente ; sous Edouard P',il est convoqué tous les ans, souvent plusieurs fois par an. 11 fonctionne comme Cour de justice, soit pour juger les causes que le roi réserve à sa propre connaissance, soit pour statuer sur les recours admis contre les décisions des autres juridictions. Bientôt, sous Edouard III, il jugera les accusations intentées contre ses membres, appelés dorénavant les Pairs de la Terre. Il jugeait aussi les poursuites ouvertes contre les hauts fonctionnaires du royaume. Le Magnum Concilium est aussi un Conseil législatif, auquel le roi soumet toutes les ordonnances importantes, sans être pourtant tenu en droit de demander ou de suivre ses avis. A la fin du règne d'Edouard III seulement, la règle s'introduira que le roi ne pourra plus, de sa seule autorité, abroger un statut rendu en Parlement. Enfin, le Magnum Concilium était appelé aussi à voter l'impôt, le concédant ou le refusant à son gré'. Un article de la Qrande Charte, qui ne fut pas d'ailleurs reproduit dans les confirmations postérieures, promettait qu'en dehors des trois cas anciens de l'aide féodale le roi ne lèverait aucune aide ou escuage sans Tassentiment du Commune Con^ cilium regnV ; et ce dernier devait comprendre, outre les prélats et les barons, tous ceux qui tenaient des terres directement

1. Traçlalus de legibus et consuetudinibus regni AngliXj prolog. : « Legos Damqoe ADglicaoas, licet non scriptas, appeUari non videtur absurdum, eu m hoc ipsum lex Bit quodpriacipi placet et legis habet vigorem, eas scilicet quas super dubiis in consilio definiendis, procerum quidem consUio et princlpis aecedente autoritate, constat esse promulgatas ".

2. Gneist, Englische Verfassungsgeschichte^ § 18, p. 262; cf. mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 2« édit., p. 382.

3. Sur tous ces points, voyez Gneist, Englische Verfassungsgeschichte, § 22; - Stubbs, Constitutional History, ch. X7, no 220.

«. Art. i2 : â NuUum scntaglum vel auxiliom ponatnr in regûo nostro nisi per commune cousilium regni nostri, nisi ad corpus nostrum redimendum et

40 LA LIBERTÉ If ODERNE

de la couronne'. Le Commune Concilium, ainsi conçu, ne parait pas avoir fonctionné; cependant Taide extraordinaire était demandée au Magnum Concilium, dont les membres, figurant les plus haut imposés, étaient censés représenter tous les tenantes in capite. Tel fut tout d'abord le Parlement; mais le Magnum Concilium^ qui alors le composait seul, ne devait produire qu^une branche du Parlement futur, la Chambre des Lords. Voyons d^oii sortit la Chambre des Communes.

Les mêmes causes, qui amenèrent aux Cortès espagnoles, aux Etats généraux de France et à la Diète de FEmpire germanique les représentants des villes privilégiées', opérèrent aussi en Angleterre. Là même, ce ne furent pas seulement les députés des villes et bourgs privilégiés, qui furent convoqués à côté des membres du clergé et des seigneurs laïques; ce furent aussi, et avant tout, les représentants des comtés, le comté formant, je Tai dit, un corps organique et, dans une certaine mesure, indépendant', habitué depuis longtemps à élire des représentants pour diverses fonctions locales*. C'est en <254 que Ton voit, pour la première fois, à l'occasion d'une aide, deux chevaliers dechaque comté convoqués au Parlement à côté des prélats et des barons^. Cela se reproduisit en 1261 et en 1264 : aux chevaliers des comtés furent joints deux représentants de chaque ville ou bourg privilégié. Cela s'était fait par Tavis et sur l'initiative de Simon de Montfort ; aussi a-t-on

primogcDitum filium nostrum militem faciendum el ad filiam nostram primogeaitam semel maritaudam ». Dans Bémont, Chartes des libertés anglaises^ p. 29.

1. Art. 14 : « Et ad babeadum commune consilium regni de auxilio assideado aliter quam in tribus casibus prfEdictis, faciemus^submoueri archiepiscopos, episcopos, abbates, comités, et majores baroDes... et prœterea faciemus submoueri io generali per vicecomites et baillivos nostros omnes illos qui de nobis tenent lu capite ».

2. Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français^ 2* édit., p. 485.

3. Stubbs, Constitutional History^ ch. xv, n®* 202 et suiv.— Sur la condition médiévale des villes et bourgs au point de vue des impôts et sur leur première représentation au Parlement, voyez Jenks, An outline of local English governmeîil, 1894, p. 189 et suiv.

4. Voyez, par exemple, Grande Charte, art. 18 ; « Mittemus duo« jusUciarios per unum quemque comitatum per quatuor vices in anno qui, cum quatuor militibus cujuslibet comitatus electis per comitatum^ capiant in comltatn et in die et loco comitatus assisas predictas. »