Rapport de M. Rlret

2. Loi du 31 août 1S71, art. 1 : « Le cbef da pouvoir exécutif prendra le titre de président de la République Française et continuera d*exercer, 80U8 Tau-

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été auparavant révoqué par elle. La nouvel te loi éEablissait aussi la responsabilité politique des ministres^ art. 2: u Le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant rAssemblée. Chacun des actes du Président de la République doit être conlresigné par un ministre >u Mais forcément cette responsabilité devait être fort amoindrie par celle qui continuait à peser sur le Président ; le gouvernement parlementaire allait fonctionner dans des conditions toutes nouvelles.

Une autre anomalie, conséquence fatale des premières, c est que le Président de la République conservait encore son tilre de député. Certes, M. Thiers n'eut pas consenti à y renoncer, et à ce moment TAssemblée ne le voulait pas elle-même, Ltrapporteur s'exprima à cet égard avec la plus grande netteté : « C'est diaait-il, un régime exceptionnel, sans précédents dans l'histoire, nous le reconnaissons jctjparexemple, jetez lesyeus sur toutes les républiques connues, y trouvercz-vous telle chose qu'un président de république qui soit à la fois député? Ëhbieu! nous le demandons, si, par respect pour les principes, nous allions proposer à îa France que désormais sou incomparable orateur n'ouvrira plus la bouche et ne parlera que par message, la France serait tentée d'en rîre, et je ne veux pas dire ce qu'elle penserait de nous * a. Cependant la loi en faisait un député bien spécial, qui ne prenait point part aux travaux de l'Assemblée dans les mêmes conditions que les autres : t< Il est entendu, disait-elle (art, 2)^ par l'Assemblée Nationale toutes les fois qu'il le croit nécessaire et après avoir informé de son intentwnh Présidf^ni de fAiisemblée "* Il est vrai que le rapporteur colorait agréahlemenl celte restriction : « En demandant que M. Thiers ait parmi nous le privilège d'aborder ta tribune autrement que nous tous etqu'un peu plus de solennité Vj précède, c'est un hommage que nous lui adressons en même temps qu'ime prière de ménager ses forces et de se réserver de préférence pour ces grandes questions que sa parole illumine et qui sont à la taille de son puissant esprit n.

D'ailleurs, la loî attribuait expressément au Président delà République un certain nombre de prérogatives, qui n'avaient

torllé de. TA ^^ emblée Dali on aie, f an t qu'elle n'aura paa lenninéses travaux, leê fouctioQsquï Jui sont déléguées par décret du 11 février 1871 ». l. fiapport de M. KiTet,

pas élé visées dans la résolution du 17 février et qui passeront Jans la GonslituLion de 1875. Il était dit (art. 2) : « Le Président de la République promulgue les lois dès qu'elles lui sont transmises par le président de l'Assemblée Nationale. — Il assure et surveille l'exécution des lois. — Il réside au lieu oùsiège l'Assemblée. — Il nomme et révoque les ministres ». Telle fut la nouvelle organisation du pouvoir exécutif, ce qu'on appela à cette époque la Constitution Bivet^. En réalité un seul progrès sérieux avait été accompli : le titre de président de la République était une notation politique plus précise et une atténuation du caractère provisoire que conservait le régime établi. La responsabilité politique et solidaire des ministres était bien proclamée; et dès lors il y eut^ à côté du Président de la République, un vice-président du Conseil des ministres ; le premier fut M. Dufaure, nommé par décret du 2 septembre 1871 *. Mais c'était là plutôt une figuration qu'une réalité. L'expérience montra toute la portée de cet axiome politique : la responsabilité parlementaire ne peut pas résidera la fois dans le titulaire du pouvoir exécutif et dans ses ministres; Tune exclut l'autre pratiquement. Ici c'était la responsabilité du Président qui l'emportait nécessairement: elle absorbait la responsabilité ministérielle qui ne pouvait point se dégager avec un^ valeur propre*. D'autre part, ce système de gouvernement, qu'on avait présenté en 1848 comme suppri-

1. Jales Favre, à rAssemblée nationale, séance du 22 janvier 1875 [Annales de tAssemôlée nationalty t. XXXVl, p. 252) : « Vous savez ce qui sortit de ces délibérations : ce qu*on a appelé la coostitution Rivet, constitution qui maintenait de fait, toutes choses réservées, la forme républicaine ».

2. a Le Président de la République Française, vu Tart. 2 de la loi du 31 août 1871 ainsi conçu : « le Conseil des ministres et les ministres sont res- < pensables devant TAssemblée »... Considérant que la responsabilité du Conseil des ministres doit avoir pour conséquence l'institution d'un vice-président chargé de le convoquer et Je le présider en cas d'absence ou d'empôchement du Président de la République, décrète : « Le Président de la Républi- « que, en cas d'absence ou d'empêchement délègue à l'un des ministres le droit « de convoquer le Conseil et de le présider. Le ministre délégué portera le ti- « tre de vice-président du Conseil des ministres » .

3. Rapport du duc de Broglie à TAssemblée le 21 février 1875 {Journal officiel da 22 février, p. 1285 et suiv.), n» Il :« Du moment oùil (le Président de ia République) est présent à nos débats, il y est le premier et presque le seul représentant de sa politique. Les ministres disparaissent derrière lui, et leur responsabiUtéy couverte par ia sienne, ne paraît plus que nominale ».

manl nécessairement tous les conflits entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, se montra fertile en conflits incessants. Dans toutes les questions graves et délicates, le Président de la République intervenait en personne, montait à la tribune et cherchait à faire triompher dans l'Assemblée sa politique personnelle : mais en même temps il s'exposait à tomber devant un vote contraire de la majorité. Celle-ci, gênée souvent dans sa liberté de décision par les conséquences d'an tel vote, rongeait son frein avec impatience \ Les inconvénients étaient tellement sensibles qu'on dut se remettre à Tœuvre pour retoucher encore la Constitution provisoire. Le Président, dans un message du 13 novembre 1872*, avait demande qu'on la développât et qu'on la consolidât. Gela aboutit à une loi nouvelle, celle du 13 mars 1873.

La loi du 13 mars i873, pas plus que celle du 31 août 1871, n'opéra une transformation profonde. Ce fut une nouvelle retouche apportée au régime inauguré en 1871, dont tous sentaioui les inconvénients, mais dont on ne voulait pas abandonner les principes. Le mal avait deux causes : la responsabilité du Président de la République et son intervention personnelle dans les débats de l'Assemblée.

Supprimer la responsabilité du Président eût été une solution si mple. Mais cette fois encore l'Assemblée ne le voulut pas; elle itait engagée sur ce pointpar ses décisions antérieures. Cependant, cette fois, ce fut une raison nouvelle que le rappor-

1. Rapport cité du dacde Broglie, n» I: « Le vice... se trahit p&r un fait douloureux ; c'est le retour fréquent des coDÛits qui s'élèvent entre cette Assemhlée souveraine et le chef émiueut à qui elle a confié le pouvoir exécutif. Depuis deux ans ces conflits se sont renouvelés à propos, soit des dispositioDi importantes de vos grandes lois organiques, soit d'incidents de la politique géuérdie, et quand ils éclatent l'Assemblée se trouve placée diuis la plus rruelle alternative. M. le Président de la République représente trop dignement la France malheureuse aux yeux de l'Europe pour que nous puissions l^'euteudre sans alarme parler d'abandonner le mandat que nous lui avons confia ; mais'l'Assemblée a son mandat aussi qu'elle tient de la France et qu'elle ne pBut déserter •.

L Journal officiel du 14 novembre, p. 6978.

teur de la Commission invoqua. Conformément à une idée qu'il a reproduite depuis, il déclara que l'irresponsabilité du titulaire du pouvoir exécutif était incompatible avec la forme républicaine : m II faut bien le reconnaître, le régime républicaioy devenu actuellement le nôtre par le fait des événements, ne comporte pas dans sa plénitude l'application de cette garantie du régime parlementaire. Dans la monarchie constitutionnelle» le chef de TÉtatest inviolable; la responsabilité des actes du gouvernement ne peut jamais remonter jusqu'à lui. Cette situation, élevée au-dessus des débats des partis, permet d'exiger de lui qu'il abandonne à ses ministres la direction delà politique, et au Parlement, par voix indirecte du moins, ladésignation de ses ministres. Le chef élu d'un État républicain est responsable en vertu du principe même de la République. On ne peut lui demander de se désintéresser au même degré des débats de la politique dont la conséquence peut Tatteindre. C'est ainsi qu'une plus grande latitude, accordée au pouvoir personnel du chef de TÉlat, aux dépens des droits du Parlement, est la conséquence rigoureuse du principe républicain' ».

Une autre solution également simple et satisfaisante, quoique moins propre à supprimer les conflits, eût consisté à interdire au Président de la République de prendre 1 a parole dans l'Assemblée, en lui enlevant sa qualité de député. Celle-là, l'Assemblée l'eût certainement admise. Mais M. Thiers la repoussait énergiquement ; il ne voulait point renoncer aux ressources qu'il tirait de son talent oratoire pour faire triompher sa politique propre*. L'Assemblée voulut cependant faire quelque chose dans ce sens : isoler du reste du débat les discours du Président de la République, les rendre rares et exceptionnels, de manière à n'avoir, en temps ordinaire, que les mi. nistres devant elle. Pour cfela, la loi du 13 mars 1873 distingua et réglementa deux choses : la discussion des lois et celle des interpellations.

i. Rapport du dac de Broglie, n* II.

2. Rapport du duc de Brogiie, n* Il : « M. le Rrésident de ia République est sorti de nos rangs, et vous a répété à plusieurs reprises que, son manJat de député lui étant plus cher que celai qu*il tient de vos suffrages, il ne renoncerait pas au droit d* exercer ce talent oratoire qui est un de se* plus certains et plus légitimes moyens d'ascendant ».

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Elle posait d'abord (art. 4) le principe qu*on eût désir^^ adopter sans réserves : « Le Président de la République communique avec r Assemblée par des messag^Bs qui, à resceplion de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions^ sont lus à la tribune par un miaistre ». Mais venaient ensuite les atténuations, qui emportaient presque la règle. Pour la discussion des lois. le Président conservait le droit de prendre à volonté la parole devant l'Assemblée, gêné seulement par des formalités multiples ; H II sera entendu par TAssemblée dans la discussion des lois lorsqu'il le jugera nécessaire et après Tavoir informée de son intention par un message. — La discussion^ à T occasion de laquelle le Président de la République veut prendre la parole, est suspendue après la réception du message, et le Président sera entendu le lendemain, k moins qu un vote spécial ne décide qu'il le sera le même jour. La séance est levée après qu*il a été entendu et la discussion n'est reprise qu'à unt? séance ultérieure* La délibération a Heu hors laprésence du Président de la République >k Comme le disait le rapporteur, « en nous bornant à Tenlendre et en nous interdisant de discuter avec lui, nous avons le dessein de prévenir tous les coiiflit*^ qui peuvent naître inopinément du tour imprévu que prend un débat passionné, comme il s'en élève aisément dans uni assemblée nombreuse 'j.

Quant aux interpellations, qui sont traditionnellement en France le principal moyen pour mettre enjeu la responsabilité politique, la loi s'efforçait {art, l) d'être plus restrictive : ^ Les interpellations ne peuvent être adressées qu'aux ministres et non au Président de la République. — Lorsque les interpellations adressées aux ministres ou les pétitions envoyées à l'Assemblée se rapportent aux affaires extérieures, le Président do la République aura le droit d*étre' entendu, — Lorsque ces interpellations ou ces pétitions auront traita la politique înt^ rîeure, les ministres répondront seuls des actes qui les concernent. Néanmoinsj si, par une délibération spéciale, communiquée à l'Assemblée avant l'ouverture de la discussion par k vice-président du Conseil des ministres, le Conseil déclare que lesquestions soulevées se rattachent à la politique générale dti gouvernement et engagent ainsi la responsabilité du Présideot de la République, le Président aura le droit d'être entendu dans

les formes déterminées par l'art, 1. — Après avoir enteadu le vice-président duGoDseilj FAssemblée iixe lejour de la discussion ».

Voilà comment l'Assemblée, cherchant à résoudre un problème insoluble, s'était t^irorcée de dégager la respousabililé des ministres, tout en maintenant celle du Président de ta République. Bailleurs, en compensation des gènes qu'elle imposait k celui-ci, elle lui conférait un droit nouveau. Elle lui donnait un moyen de s'opposer au vote détinilif des lois sans venir les combattre k la tribune, et en même temps un certain délai pour en faire la promulgation (art. 2) : u Le Président de la République promulgue les lois déclarées urgentes dans les trois jours et les lois non urgentes dans le mois après le vote de l'Assemblée, — Dans le délai de trois jours, lorsqu'il s'agira d'une loi non soumise à trois lectures, le Président delà Uépubliqut3 aura le droit, par un message motivé, de demander une nouvelle délibération, — Pour les lois soumises k la formalité dt^s trois lectures, le Président de la République aura le droit, après laseconde, de demanderquelamise à Tordre du jour, pour la troisième délibération, ne soit fixée qu'après le délai de deux mois ». C'était la une sorte de veto^ très mitigé, dont l'idée avait été empruntée h la Constitution de 1848, oili figurait une disposition analogue'. Dans cette Constitution, comme dans le régime existant en 1873, il pouvait produire quelque effet utile, parce que le président auquel il était remis était personnellement responsable. Dans les lois constitutionnelles de 1873, qui Tont également accueilli, nous verrons qu*il est pr*îsqutî condamné d'avance à rester sans emploi.

La loi du 13 mars 1873 était une combinaison ingénieuse et subtile, mais en réalité complètement vaine. A Tépreave ie réseau qu'elle avait noué se brisa du premier coup et ce fut celle loi elle-même qui fournit l^occasion de cette nouvelle crise. Elle se terminait, en effet, par nue promesse et par une iavitation adressée au gouvernement {art. 5) ; « L'Assemblée nationale ne se séparera pas sans avoir statué : 1" sur Torganisalîon et le mode de transmission des pouvoirs législatif et eKéculif ; 2" sur la création et les attributions d'une seconde