Loi du 26 mai i^l% art 10, ïl, i

LE i>OUVOIR EXÉCUTIF 521

lous les trois ans (art. 3), L'Assemblée Nationale qui les avait nommés pouvait seule les révoquer; le Président de la République pouvait seulement par décret les suspendre de leurs fonctions pendant deux mois. Cette organisation était reproduite en partie de la Constitution de 1848 (art. 72 et suiv.), quoique le milieu où on la plaçait fût bien difFérent de part et d'autre. En 1848, cette organisation se concevait assez bien. La Constitution, ayant établi une Chambre unique et un pouvoir exécutif très fort, avait placé entre eux, comme un troisième pouvoir modérateur, ce Conseil d'Etat, dont elle exigeait fréquemment Tintervention. C'était comme le succédané d'une seconde Chambre. La Constitution avait voulu, par suite, le rendre vraiment fort et indépendant, et, pour cela, elle donnait à TAssemblée législative seule le droit d'en nommer et révoquer les membres. Mais, en 1875, la situation était tout autre. La nouvelle Constitution établissait deux Chambres et soumettait le pouvoir exécutif aux règles du gouvernement parlementaire. Les pouvoirs étaient assez amortis et équilibrés pour qu'il fût inutile et même dangereux d'organiser le Conseil d'Èlat comme une force politique indépendante. Le Président de la République réclama le droit, qui avait appartenu à tous les gouvernements antérieurs depuis l'an VIII (sauf en 1848), de nommer et de révoquer les conseillers (<'État*. Cela lui fut accordé et la Constitution enregistra ce droit*. Une loi ne pourrait donc pas remettre ces fonctionnaires à l'élection; elle ne pourrait pas non plus transférer le droit de les nommer à une autre autorité que le Président

i. Dans la séance du 22 février 1875, le rapporteur de la Commissiou des lois coDstitutioQD elles faisait la déclaration suivante {Annales de ^Assemblée nationale, t. XXXVl, p. 561) : « Aux termes des déclarations qui ont été laites par M. le ministre de Tlntérieur, M. le Président de la République, daos la pensée dérailler une majorité à la création d*un Sénat, faisait savoir qu*il serait prêt à renoncer en faveur de TAssemblée nationale à la prérogative de nomination d'une parUe des sénateurs et à se contenter de celle des conseillers d*État qui lui serait rendue ».

2. La loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 4, contenait aussi des dispositions transitoires, qni n*ont plus aucune valeur : « Les conseUlers d*État nommés en vertu de la loi du 24 mai 1872 ne pourront, Ju8qu*À Texpiration de leurs pouvoirs, être révoqués que dans les formes déterminées par cette loi. — Après la séparation de l'Assemblée nationale, la révocation ne pourra être prononcée que par une résolution du Sénat».

522 LA RÉFUBLIQUE rRANQÂISE

de la République; il faudrait pour cela une révision conslitu- Lionnelle.

Pour en finir avec ce droit de nomination aux emplois publics, il faul faire remarquer que les fonctiounaires de rÈUI. qu'ils soient nomméii direcleraent par le Président de la République ou par une au Ire auLorilé placée sous ses ordres, en droit, ne tiennent pas de lui leurtilre et leur fonction- lisiez tiennent de laConstitulion ou de la loi^ c'est-à-dire de la souveraineté nationale. C'est d'elle qu'ils re*;oivenL l*exercice de la puissance publique, dans les limites de leurs attributions, et non du Président de la République. Celui-ci, en les nommant, fait en réalité fonction d'électeur ; il est chargée par la Constitution de les choisir et de les élire *, En Angleterre, la conception contraire, qui était celle de notre ancien régime, a subsisté dans la forme : les fonctionnaires publics sont encore appelés h*s serviteurs du monarque, servants of (he CromL En vertu de la même conception, la justice est rendue en France^ non pas au nom du Président de la République, mais au nom du peuple français- ; mais la formule exécutoire qui termine les expéditions des arrêts, jugements et mandats de j ustico, ainsi que les grosses des actes notariés et généralemenl tous les actes susceplihies d'exécution forcée, est au nom du Président de la République. Là, comme pour la promulgation des lois, il y a une exacle application du principe de la séparation des pouvoirs.

1. Dédaratiou des droits de rhomme et du citoyen de t789, art* 3. - U principe do toute souveraiaett^ réitjde ei^seutieEtement dan^ ïa. tiaLiou ; uu\ corp^, uuJ individu ne peut eicrt'i^r d'autoritu qui u'enéiDaue exprcâfiémeut ^ Voye^ une cuneuàe iip pli cation dii celte idée faite m 17^^!, jpr^s la sasp^i] i^ion de Louis XVL — rapu^rjtflff Bavihéiemif, pubïicB par Jean Kaultrk. t. \, Pari-. iSSG, p, 29, û- ()lfi (septcmtire 17'.*^) ; Le Brun à Barthélémy i « Je voua feraûbaervtTqur... le roi, chef du pouvoir L^ïécutlf, n'est pus lui-même ce pouvoir, et qu'il a pu i^tre suspendu de yfià fouctioui aans qiip ï.i marc lie du pouvoir e.'tëcotif e» fût arrêtée. Tello est mou opiiiiou.Maiïi en supposant nuïmeqyeM aLiemifï circonstance le roi ne put être séparé du pouvoir e^écutit., il b'i^^j îierjiit pas moins vrai que les acte^duroiantérieuri à celte réparation JoivfuE conserver toute leur valeur jusqu^à ce qu'une autorité h^gale les frappe =1^ uullïtâ. Ltïs fonctionnaire»* publicii uoinim^s eoutiuuent leurs fondions saiit^ qu ili^ aient besoin d y être prorogtM* Le motif en ei^t simple. C'est que ce? rouctidûuaires ne sont plue comme autrefois les ageat* du roi Êouveraiii, Luai^le^ agents dune nation souvoraine préposés par le roî qui n'ett plu* ici qu^lecteur m*

i. iJfirret du 2 ^pptemhre 1871, art. 2,

Notre CoDStitution ne parle pas du droit de révocation à l'égard des fonctiofnnaires de l'ËlaU D'autres Oonstitutions françaises étaient, au contraire, explicites snr ce point, réglant le droit de révocation, camnie celui de nomiDation '. Mais les principes suffisent pour rétablir. 11 est, en effet, certain qu'en principe, tout fonctionnaire est révocable, parce qu'il a reçu une délégatioTi de la puissance publique uniquement dans rintérët d^ T État et non dans son propre intérêt : elle peut donc lui être retirée, dès que ses services ne paraissent plus répondre à TintérM public. D'autre part, en principe également^ le chef et titulaire du pouvoir exécutif a le droit de révoquer tous les fonctionnaires placés sous ses ordres, parce que^ chargé de diriger la puissance executive dans son ensemble, il ne saurait utilement remplir sa mission, s'il n'a pas confiance dans les fonctionnaires qui agissent sous sa direction. C'est ainsi que, aux Etats-Unis, où la Constitution est également muette sur ce point, la doctrine et la jurisprudence ont admis au profit du président le droit général de révoquer les fonctionnaires fédéraux, même de révoquer librement et de sa seule autorité ceux qu'il ne peut nommer qu'avec Tassentiment du Sénat*. Le même droit doit être reconnu au Président de la République française à l'égard des divers

1. CoDstituUon de Tan VlU,art. 41 : c. Le premier Consul... nomme et révoque à volonté les membres du Couseil d'État, les ministres, les ambassadeurs et antres agents extérieurs en chef, les officiers des armées de terre et de mer, ie:« membres des administrations locales et les commissaires du gouv^ernement près les tribunaux. 11 nomme tous les juges criminels et civils autres que les juges de paix et les juges de cassation, mais sans pouvoir lesrévoguei\

— CoDslilntion de 1848, art. 64 : « Le Président de la République nomme et réyoïfue les ministres. — 11 nomme et révoque eu Conseil des ministres les agents diplomatiques, les coromandauts en chef des armées de terre et de mer, les préfets, le commandant supérieur des gardes nationale» de la Seine, les gouverneurs de TAlgérieet des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires d'un ordre supérieur. — Il nomme et révoque^ sur la proposition du miuistre comp«Hent, dans les conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents secondaires du gouvernement ».

2. La Coustitulion de 1848 étendait mi'me ce droit de révocation sur les fonctionnaires électifs en général, art. 65 : « Il a le droit de suspendre, pour un terme qui ne pourra excéder trois mois, les agents du pouvoir exécutif élus parles citoyens. Il ne peut les révoquer que de l'avis du Conseil d'État.

— La loi détermine les cas où les agents révoqués peuvent être déclarés inelifribles aux mêmes fonctions. —. Cette déclaration d'in«''ligihilité ne pourra «'treftrmioncée qne par un jugement «.

foaclionnaires de l'ËtaU Mais ici encore, comme pour la nominalion et pour les mômes motifs, la loi peut intervenir et restreindre ce droit» Klie peut soumettre la révocation à cei- Laines conditions; elle peut transférer à une autorité auln* que le Président le droit de prononcer larévocation. Eile peut rendre plus ou motos complètement inamovibles tels ou tek fonctionnaires. C'est ce qu'elle a fait pour un grand nombrt' de magistrats de Tordre judiciaire; cest ce qu*elle a fait également au profit des officiers de Tarmée en ce qui concem** leur graile^^ Mais ici encore cela u*est plus vrai en ce qui concerne les conseillers d'Etat en service ordinaire. Comme leur nomination, la loi du 25 février 187*^ (art, 4) h réglé constitutionneliement leur révocation : <* Les conseils d'État ainsi nommés ne pourront être révoqués que par décret rendu m Conseil des ministres j-» Il en résulte que le législateur ne pourrait pas les rendre inamovibles; qu*il ne pourrait pa^i transférer h une autre autorité le droit de prononcer leur révocation; qu'il ne pourrait pas même, je le crois, soumettre celle-ci à certaines conditions.

Le Président de la République <f a le droit de faire grâce ; le? amnisties ne peuvent i^tre accordées que par une loi, n dit, dao^ son article 3, la loi constitutionnelle du 2îî février i87o. Le;; deux institutions, qui sont là visées, se rapportent Tune et l'autre à l'application des lois pénales. La grâce est un act»* du pouvoir exécutif qui fait remise totale ou parlielle à un condamné, ou lui accorde la commutation en une autre peine, d'une peine légalement et régulièrement prononcée contre lui. Elle laisse d'ailleurs subsister la condamnation elle-m^me. et même, en principe, les incapacités ou déchéances qui pouvaient en résulter au détriment du condamné, comme peines accessoires dérivant de la peine principale V Elle se présent**

I, Bryce, Amertean commonwealtk^ t. l',p. 39.

â. Le CoQgrùfl lies Étata-tlni^ a également Uinité A pïufieur? reprii*^^ k droit de rtivocetioD rccounu au Président; Tênure of uffice Act& de i4*4î^ et Ï887* — BrycÊ, American commonweaUh . t, 1*, p. 59, fO.

D^ Cepeiidaût, depuis tiD deiri-^iècïe euvirou, les loU franoais^f »acces*jrÉ^

■ "^iR^^sç;^^/

LE POUVOIR EXÉCUTIF 5l5

comme une mesure iodividuelle. L'amnistie est une mesure beaucoup plus énergique qui efface juridiquement des infractions commises. Sans abroger la loi pénale qui frappait ces actions d'une peine, elle la rend rétroactivement inapplicable et abolit toutes les conséquences qu'elle avait pu produire. Non seulement elle fait tomber les peines prononcées et la condamnation qui les contenait^ mais elle rend caduques les poursuites commencées; elle rend impossibles celles qui n'étaient pas encore entamées. L'amnistie apparait comme une mesare générale visant, non telle personne déterminée, mais telle ou telle catégorie d'infractions commises dans certaines circonstances ou dans un laps de temps déterminé. On ne la conçoit que comme s'appliquant à des délits ou crimes d^une nature particulière qui, quelle que soit leur gravité, ne présentent pas le caractère odieux qu'ont la plupart des délits de droit commun, — à des délits politiques, militaires ou fiscaux. La grâce et l'amnistie ont une origine très ancienne, et, sans remonter plus haut, on trouve qu'elles existaient dans le droit de TËmpire romain, confondues d'ailleurs ou mal distinguées Tune de l'autre, se manifestant par des actes divers sous les noms à'aboliiioy indulgentia^ restitutio in integrum^ et accordées par le prince ou par le Sénats Mais dans notre ancien droit, comme dans le droit des autres monarchies européennes, elles se fondirent dans une théorie générale, d'une portée plus étendue, dont elles étaient simplement des applications particulières, et dont elles sont aujourd'hui des survivances partielles, maintenues en vigueur à raison de leur utilité spéciale.

Aujourd'hui la loi nous apparaît comme une règle uniforme pour tous etinévitable, en ce sensqu'aucun des pouvoirs publics ne saurait, en droit, 'en écarter l'application dans un cas particulier. Tant qu'elle est en vigueur, le pouvoir exécutif comme le pouvoir judiciaire sont tenus de l'appliquer rigoureusement et consciencieusement ; et^ s'ils s'écartent en fait de ce

meut rendues sur cette matière tendent à permettre au pouvoir exécutif d'effacer les diverses déctiéances ou incapacités qui continuent à peser sur l'individu gracié, &uit par Tacte même qui confère la grâce, soit par une décision postérieure.