Loi constitutionnelle du 16 juillet !Slo, art

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trahison^ Mais la pralique ilu gouvernamenl parlemenlajrt% la pleine respotisabiliLé des niiaiattes, sufliseut piiur renJi*: impossibles de Leliea éventualiltis.

D'après la loi consLîtutionnetle du 2a février i87o, arl. ^K le Président de la République « dispose de la Force armée », C'est là une règle nalurelle et nécessaire, car la disposition el remploi de la force année, pour assurer Tordre et la tranquillité au dedans, la sécurité et la défenstï au tlehors, sont une des attributions essentiel les du pouvoir exécutif. C'est sa raison d'être primitive et sa fonction la plus ancienne. Mai* s'il lui appartient naturellement de donner les ordres qui dirigeront la force armée sur tel ou tel point du territoire national ou sur tel lerriloire élran^er, il est, au conlraire, une autre question fort délicate: Le titulaire du pouvoir exécutif aurat-il le droit de commander les troupes en personne, c'esl-adire de se mettre à leur léle en qualité de chef militaire, di^ combiner et décider leurs mouvements stratégiques? Lui accorder ce droit paraît une solution pleine de dangers. Qui garantira, en effet, que le chef du pouvoir exécutif aura les connaissances et la capacité nécessaires pour faire un utile emploi des troupes en campagne et sur le charnp de bataille? x\lors même qu'il posséderait ces qualités, en temps de guerre son poste véritable n'est-îl pfis à T intérieur, au siège du gouvernement, pour maintenir la sûreté de TÉtat à rintêrieiir peuHant cette crise nationale? Les Constitutions monarcbiqiie.s ne sauraient guère enlever cette prérogative au chef île l'Étal, la vieille tradition persistant encore dans les dynasties royales. qu'un roi est naturellement destiné au métier des armes et reçoit une éducation spéciale à cet effet. Mais dans les Constitutions républicaines rien n'empêche d'établir la règle sagt* et prudente, que le titulaire du pouvoir exécutif ne pourra jamais commander les troupes en personne. Celle prohihilion est absolument Justifiée lorsque celui-ci n'est pas un mrlilaire;

t. Loi coDfltîttiUoijDfiîie ïjii 25 février 1875,ftrt.6î — loi coDstitutioDOélle *io i<j juiUet m^, arU 12.

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LE potrvom EXÉCUTIF 53B

mais alors elle est presque inutile, car dans ce cas il ne pourrait guère avoir la prétention et Taudace de prendre le commandement d'une ttrmée. Mais elle est absolument utile, au contraire, dans le cas où le pouvoir exécutif serait attribué par Télection à un officier, dont la capacité militaire serait peutêtre médiocre et qui trouverait dans les prérogatives de sa fonction le droit de commander en chef les armées du paya. Aussi cette défense avait-elle été soigneusement inscrite dans la Constitution de Tan III* et dans celle de 1848*. Elle disparut, il est vrai, dans la Constitution du 14 janvier 18B2', comme elle avait disparu jadis avec la Constitution de Tan VIIL Mais elle était insérée dans le projet de (Constitution déposé au mois de mars 1873 par M. DufaureV Dans la discussion des lois constitutionnelles, en 1875, elle fut proposée à nouveau par un amendement dû à M. Barthe, que son auteur défendit par les raisons les plus fortes Ml aurait pu en ajouter une autre tirée des règles mêmes du gouvernement parlementaire : Le commandement effectif d'une armée constitue une série d'actes éminemment personnels pour celui qui la dirige» et à ce point de vue le Président de la République ne pourrait être couvert par les ministres. Malgré tout, la disposition ne fut pas adoptée devant Tintervention du Président de la République alors en fonctions, du maréchal de Mac-Mahon. Le général de Chabaud-Latour , ministre de l'Intérieur, apporta en son nom la déclaration suivante : « Je suis autorisé à déclarer à l'Assemblée que , s'il était adopté une disposition qui empêchât le maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour défendre son pays, il n'hésiterait pas vingtquatre heures à déposer le titre de Président de la Répu-

1. Art. 144 : « Il (le Directoire) dispose de la force armée, sans qu'en aucun cas le Directoire collectivement ni aucun de ses membres puisse la commander, ni pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux années qui suivent immédiatement l'expiration de ces mômes fonctions »,

2. Art. 50: « H dispose de la force armée sans pouvoir jamais la commander en personne ».

3. L'art. 6 portait : « Le Président de la République est le chef de TËtat; il commande les forces de terre et de mer ».

4. 11 y était dit du Président (art. 14) : « 11 dispose de la force armée sans pouvoir la commander en personne ».

5. M. Marcel Barthe à l'Assemblée nationale, séance du !•' février 18T5 (Annales de V Assemblée nationale^ t. XXXVl, p. 386).

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bliquci * >►, L'amendement fut alors repoussé* Il n'y a donc point de règle coostitutionnelle qui empêche le PrésideQl delà République française de prendre en personne le commandeioeiit des troupes*. Mais le fonclionnement normal du gouvernement parlementaire conduira naturellement à rendre ce droit impossible à exercer, comme cela s'est produit en Angleterre*,

La disposition de !a force armée n'esl pas d*ailleurs ab^olumt^nt discrélionnairc pour le Président de la République. Il ne peut l'employer à rintérieur que conformément aux lois t*t pour assurer l\^xéculion et le respect do celles-ci- Le plus souvent la force publique sera mise en mouvement, non par lui, mais par un ministre ou quelque autre agent du pouvoir exécutif qui a reçu de la loi le droit de la requérir. En outre^ comme on le verra plus loiu, la loi du 22 juillet 1879 donnr^ au Président de cbacune des Chambres le droit de requérir directement la force armée, pour la protection dojrassemblée qu'il préside.

Pour que le Président puisse employer légalement la force armée contre rétranger( il faut, en principe, une déclaration de guerre régulière. J'en étudierai plus loin les conditions.

§ 3, — POUVOIRS DU PRÉSÏtïENT QUI CONCERNENT SES RAPPORTS AVEC LES CHAMBRES

Les pouvoirs par lesquels le Président de la République peut exercer une action sur les Chambras se divisent en deux groupes. Les uns se rapportent à la formation même des lois; les autres ont pour but de régler l'activité générale dos Chambres, de leur donner en quoique sorte ou de leur retirer la parole.

1. S6anca du 1" f<^vrier 1875 {Annaks de tÂH^cmhlêe nationale, t. XXX V[> p. 3S6),

2. Oq peut remarquer que la CoQstitutioii des États-Uois ae coutièut f^A UOD plus d'ïDtcriliclioiï sur ce poiot. Art. 2, sect. ii : -r Le Président^ ser^ It commandaut eu cbef de l'armée et de lamariue des États-Uuis et de U milice des difTéreots États, lorsqu'elle &era appelée au servicû effectif des Étai^liflis *.,.

Z. Ci*de9k}iis^ p. di2<

Des premiers je ne dirai qu'un mot. Ils sont au nombre de deux. L'un nous est déjà connu, c'est le droit pour le Président de demander aux Chambres une nouvelle délibération de la loi votée par elles. C'est un préservatif contre les abus et les dangers de Tinitiative parlementaire ; j'en ai montré d ailleurs le peu de portée pratique V L'autre droit, c'est ririitmtive dest lois accordée au Président de la République concurremment avec les deux Chambres', Nos lois constitutionnelles ont arlofité sur ce point !a règle la plus sag-e, la seule compaliblti d'ailleurs avec le génie du gouvernement parlementaire '. Mais^ en France, c'est de plus une solution moyenne à laquelle on est arrivé après avoir oscillé entre les solutions exlrOmes et en sens contraire. Les Constitutions de 1791 et de Tan III avaient réservé, nous le savons, au seul Corps législatif la proposition des lois*. Par une réaction exagérée, la Constitution de l'an VIII l'attribua au gouvernement seul (art. 25, 26, 44), Cette règle fut maintenue dans la Charte de 1814';

L Gi-desaua, p. aûl, 508*

t. Lui coDfititiitîonneKo du 35 fi^vrier 1815, art. S : t* Le Président île la RéptiWîque a l'initiative des lois caDCurremnjCDt avec les mcDibre» des dcuï Cbcmibre» >*.

J. Cepeudant divers publtcieUâT ae rattachant aux UBages euivis en Angleterre, préféreraient que » son a le gouf ernement parlemeiitiiire, le droit d1uitiative n'appartînt pas en droit au titulaire du pouvoir eiécnlif, Ida loiniatres présentant les projets de loi gouvernementaux en qualité de uiembres du Par l'uieut Prfvost-Paradol^ La Ftaneênùuvelle^ liv. U, ch. ui, p. 97 : e 11 y au* rdUvantage à suivre sur ce point ft^TEemple du ParJcuienl augUiiï, où le chef du <!abinet propose, eïi sun projire nom et en sa qualité de député, les memres quiî croît utilcu, sans que le nom et le désir du souverain soient jamais invoqués devant ta Chambre, Quelque hiLtiitnée que puisée êire une uation à la fiction (^onatitutio^neUeJ il n'est pas indifférent de voirpréseoti^r, au iiom du souverain et oomine Tt^xpression de ses vceut, des mesures, dont rêchec, parfoîi éclatant, paraft remou ter jusqu'à la couronne, silo gonvernemani parlementaire est une monarctiief ou peut atîaiblir dans une république l'autorité présidentielle, nécessaire â l'exécution des loi» ».

4, Ci-dessua, p, 301

5. Les Chambres pouvaient seulement (art. 19) » anpplier le roi de proposer une loi sur quelque objet que ce soit et indiquer ce qu'il leur paraît couveuablc que la Joi contienne n.C'eât justement la contrepartie dn correctif quo le système opposé admet au prafit du pouvoir exécutir, ci-dessus, p. 302. D'ail- Iffure^ tous la Charte de 181-1, les Chambres avaient conquis le droit d'amender les projeta de loi présentés par la Couronne,

S38 LA RÊt'UBilQDE FftANÇlïSE

elle fut reprise dans la siuIl* i»ar la ('onstilulion du !i janvier 18rv2^ La solution nioycnnOj qui attribue litiitiative concurremment au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif, fut înscrile dans la (lliarte de 1830 (arL 15) et dans la Conslîtution de 18i8\ Elle fut pratiquée en vertu du règlement de TAssernblée Nationale de 187i a 1873' : elle a \iassé dans notre Constitution. iSous verrons plus loîn, en étudiant la formation des lois, par quels actes s'exerce ce droit d'initiative reconnu au Président de la République,

TI

Les prérogatives que j'ai placées dans le second grouf^e sont au nombre de trois : 1" le droit de convoquer les (jhaoi- 1 hres en session, d'ajourner et de clore les sessions; 2* lo droit de dissoudre la (Ihambre des députés avant respiration de sea pouvoirs; 'd° le droit d^adresser des messages aus Chambres.

Les assemblées électives, considérées comme corps, orit parfois une din-ée indéfinie ; ce sont celle** qui se renouvelleal I par fractions. Parfois^ au contraire, elles ont une vie et nm \ durée limitées : ce sont celles qui se renouvellent lntégral<'ment k des époques déterminées. Mais, qu'elles soient coas- i truites d'après Tun ou Tautre de ces types, il semble (jue. j jusqu'à l'expiration de leurs pouvoirs, elles doive ni rester oa | fonctions d'une manière permanente et continue, ou, du moîn^. qu'elles doivent être maîtresses d'agii" ainsi rt ne doivent suspendre ou interrompre leurs travaux que de leur seule volefité et par leur propre décision. C*estlà, en elTet, un système coRslilulionnel, celui des assemblées A]ies permauenies^ Il serecoa-

L GeLtefoiâk droit d'&iueiidemeiit étaït Étroltemeut rcglemetité(art. 46). Au- CHU ameiidemeut ne pouvait iHre mUoQ discussion devant le Corps légi*l«tjf â'il n'aViiit ï>as tilé préulahleineut adopté parle Cuiîseil liTtat.

2 Art. 49 : *- U (le pré^ideut) a le droit de faire présenter des projeti de loi i l'Asserahlée nationale par les ininîstrts »,

3. M. de Veutavoii ii rAesÈîiihtèe nalioualc^ îi^éancÉ du 1" février ISÎS Mnnaies de f Assemblée natiotiale^ t. XX XVI, p. 3ST) ; « La règlemeiit de rAi^cnjblée DûUonaJc! rendu t^xacutoire par la i^^solatlon du 13 février 4871 attribue expres&émeat au Président de la Réputïllque le droit de prdfienlcr ton» Jti projets de lois que boa lui eaoïhle n.

LE POUVOIR EXÉOtmF 539

naît aux traits suivants : VU n'y a pointdesesstomdes assemblées, mais seulement des législatures; c'est ainsi que l'on nomme chacune des périodes que sépare chaque renouvellement intégral d'une assemblée. Pendant chaque législature, l'assemblée, une fois constituée, est toujours en activité au moins virtuelle. — 2'*L'Assemblée ne peut suspendre ses travaux et èlre prorogée ({\iQ par une décision qu'elle prend elle-même et en toute liberté. — 3** Pendant la prorogation, l'Assemblée eôt représentée par une délégation intermédiaire, qui tantôt est une commission spéciale, nommée par elle à cet effet, tantôt consiste simplement dans le bu-reau, de cette Chambre. La commission intermédiaire, ou le bureau, n'a point et ne peut recevoir le droit d'exercer, pendant la prorogation, les pouvoirs de TAssemblée, qui sontin délégables ; mais ils ont pour mission de surveiller les événements politiques et spécialement la conduite du pouvoir exécutif, et, s'ils le jugent nécessaire, de convoquer l'Assemblée avant que le terme de la prorogation soit expiré*.

Ce système semble imposé par les principes du droit public issu de la Révolution : il paraît résulter logiquement et nécessairement de la souveraineté nationale et du principe de la séparation des pouvoirs.

Les assemblées électives et représentatives reçoivent, en effet, de la souveraineté nationale elle-même, par l'organe de la Constitution, l'exercice du pouvoir législatif, qui est le plus important attribut de cette souveraineté. 11 n'appartient donc au titulaire d'aucun autre pouvoir de gêner ou de limiter l'exercice de leur fonction constitutionnelle. Tout autre pouvoir leur est parallèle, mais ne saurait leur être supérieur. A plus forte raison en est- il ainsi dans la doctrine qui considère que seul le pouvoir législatif, figuré par les assemblées qui

i. Exposé des motifs du projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs publics présenté par M. Dufaure, garde des Sceaux, dans la séance du iH mai 1875 {Annales de l'Assemblée nationale^ l. XXX\[ll, Projets de loi, etc., p. 107) : « Les Chambres doivent-elles être toujours réputées présentes, s'ajournantâ leur volonté et sp faisant représenter, en leur absence, par des Commissions permanentes? » — Rapportde M. Laboulaye, ibidem,^. 221 : « Jusqu'à présent, dans nos Constitutions républicaines, on a toujours admis que la délégation de la souveraineté nationale reposait entre les mains des assemblées, qu'elles étaient permanentes de droit et qu'à elles seules il appartenait de ^'ajourner ou de se proroger ».

l'exercent, est le véritable et généra) représentant de la souveraineté nationale ^ Pour ceux-là, la permanence des assemblét^;; équivaut en réalité à la permanence de la représealation nalionalCj et spécialement leur activité ne saurait être limitco ou ri^glée parle pouvoir exécutif, qui est considéré comme leur subordonné et leur délégué*.

D*aulre part, le principe de la séparation des pouvoirs n'impose-l-il pas la môme solution? Si les pouvoirs législatif iM exécutif sonl distincte et doivent être séparés, le second n^ doit pas pouvoir suspendre ou inlerrompre l'activité du premier; ce serait absolument contraire à Findépendance dont doit jouir celui-ci.

Telle fut, en efiel, la solution adoptée par la Révolution française. L'assemblée Constituante s> ralliaaprés une remarquable discussion et rinscrivit dans la Constilulion de 1791 V Elle fut reproduite également dans les Constitutions de 1793* el de Tan III *. Dans la Constitution de Tan VIII, le système était Conservé, mais seulement en partie* Le Tribunal était une assemblée permanente*^ ; le Corps législatif^ au contraire, n'avait qu'une session de quatre mois^ Quant au Sénat, il était aussi virtuellement permanent, devant se réunir toutes les fois que son intervention était requise par la Constitution*. Enliu la permanence reparut plus nette que jamais dans la Constilutioa de 1848*,