CHAPITRE PREMIER

Les précédents de la Constitution de 1875; le vote des lois coaslitutionnelles en 1875; leurs caractères généraux.

Les trois lois qui composeat notre Constituiioa ont été votées, les deux premières au mois de février, et la troisième au mois de juillet 1873. Mais elles ne sont en réalité que la résultante et l'expression définitive d*un travail d'élaboration commencé depuis 1 87 1. Si, en effet, la France a vécu sans constitution proprement dite du 4 septembre 1870 au 25 février 1875, l'Assemblée Nationale avait cependant organisé légalement, de 1871 à 1873, une république provisoire. Certains traits importants de cette organisation ont passé dans l'établissement définitif; on les comprendrait mal, si d'abord on ne les replaçait dans leur milieu originel.

LorsqueTAssemblée Nationale, élue par le suffrage universel le 8 février 1871, conformément à la loi électorale de 184Î) remise en vigueur par le gouvernement de la Défense nationale, se réunit à Bordeaux le 13 février, elle trouva devant elle tablerase au point de vue constitutionnel. Le régime impérial était tombé au 4 septembre, et avec lui avaient disparu tous ses organes politiques : il ne subsistait rien du pouvoir •'xécutif et des Chambres impériales. D'autre part, le gouveruement de la Défense nationale^ qui avait remplacé l'Empire et soutenu non sans gloire, avec Tassentiment du pays, une lutte désespérée contre l'étranger, était simplement un gouvernement de fait, un gouvernement provisoire. Il disparaissait donc immédiatement et de plein droit, comme le voulaient les principes et comme lui-même l'avait annoncé dès les premiers

jours, du moment que la souveraineté nationale s'était donn^ des représentants légaux. Jamais, après une révolution, le terrain n'avait été plus libre de tout débris laissi^ par le régime antérieur; il Tétait autant qu'en 1848 après lélectionde TAssemblée Constituante; il l'était plus qu'en 1792 après té* leclioD de la Convention.

De cet état défait et de droit résultaient deux conséquences très importantes, la première incontestable, la seconde au contraire ardemment disculée,

f* L'Assemblée Nationale était souveraine, en ce sens qu'elle pouvait aeluellement exercer librement tous les pouvoirs dont l'exercice constitue le gouvernement. Elle pouvait en droit non seulement légiférer, mais aussi bien, si elle le voulait, exercer le pouvoir exécutif ou le pouvoir judiciaire, nommer et casser les administrateurs et les juges. Cela résultait nécessairement de ce qu'elle était le seul représentant légal de la souveraineté nationale et de ce qu'aucune constitution limitative ne restreignait ses attributions. Par là-mème ses pouvoirs n'étaient pas non plus limités quant à leur durée. Elle seule pouvait légalement y mettre fin.

2° Il en résultait aussi, TAssemblée le prétendit du moins et dès le premier jour, qu'elle pouvait exercer le pouvoir consliluant et donner une nouvelle constitution à la France. Mais ici elle rencontra une contradiction et une résistance énergiques, que lui opposèrent alors et pendant longtemps la plupart de ceux qui représentaient le parti républicain à cette époque, Lobjection qu'ils formulaient, très forte en réalité, reposait sur cette idée que l'Assemblée, élue à la hâte, dans des circonstances éminemment critiques, avait reçu des électeurs un mandat limité. Elle avait été élue, en effet, en exécution de l'armistice conclu le 28 janvier 1874, lequel « avait pour but de permettre au gouvernement de la Défense nationale de convoquer une assemblée librement élue qui se prononcerait sur la question de savoir si la guerre devrait être continuée ou à quelles conditions la paix serait faite * ». Voilà, disait- on, la mission spéciale et limitée qu'a reçue T Assemblée; sans doute, jusqu'à ce qu'elle Tait remplie, elle exercera ac-

î, Jùumal officiel du 29 janvier 1871.

luelleiQient la souveraiaeté; mais c'est là, en quelque sorte, un accessoire simplement inévitable de sa tâche principale. Les électeurs, en choisissant les députés, n'ont point pris en considération la Constitution future de la France. Ce raisonnement tirait une force plus grande encore d*un autre élément de fait.

La majorité de l'Assemblée Nationale en 1871 était incontestablement animée de sentiments et de convictions monarchiques : son intention était de rétablir la monarchie lorsqu'elle rédigerait plus tard la ConstitutioYi. Or, disait-on, — et cela était rigoureusement exacl, — cette majorité avait été élue, non parce qu'elle était monarchique, mais parce qu'elle était pacifique. Entraînés par les ardeurs patriotiques de Gambetta, qui avait personnifié la Défense nationale dans les départements, les candidats républicains s'étaient présentés souvent à leurs électeurs comme ne reculant pas devant la continuation de la lutte; surtout l'opinion publique, peu apte à discerner les nuances, leur attribuait eu bloc ces sentiments. Pour elle, ils représentaient la continuation de la guerre, et comme elle souhaitait ardemment la paix, les votes de la majorité s'étaient portés sur ceux qui proclamaient la nécessité de la paix; or, telle était la première et nette affirmation du parti monarchiste. La question essentielle, la seule question réellement posée devant les électeurs, était celle-ci : paix ou guerre? Elle avait absorbé et fait disparaître toutes les autres.

Malgré ces graves objections, l'Assemblée Nationale ne cessa jamais d'affirmer son pouvoir constituant : elle l'a exercé en définitive avec la coopération de la majorité des républicains qui siégeaient parmi ses membres. Mais comment pouvaitelle rationnellement l'établir? Elle l'a toujours appuyé sur un argument juridique, également très fort; elle l'a présenté comme une conséquence nécessaire de la souveraineté qui lui était reconnue. Mais cette thèse, elle l'a affirmée comme un axiome \ elle n'en a pas donné la démonstration détaillée et

1. Résolution de TABsemblée nationale du 17 février 1871 : « L'Assemblée nationale, dépositaire de Vaulorité souveraine, considérant qu'il importe, en attendant qu'il soit statué sur les institutions de la France, de pourvoir immédiatement aux nécessités du gouvernement... » — Loi du 31 août 1871 : « L'Assemblée nationale, considérant que le droit d'user du pouvoir consti*

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probante; voici, je crois, comment celle-ci peut être présentée.

La distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir consstituant est incontestablement raisonnable et utile '; mais elle ne résulte pas de la nature des choses et ne s*impose pas comme un principe supérieur. Elle estmême plutôt artificielle, et nous avons vu qu'elle est contestée en elle-même par certains esprits. On peut donc dire que, en principe, le pouvoir légnislatif s'étend naturellement même aux matières constitutionnelles ; pour lui inlcrdife ce terrain, il faut une constitulioD écrite et limitative qui l'arrête. Mais en 1871 il n'existait aucune constitution de ce genre. C'était justement Tabsence de toute constitution qui rendait souveraine l'Assemblée Nationale : il en résultait en même temps qu'elle pouvait voler des lois constitutionnelles, comme toutesaulres lois. Sans doute on pouvait raisonnablement l'exhorter à ne pas le faire, n^ayant pas reçu cette mission du corps électoral. Mais en droit on ne pouvait lui refuser cette faculté, étant donné qu'aucune constitution ne la gênait et que les principes du gouvernement représentatif n'exigent dans aucun cas que les électeurs aient donnés aux élus un mandai précis et spécial. L'AssembléeNationalese trouvait posséder les mêmes pouvoirs que le Parlement anglais, parce que constitutionaellement elle était placée dans les mêmes conditions. Cependant un point était plus délicat : les lois constitutionnelles votées par TAssemblée auraient-elles tous les caractères que nous reconnaissons à ces sortes de lois? Seraient-elles hors de l'atteinte du pouvoir législatif, ne pouvant être revisées que selon les formes qu'elle aurait déterminées? Ce second point était moins clair que le premier: on pouvait légitimement se demander si, pour lier ainsi les assemblées futures et la souveraineté nationale elle-même, il ne fallait pas une assemblée munie de pouvoirs spéciaux. Mais, chose nolable, il ne semble pas que cet aspect de la question ait été signalé. La théorie des constitutions écrites, telle qu'elle a été exposée plus haut, a pénétré si pro-

tuant, attribut essentiel de la souveraineté dont elle est investie,., » — Loi du i3 mars 1873 : « L'Assemblée nationale, réservant dans son intégrité lepoaToir constituant qui lui appartient... »