Ci-dessus, p. 191 et suIt

2. Projet de déclaration des droits^ présenté par Siéyès à TÂssemblée Constituante : « 11 existe une différence entre les droits naturels et civils et les droits politiques. Elle consiste en ce que les droits naturels et ciyils sont ceux pour le maintien et le développement desquels la société est formée, et les droits politiques ceux par lesquels la société se forme et se maintient4 Tous les babitants d'un pays ont droit à la protection de leur personne, de lear propriété, de leur liberté; mais tous n'ont pas droit à prendre une part active dans la formation des pouvoirs publics. Les femmes, du moins dans l'état actuel, les enfants, les étrangers, ceux encore qui ne contribueraient en rien à soutenir l'établissement public, ne doivent point inûuer activement sur la chose publique ». — Rossi, Cours de droit constitutionnel^ 2« édit., 1. 1, p. 10 : « On ne peut confondre les droits politiques avec les droits publics, parce que les droits politiques, quoi qu'on fasse, qu'on les suppose aussi gêné* raux qu'on voudra, impliquent toujours une question de capacité. Vous ne ▼errez jamais les droits politiqnes accordés aux enfants, aux femmes même, quoi qu'on dise, ni aux fous. Eh bien ! les droits publics ne leur appartiennent-ils pas? Un enfant n'a-t-il pas droit à la liberté individuelle comme un homme ? Une femme n'a-t-elle pas le droit de publier ses opinions comme un homme? Le fou lui-même n*a-t-il pas droit à la liberté individuelle? Car les garanties qu'on prend contre les écarts ou les fureurs d'un fou ne sont pas proprement des atteintes à la liberté individuelle ».

individuels : la liberté individuelle striclo s^nsUy la liberté de conscience, la liberté de culte. Pour certains autres, bien que cette égalité subsiste en tant que principe dirigeant, la réglementation légale qui leur est appliquée doit nécessairement créer un certain nombre d'incapacités. Cela provient de deux causes. Ou ces droits, par leur exercice, peuvent en fait constituer une véritable action politique et présenter l'équivalent indirect d'une participation à la puissance publique : telles sont la liberté de la presse, la liberté d'association, la liberté de réunion.Ou bien il s'agit de protéger l'individu, encore incapable en fait, contre le dommage qu'il se pourrait faire à 1 ui-mème par l'abus de son droit individuel ; c'est ainsi que la liberté du travail est légitimement restreinte en certains cas en ce qui concerne les enfants et les femmes. Notre droit public même a proclamé comme un principe supérieur Tinaliénabilité de la personne humaine : non seulement en prohibant tout esclavage sur les terres appartenant à la France, mais aussi en défendant à tout individu d'engager ses services à perpétuité*.

La distinction entre les droits individuels ou publics et les droits politiques est des plus nettes. Cependant pour un droit particulier, celui de pétition, c'est une question assez délicate que de savoir si Ton doit le classer dans l'une ou l'autre catégorie. C'est le droit pour les individus d'adresser des plaintes, des réclamations ou des observations, soit aux autorités qui rentrent dans le pouvoir exécutif, soit aux assemblées législatives. Ce sont surtout les pétitions adressées aux Chambres législatives qui ont pris une importance véritable dans la liberté moderne. Mais là le droit de pétition peut recevoir deux applications bien distinctes. Tantôt il est employé dans un intérêt particulier et privé; l'individu qui pétitionne signale au pouvoir législatif un acte injuste d'une autorité quelconque, dont il a été la victime et dont il demande le redressement. Tantôt, au contraire, la pétition vise une mesure d'intérêt général : c'est le vote d'une loi nouvelle qui est demandé ou la réforme d'une loi ancienne ; le pétitionnaire se fait le conseiller et l'auxiliaire du législateur. Il y a là, sous un même nom et

1. Déclaration des droits de 1793, art. 18; Déclaration des droits de Tan HI, art. 15 ; Code Civil, art. 1780.

SOUS une même forme, deux droits qui, en réalité, paraissent distincts et différents : le premier est incontestablement un droit individuel, touchant à des intérêts individuels: mais le secondsemble un droitpolitique, constituant une participation, si discrète qu'elle soit, à la proposition des lois. C'est bien la distinction qui fut d'abord proposée, lorsque la question se présenta pour la première fois devant l'Assemblée Constituante dans la séance du 9 mai 1791. Chapelier, dans le rapport qu'il rédigea à cette occasion, distinguait nettement les deux appli-cations du droit de pétition : il appelait la première la plainte^ et la déclarait ouverte indistinctement à toute personne, comme un droit naturel et inviolable; il réservait pour la seconde le terme droit de pétition^ et y voyait un droit politique ouvert aux seuls citoyens actifs*. L'idée était si juste qu'elle a reparu depuis lors à plusieurs reprises dans nos discussions parlementaires'. Elle souleva cependant en 1791 de vives protestations. Pétion, Grégoire, Robespierre réclamèrent la reconnaissance du droit de pétition comme « le droit imprescriptible de tout homme vivant en société », comme le « droit de tout être pensant ». L'abbé Maury lui-même dit quelques mots en ce sens au moment où la discussion était close*. C'est aussi la reconnaissance du droit de pétition comme droit individuel ouvert à tous, qui fut voté par l'Assemblée à une grande majorité; et c'est à ce titre qu'il fut garanti par la Constitution de 1791*.

1. « Le droit de pétition est le droit qu'a le citoyen actif de présenter son vœu au Corps législatif, au roi, aux administrateurs, sur les objets d*admiûistratioD et d'organisation. La plainte est un droit de recours de tout homme qui serait lésé dans ses intérêts particuliers par une autorité quelconque ou par un individu. Le droit de pétition^ cette espèce d'initiative du citoyen pour la loi et les institutions sociales... Cette part presque active, que peut prendre un citoyen dans toutes les matières générales du gouvernement, peut-elle appartenir à d'autres qu'à des membres du corps social? C'est ici que doit reparaître la distinction entre la plainte et la pétition : la plainte est le droit de tout homme; il ne s'agit point pour la recevoir et pour y répondre d examiner Fezistence politique de celui qui la présente ; la pétition est le droit exclusif du citoyen ».

2. Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire , p. 581, note 2, p. 583.

3. «Je viens défendre l'opinion de M. Robespierre. Je viens réclamer pour tout citoyen qui a une volonté légale, qui est majeur, le droit de pétition n. Maury semblait cependant exiger par là, non la capadté politique, mais la capacité civile.

4. Titre I : c La Constitution garantit comme droits naturels et civils...

Celte résolution, qui devait fixer le droit public à cet égard, s'expliquait par deux considérations. C'est d'abord que le droit fie pétition était très en faveur au xvnie siècle. Kn Angleterre, le IHll of rights de 1689 l'avait expressément consacré sans dîslinclion et sans réserve*. Mais les Constituants avaient une autre raison pour refuser de traiter le droit de pétition, même distinct du droit de plainte, comme un droit politique et pour raliribuer sans distinction à tout membre de la nation. C'était pour eux le correctif nécessaire du suffrage politique restreint et de la distinction entre citoyens actifs et non actifs. Le droit, reconnu à tous ceux qui n'étaient pas citoyens actifs, de présenter des pétitions au pouvoir législatif pourluirecommanderdes objets d'intérêt général et pour réclamer une législation nouvelle, paraissait la meilleure justification du titre de citoyens qui leur était laissé, et la conséquence forcée du contrat social. Tous les membres de la société, sans aucune exclusion, pouvaient ainsi avoir une participation secondaire à l'exercice du pouvoir législatif; et cette participation était sans danger, puisqu'elle se présentait seulement sous la forme d'une requête ou d'un conseil. Ceux qui n'étaient pas admis au suffrage politique ne pourraient pas refuser obéissance aux lois sous prétexte qu'ils n'auraient pas été représentés dans le vote, puisque le droit de pétition leur permettait d'en demander la réforme et l'amélioration. Ce droit, de mi^me qu'il représentait pour les citoyens actifs un correctif du gouvernement repré- Beiilalif, leur permettant de rappeler à leurs députés leurs vœux et leurs projets, constituait pour les citoyens non actifs un succédané du droit de suffrage politique*.

Depuis lors le droit de pétition a été considéré en France comme un droit individuel, qu'ont garanti les diverses Constitutions, depuis celle de 1791 jusqu'à celle de 4848'. On a tiré logiquement les conséquences de cette idée. Le droit d'adresser des pétitions aux Chambres a été traditionnellement

la. liberté d'adresser aux autorités constituées des pétitions signées individu4>11ement ».

i. Art. 5 : « That it is tbe right of the subjects to petiUon the king, aod ail commitiuents and prosecutions for such petitioning are illégal ».

2. Ce^ diverses idées ont été émises dans la discussion du 9 mal 1791.

3. Sur le droit de péUUou^aux Chambres sous le second Empire, voyei cideâsuflj p. 136.

reconnu aux Français non électeurs, aux femmes, aux mineurs, aux divers incapables, non seulement du droit politique, mais aussi du droit civil*. On admet même qu'une pétition peut être adressée par un étranger aux Chambres; mais là reparaît cependant la distinction rationnelle qu'avait proposée Chapelier. Si la pétition de Tétranger porte sur un mesure législative intéressant seulement l'ordre politique et intérieur de la France, elle doit être écartée par l'Assemblée sans examen du fond*.

J*ai indiqué précédemment que, dans la démocratie suisse, la pétition à fin de législation avait pris une forme toute nouvelle et impérieuse; elle est devenue Y initiative populaire*. Mais par là même elle est devenue incontestablement un droit politique, les signatures exigées pour l'introduire ne pouvant être que celles d'électeurs politiques.

Le droit de pétition, distinct du droit de plainte, a joué parfois en France un rôle important. Sous la Charte de 1814 en particulier^ alors que les Chambres n'avaient pas le droit d'initiative, elles fournissaient un moyen détourné, mais efficace, (l'introduire devant elles certaines questions et d'ouvrir certains débats. En tout temps, il y a là un moyen pour dégager et affirmer un mouvement puissant de l'opinion publique et l'imposer à la considération du législateur. Cependant on peut affirmer que l'importance de ce droit, jadis estimé si haut, décline de jour en jour. La raison en est simple. Il existe de nos jours une autre force, bien des fois plus puissante, pour dégager un courant d'opinion et pour imposer moralement certaines mesures aux assemblées législatives : je veux parler de la presse périodique et quotidienne. \^oilà ce qui remplace effectivement cette application du droit de pétition, et certains orateurs de l'Assemblée Constituante l'avaient indiqué par avance. « Le droit de pétition, disait M. Beaumetz,

i. Rossi, Cours de droit constitutionnel, 2" édit., t. 111, p. 162 : u Ce droit peut être exercé par une femme, par un prolétaire; il peut Têtre même par un homme qu'un jugement a privé de ses droits civils... Je dis que Texercice du droit de pétition appartient même à un individu mort civilement »». — Voyez les précédents principaux dans E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n® 571, p. 581 et suiv.