Traité de ia juridiction administrative, t. I, p
2. Ibidem^ p. 12 : u Ed France, lorganisation centralisée du pays, Haiportance des services confiés à l'administralion, les responsabilités qu'ils entraînent, ont paru incompatibles avec le contrôle des corps judiciaires. Aassi l'attribution du contentieux administratif à l'autorttô administrative, ou à de» juridictions spéciales, a-t-elle été admise depuis 1789 comme une applicatioo normale de la séparation des pouvoirs n.
les membres de la Chambre des Comptes étaient même nom mes à vie (art. 6). Sans doute, le Conseil d*ÉLat et les Conseils de préfecture n'ont pas que des attributions contenLieuses ; ils en ont aussi d'administratives : mais ils ne font cependant point partie de Tadministration active; et, par là^ éLaieiil séparées dans une largemesure l'action etIajuridiclionadminisLralives, Sans doute aussi, les administrateurs propiemenlbdits^maires, sous-préfets, préfets, ministres, avaient conservé et ont conservé dans une certaine mesure des attributions contentieuses; mais, sauf pour les derniers, le progrès de la législalion est ar* rivé à les restreindre dans d'étroites limites'. C'est par suite de la même évolution dans les idées etdans les institutions que les jurisconsultes les plus autorisés abandonnent aujourd'hui l'opinion jadis régnante et classique, d'après laquelle k's ministres seraient juges de premier ressort du contentieux administratif, « juges ordinaires du contentieux administratif; 'j on ne leur reconnaît plus qu'une juridiction exceptionnelle en vertu de textes précis*. Pendant longtemps, il est vrai, tout le système resta dominé par le principe initial : « Le contentieux administratif rentre dans l'administration, » en ce que le Conseil d'État, chargé de statuer sur le contenlienx administratif, tantôt en première et dernière instance, tantôt comme Cour suprême d'appel, tantôt comme Cour de cassation, n'avait pas un pouvoir de décision propre. Il fonctionnait d'après Je principe de la justice retenue; les décisions qu*il délibérait, statuant au contentieux, ne prenaient force et valeur qu'autant qu'elles avaient été incorporées dans un décret, émanant du pouvoir exécutif. La Constitution de 1848, en lui donnant un pouvoir propre, avait seule momentanément interrompu cette tradition, qui fut reprise en 1852. L'art. 9 de la loi du 2i mai 1872 l'a définitivement écartée en décidant que « ie Conseil d'Étatstatue souverainement sur les recoursen matière contentieuse administrative et sur les demandes d annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives ».
Cette transformation probablement s'accentuera encore davantage, et aboutira à la séparation complète de l'adminis-
1. Ducrocq, Cours de droit administratif, 6^ édit., L I, n°" 347, JS9.
2. Laferrière, Traité de la juridiction administrative, l, J^ p. 400 et 6uiv.
tratioo active et des juridiclions administratives. Lorsquilen sera aiasi, on devra reconnaître que les juridiclions adminis- LratîveSy soigneusement recrutées à tous les degrés parmi les hom mosayantrexpérience de Tadminislralion, seront pratiquement séparées du pouvoir exécutif et présenteront une compétenco de fait, qu'on ne trouverait pas ailleurs au même degré. Elles oiïriront aux particuliers, pour la solution de leurs litiges» avec radministration, des garanties équivalentes à cellesque leur offrirait lacompétence légale des tribunauxjudiclaires. Une seule garantie paraîtrait manquer encore : Imamovibilité, dont ne jouissent pas les membres de la plupart des juridictions administratives. Mais Tamovibilité parait ici une réserve légitime au profit du gouvernement, qui, sous un régime de libre discussion, ne pourrait en user que dans les cas les plus graves et les mieux justifiés. D'autre part, comme, en droit, les juridictions administratives rentrent dans le pouvoir exécutif et administratif, elles peuvent annuler, en caR d'irrégularité, les actes mêmes de Tadministration : en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le pouvoir judiciaire, si on le considère comme distinct et en le supposant compétent, ne pourrait point casser ou annuler les actes du pouvoir exécutif. Il pourrait seulement (à défaut de sanction pénate] condamner à des dommages-intérêts les administratt^urs qui les auraient accomplis.
Enlin, la règle, qui réserve aux juridictions administratives la connaissance exclusive des actes accomplis par les autorités administratives, n'est pas absolue. La législation, et.surtout la jurisprudence, l'ont notablement restreinte, rendant alors compétence par rapport à ces actes aux tribunaux judiciaires. Mais ici je louche à une matière qui rentre entièrement, non dans le droit constitutionnel^ mais dans le droit administratif : je renvoie le lecteur aux traités qui exposent ce droit*.
l. Laferrière, Traité de la juridiction administrative, liv. 111 eu entier.
Le principe de la séparation des pouvoirs doit aussi être envisagé en ce qui concerne les rapports entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif. Il produit ici trois conséquences principales :
i**Le pouvoir législatif doit respecter les décisions du pouvoir judiciaire. Non seulement il ne saurait casser ou modifier une sentence rendue; mais même il doit s'abstenir de la critiquer et de la discuter. Cette doctrine est généralement reconnue et souvent affirmée dans les séances du Parlement français *. Mais il faut faire remarquer qu'elle suppose admise (sur le second point) la séparation du pouvoir judiciaire et du pouvoir exécutif : avec le gouvernement parlementaire, en effet, les Chambres ont le droit de discuter et de critiquer tous les actes du pouvoir exécutif.
2- Le décret du 16 août 1790 (tit. II, art. 12) décide que les tribunaux «ne pourront point faire de règlements, mais ils s'adresseront au Corps législatif toutes les fois qu'ils croiront nécessaire, soit d*inter.préter une loi, soit d'en faire une nouvelle ». Le Code Civil a reproduit plus nette encore cette prohibition dans son art. 5 : « Il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises ». On dit souvent que c'est là une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, les règlements dont il s'agit étant un empiétement sur le pouvoir législatif. Il est certain, en effet, que T Assemblée Constituante, en votant le texte cité plus haut, avait en vue les arrêts de règlement des Parlements et cours souveraines, qui étaient, en effet, considérés dans Tancien régime comme une législation provisoire et supplétoire ', et elle voulait empêcher la confusion du pouvoir législatif et du pouvoir judi-
1. Voyez tout récemment (séauce de la Chambre des députés du 6 avril 1895, Journal officiel du 7, p. 1222) ce passage d'un discours de M. Gauthier (de Clagoy) : a Le principe de la séparation des pouvoirs ne me permet pos de discuter à cette tribune un arrêt de justice ».
2. Esmein, Cours élémerUaire d'histoire du droit français^ 2« édlt., p. 536.
ciairo\ Mais, à vrai dire, le pouvoir réglementaire ne rentre paa nécessairement dans le pouvoir législatif, et le règlement n'est point la loi. Le règlement est, en efifet, simplement une prescription qui a pour but d'assurer Texécution de la loi en la complétant dans les détails, mais sans pouvoir en changer ou modifier ni le texte ni Tesprit*. Aussi le droit de faire des règlemonls ne revient-il pas nécessairement ni même naturellement au pouvoir législatif. Il doit être confié naturellement au pouvoir exécntif : car, étant chargé d'exécuter les lois, c'est lui qui peut le plus utilement les compléter de cette manière. Notre droit public Tatlribue, dans des proportions diverses, au Président de la République, aux préfets, aux maires. II aurait pu, sans aucune violation des principes, Tattribiier aux corps judiciaires. S'il leur a été, au contraire, expressénitînt refusé, cela est venu d^abord d'un esprit de réaction contre les agissements des anciens Parlements. Mais cette prohibition s'accorde aussi très heureusement' avec une règle protectrice qui a été introduite dans notre droit public et qui donne aux Iribimaux judiciaires, lorsqu'ils sont appelés à prononcer des peines contre ceux qui ont violé les règlements, le droit d'examiner si ces règlements ont été « légalement faits'», bien que ce soient là des actes administratifs*; c'est une des exceptions au principe de la séparation de Tautorité administrative et de l'autorité judiciaire. Intervenant ainsi comme autoritt? de contrôle, en matière de règlements, lepouvoir judi-
1. Duport, Principes e( plan sur rétablissement de l'ordre judiciaire : «Si dea Lommes qae l on a chargés d'administrer la justice ont encore des fonctioni politiques à rempUr; s'Uâ ont le droit de requérir d'eux-mêmes et d'ordouut^r rexécuUou de^ lois »<iûâ aucune provocation extérieure; s'ils peuvent faire des rèr/kjnenh^ établir des lois gui obligent les citoyens ; s'ils ont le droit d*arrt>tcr r<.'xt5cutioa des ïoifi ou d'intervenir dans leur formation, alors il s'utabiit uiif» véritable CDuTu^iaiL d'idées et de pouvoirs ».
2 HaQcke, Bodtn^ p. 51. — M. Laferrière (op. cit., 1. 1, p. 9) voit là Tune de as zûQcs mixtea» dont j ai diijà parlé : « Entre le pouvoir législatif et le pouvoir «xëcutif il j aune attributloa iatermédiaire, celle qui consiste à faire les règlemeut?, à f^dicter les prescriptions secondaires nécessaires à Tapplication deis loU; cette facullé sera attribuée au législateur ou au gouvernement, ou bien cili sera diverâeiuent partagée entre eux, selon que la Constitution générnle de TÊtat tendra à faire plus ou moins prévaloir l'influence du Parlemeut ou celle du pouvoir exécutif ».
:î. Code Pénal, arl, 471, u" 13.
4. Sur ce point voyez Laferrière, op. cit.^ t. I, p. 432 et suiv.
ciaire ne saurait intervenir en même temps comme pouvoir réglementaire,
3»^ Le pouvoir judiciaire, étant distinct du pouvoir législatif, ne saurait casser ou empêcher les actes de celui-ci, c'esl-à-dire les lois. Mais ne faut-il pas aller plus loin et dire que le pouvoir judiciaire ne peut pas apprécier non plus la validité» c'està-dire la constilutionnalité des lois? Cette dernière conséquence est repoussée, comme nous le verrons, parlajurîsprudence américaine, et même, on peut le dire, parla doctrine des Anglo-Saxons, partout où il existe chez eux des Constitutions limitant les attributions du pouvoir législatif. Elle est au contraire, pleinement admise en France ^ et dans les divers paya (i'Europe. Pour ce qui concerne notre pays^ les principes^ posés par les Assemblées de la Révolution et qui ont fixé notre droit public, ne sauraient laisser aucun doute. L'Assemblée Gonsfituaule réagit avec la plus grande netteté contre la théorie des droits politiques reconnus aux anciens Parlenïents et qui les avaient amenés à vérifier les lois. Elle condamna ces prétentions et toutes autres du même genre de la façon la plus formelle. Le décret du 16aoiH 1790 (tît, 11, art. H, 12) porte, en etîet : «Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l'exercice du pouvoir législatif^ ni empêcher ou suspendre rexécution des décrets du Corps législatif ^ sanctionnés par le roi à peine de forfaiture. Ils seront tenus de faire trduscrire purement et simplement dans un registre particulier, et de publier dans la huitaine les lois qui leur seront envoyées ».
