îbAdfm, p

Cependant la Cominission à la majorité proposait d'adopter ]e système contenu dans le projet de loi, en y apportant seulement une modification qui, comme on le verra, ne fut pas votée par l'Assemblée. Elle se décidait par dés considérations éminemment pratiques : « La Commission, disait le rapporteur, désireuse de s'entendre avec le gouvernement, parce qu'elle est convaincue qu'en ce moment la France nous de-*' mande d'éviler toute querelle et de terminer au plus tôt notre œuvre constituante afin de remettre en ses mains le dépôt de la souveraineté, la Commission, disons-nous, a laissé de côté la question théorique, et, considérant que le projet du gouvernement reconnaît tout au moins le droit des Chambres en cas de nécessité, elle s'est attachée à chercher une solution qui pût satisfaire le gouvernement et le pays. Elle n'a pas vu d'inconvénient à fixer une durée normale aux sessions. Il n'est pas nécessaire de tenir toujours une nation en haleine; l'opinion finit par se fatiguer des discussions et des rivalités parlementaires ; il est sage de lui laisser du repos. Les Chambres ne sont pas les dernières à profiter de ce silence. Quand nous sommes là, on s'impatiente quelquefois de nos querelles; on nous regrette, quand nous n'y sommes plus* ».

La solution qui passa ainsi dans notre Constitution est mixte en quelque sorte ; c'est une transaction entre les deux systèmes tranchés précédemment exposés*. Le principe général admis est bien qu'au Président de la République revient le droit de convoquer les Chambres et do clore leur session; mais il ne peut user de ce droit en toute liberté, restreint qu'il est par diverses dispositions. En premier lieu, la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 détermioe, en effet, le point de départ et la durée delà session annuelle et ordinaire des deux Chambres. Elle dispose d'abord dans son article 1 : « Le Sénat et la Chambre des députes se réunissent chaque année le

1. Anna/es de r Assemblée nationale, t. XXXVI, Projets de lois, etc., p. 2'2i, 3. M. Dufaupe à l'Asieinblée nationale, séance; du 7 juillet 1875 {Annales de PAssemblée nationale, t. XXXIX, p. 414) : « Nous avons été d'accord sur le principe, que, si en droit les assemblées sont permanentes, en fait l'exercice de leurs pouvoirs ne peut pas être coutiuu. Nous avon» partagé de la même manière Tannée dans laquelle la session des Assemblages est ouverte n.

548 LÀ BÉPÙBL1QÛË FRANÇAISE

second mardi de janvier, à moins d'une convocation anlérieure faite parle Président de )a République. » On Je voit, la Constitution fait passer en première ligne la convocation émananl du Président de la République; c'est l'hypothèse normale. Mnis, à défaut de cette convocation, les Chambres se réa* nissent à date fixe et de plein droit : c'est alors la Constitution même qui les convoque* La loi constitutionnelle du 16 juillet 187p3 contenait, quant à l'ouverture de la session ordinaire, une autre disposition; il était dit dans le dernier alinéa de l'article 1 : « Le dimanche qui suivra la rentrée, des prières [Hibliquf's seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des Aasemhlèes »p Cette disposition avait étc introduite par ub amendement proposé par M. de BelcasteP, C'était un écbo uiTaibli drs pratiques relif^ieuses suivies chez les Angio-Saxons. En Anglelerre, la Chambre ties Lords et la Chambre des Communes commencent leur travail quotidien par des prières: W en est de même de la Chambre des représentants aux Etats- Unis, La Chambre des Communes et la Chambre des représentants américaine ont mémo un chapelain attitré à cet cffel'. L'Assemblée Nationale avait elle-même pris l'habitude^ avant 1875, d'ordonner^ au commencement de chaque année parlementaire, des prières publiques*. Cette disposition f ut comfaattue, au nom de la Commission, par M. Laboulaye comme iuopportime et déplacée danvS un texte constitutionnel*. Elle fut adoptée néanmoins^ mais elle a été supprimée par la W\ du 44 août 1884 portant révision partielle des lois constitutionnelles,L'Exposé des motifs du projet de révision s'exprime ainsi ; a Nous croyons que celle clause est, par son caractère

!* Séance du 1 juiUct ISTS» Annales de ZMwemifp'r nationale, U XÏMÏ. p. 472.

2. Ers Une May, Parliammtary piiàcirce, pp, J89, iflfii — Bryce, Anwriiw comJmynwf'tiUfi, L P, p. 126.

3. St-ance du 1 ft?vrier 1B7" : c M. le rapporteur. M, de Bdca^lel mît» 3 dit lui-iriemp : Je demande que Voq insicrive daus laCousUtulïûû c« gue t(>ii? avez fait vous-mêmes deptiL^; Iroïs aca ►>.

A. Annales de VAsiemUét; jiattoitttff, foc. cit., p. 473 : « Ce?t à chaqui: a?semblée de voter ou de ite pas voter des prièree. Mais c'ept une choac que» dans i'iutijî'^t reiïgieui m^iïi(,% oo ne doit pas fixer par avauce et imposer* 1^ n'y a rieD d^* plu» personnel que la prlÈre; o>st auï ruliires asseuiblêes i régler^ coinoie elles reûtendrn:>t, k-urB rapportt arec Dieu »».

LE POU¥Om EXÉCUTIF S0

et sa nature, étrangère aux lois constitutionnelles cl qu'elle ne doit [»liis y figurer. Cela avait été Tavis de M. Laboulayo en 187«^, pourtant très favorable à la pensée qui avait inspiré ramendement' », On peut ajouter qu'elle était contraire au caractère laïque, qui distingue essentiellement TÉtat français dans le droit public sorti de la Révolution*.

La session ordinaire des Chambres étant ouverte, c'est au Président do la République qa*appartient le droit d'en prononcer la clôture'. Mais, en ceci non plus^ il ne peut pas agir en toute liberté. La loi constitutiounelle du 16 juill*ft 1875 décide, en effet (art, i) : « Les deux Chambres doivent être réunies en session cinq mois au moins chaque année. La sesï^ion de Tune commence et finit en même temps que ct;lle de l'autre j.. It en résulte que le Président ne peut point prononcer la clôture de la session, avant que les Chambres aient siégé pendant cinq mois entiers. Il faut bien dire que cett*^ restriction serait par elle-même insuffisante et que, sur ce point, la Constitution se montre assez peu libérale; elle n"a même pas partagé Tannée en deux parties égales; celle pendant laquelle les Chambres n'ont pas la prérogative constitutionnelle de la session est la plus longue des deux, D*ailleurs, si le Président ne peut pas clore Id session avant cinq mois écoulés, il peut 1" interrompre et par deux fois : « Le Président peut ajourner les Chambres. Toutefois, rajournement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir Heu plus de deux fois dans la même session*». Le rapporteur qualifiait ce droit : « mesure délicate qui peut quelquefois prévenir une dissolution et quelquefois aussi la précipiter en aigrissant les esprits ' » .

!. Loi du II aoftt ISHi, art. t : « Le paragraphe 3 de rart. t" de La lui coDstitutioDudîe du 16 juillet 1815 sur le» rapports des pouvoirs publics est abrogé q.

2. Goizot, Hisioîi^ paHemeniaire, t V, p. Sip (Diseoura du 2% mal !&4B) : « J'ai été des premiers à le dij-e t la graade conquête de» temps ntoderaes, c'est que l'État est laïque, compiètemeut laïque, et que la pensée ,cst libre ».

a. Loi conaUtntioauelle du te juillet ISlS, art, 2 : >> Le Prdfiîdent de La Hépublique prûDonce lu clâture de la sesâicm ».

I, Loi conatUutioEinelle du Iti jtiiïïet ISi:», art. 2.

S* Rapport de M. Liboulaye, loc. ciX.p. 222. — Eu Augleterrc-la Couronne n'a poiat le droit de pronoucer Tajourueiïteût de* Chambres, san» prououcer la prorogation ou cl<iture de la seesiou. Ce soùt les Ghauibres qui s'ajournent

b'ri^ 1.A HÉPUDUQUE FHANgAlSE

Le but poursuivi est facile à saisir. Un conllll a éclaté entre le gouvernemenl et le Parlement; en suspcoflant la session, le Président peal espérer ramener le calme dans l^esprit des^ représentanls, qui nécessairement se mettront^ dans Tînter- Talie, en rapport avec leurs électeurs. On peut se demander s'il n'y a pas là une illusion el si rajournemcnt, comme findiquait M. Laboulaye, ne se présenterait pas toujours comme le préambule d'une dissolution de la Chambre des députés. C'est ainsi qu'il s'est présenté en fait la seule fois qu'il en ait été fait usage, au mois de mai 1K77.

Lorsque la session ordinaire a élé close, le Président delà Hépublique « a le droit de convoquer e^traartlinairenienl les Chambres^ », et, pour les sessîoiia extraordinaires, il repreDd en principe le libre exercice do sa prérogative. H peut les clore quand bon lui semble, car il aurait pu ne pas les ouvrir. Cependant sur ce dernier point il y a encore des restrictions. Le Président est parfois obligé de convoquer les Chambres en session extraordinaire : ^' Il devra les convoquer, si la demande en est faite, dans rialervalle des sessions, par la majorité absolu^ des membres composant chaque Chambre* ». C'est là un droit auquel la Commission altacbait une 1res grande importance. r;ilc troiTvaiL même que la majoril^i absolue, exigée pooi qu'une pareille demande s'imposât, était une condition trop difficile à remplir, et elle {proposait que la signature du tiers des membres composant chaque Cliamhre fut suffisauLe'. Mai^ M. Dufaure vint défendre Irèsénergiquemont le projet du gouvernement en signalant les difficuilés qui pourraient se présentêrdausie système contraire, le tiers des mejubres pouvant alors imposer une convocation dont la majorité ne voudrait pas\ Il ajoutait, d'ailleurs, cette observation très juste ; «Si

Ëlle^-tiiëme^, si bou leur »timhle. et ohacuiie Indépendamaiont dei rauUe (Ausou, Law and cifjstm/i^\. I \ p. fi3, Gk).

t. Loi toii^titkilioaui^Uc du 1(i juillet 1875, art, 2.

a. Loi cou^LituUonuellu du 16 juillet 18B, arl. 2,

a. Rapport lie 31. Lahoulaje, loc. d/*, p 222 ; u 11 faul saus doute qtj* U mode de *^aiavocaUoii soit a^sez diflicile pour ne pas eiicouraf^er la léroeriU iVun paru lurbuleut; mais il ne faut pas U compliquer de uiauière à eu faire uûe 'décf^plïoQ pour le paya* Ceât ce qui uoujs n fait citoidlr le chiffref J'iui ihriTf cliUrru ^iifll ^era iiialaisé, uiaiâ uou pas ab^lumcut impossible d'obtenir datiâ riiitervEiile tS^A isuâsitm^i ».

*. Séaute du TJLiilltît \%1 {Annales dt lAssemltirc ntîtionale, t. j XXXIX,

LE POUVOIR EXÉCUTIF it^'

les circoQslances sont assez graves pour engager tégïtimemenl le liers de l'une et de Tautre Chambre a demamlcr la convocation, n'en doutez pas, on obtiendra auâ.si bien la moitié que le tiers ». Il emporta le vole. Mais, pour calculer celle majorité absolue, faut-il défalquer du chiiïrft lotal des membres celui des sièges actuellement vacante? On a soutenu la négative *, et nous verrons, en eiïet, que dans Tarlicle 8 de la loi du 25 février 1873, pour calculer la majorité nécessaire dans la revision constitutionnelle, cette expression fr les membrus composant TAssemblée » a été entendue dans un sens sLriciemenl légal et absolu, comme désignant le nombre des sièges même que comporte l'Assemblée el non pas le nombre des représentants actuellement existants. Ici pourtant j'inclinerais vers rinlerprétalion contraire. Ce qu'on a voulu, comme le montre le discours de M. Dufaure, c'est que la convocation ne pût pas être blâmée par la majorité effective do chacune des Cbambres. Il n'est donc pas nécessaire d'exiger la majorilè fictive. Il n'est pas rationnel d'augmenter encore les diflicultés d'une procédure, que la Commission jugeait déjà tropdifticile, et qui n'aboutit par elle-même qu'à une sorte de mesure conservatoire dans l'intérêt nalionaP.

Dans un cas particulier, les deux Chambres, en dehors de la session ordinaire, se réunissent de plein droit, eu vertu non

p. 474 : « Les Chambres vont donc se réunir à la voix de ce tiers» qui for* mora peut-être une opposition systématique rinna chiicune d'elles. Mata U majorité qui ne croirait pas, elle, qu'il y eût lieu de se réutiir, que fem-t-ellel De deux choses Tune : ou la majorité viendra déclarer larénoimi inulUe et refuser d'y prendre part, et par conséquent la re mira absolura^eiU itlu^ïoire; ou bien la majorité, convaincue qu'il n'y a p;islieu de se réunir^ ue vieudra paa et abandonnera les délibérations aux passions et aux capricea dt* la minorité ».

1. Eugène Pierre, Traité de droit politique, élecloral et parletn^nifiirs^ û° 499 : « U s'agit ici, comme pour la revision des lois tîoa^itittitiùunelleâ, d'une majorité invariable, calculée d'après le nombre /éqal des sénateurs et des députés ; pour rétablir, la déduction des sièges vacautâ ue sauniit ^tre admise. Cette majorité constitue le minimum de garanties quf* ton puisî^e cxi^or i'.

2. Séance du 7 juillet 1875, loc. cit. y p. 47-i : p M. le rapporlf'tir. Si la Commission avait été libre, il est probable qu'elle aurait plutôt ucccpté une disposition par laquelle les bureaux des deux Chambrcsi aur:iii'Dt éiè chargiis de la convocation dont il s'agit... Toutefois, puUqull y a disseuLiuient entre ie gouvernement et la Commission au sujet du tiers on de la moitiii, uouâ o'eu ferons certainement pas une atîaire ». Le texte ayant été adopté dans ces qûû- «litioûs, il est naturel de l'entendre dans le sens le moiuâ rigoureux.

de la Constitution, mais d'une loi spéciale, celle du 3 avril 18"*{ sur Tétat de siège, L* article 1 pose le principe que Tétat de siège fictif ou politique oe peut être déclaré qu'cQ cas de péril imminent, résultant d'une guerre étrangère ou d'une insuirec* lion à main armée, et qu'il ne peut être déclaré que par une loi. L'article 2 ajoute : « En cas d'ajournement' des Chambres^ le Président de la République peut déclarer Félat de siège de Tavis du Conseil des nu ni sires, mah alors lr.s Chambres se réih nisseni de plein droit deux jours après », On peut se demander si celte disposition n'est pas inconstitutionnelle? Ne port**t-clle pas atteinte, en dehors des exceptions admises par h Constitution^ au droit que celle-ci confère au Président de h République de convoquer les Chambres? L'objeclion ne porli* pas. En effet, ie Président de la République ne tenait de la Constitution le droit de déclarer Tétai de siège dans aucun cas*. Le législateur aurait doue pu le lui refuser absolument et maintenir intact le principe que, en celte matière, une loi était toujours nécessaire. En lui concédant exceptionnellement cette faculté, le législateur a pu la soumettre à certaines conditions; la réunion de plein droit des Chambres dans le délai fixé en est une.

Ily a, d'ailleurs, dauîï la Constitution même des disposition qui, dans certains cas, imposeront au Président de la République, quoique indirectement, l'obligation précise et légale de convoquer les Chambres. Il en sera ainsi toutes les fois que la nécessité s'imposerait à lui de procédera Tun dês actes qu'il ne peut valablement accomplir sans obtenir Tassenliment des Chambres : ratification d'un traité qui doit être approuvé par le pouvoir législatif, déclaration de guerre.

Enfin, en dehors de ces dispositions précices, les principes ^généraux de notre droit constitutionnel suffisent à eux seuls pour assurer aux Chambres une activité presque continue. •C'estj d'un côté, le vole nécessaire du budget annuel, qu'elles

1. Le moi ajaurnemenl a'sslpoiûi pria Ecldaûs Bon senB prêcîa et tccbaiqûe, celui qu'H a âauê rarL 2 de la ïoi du 16 juillet 1875. U iûdtque seutemeot U lempi pendant lequel le» Chamhreit ue sont pas en âession.

2. Ce D'élait point uu oubli. Eu 1875, tous se rappelaient l'art, i2 de U Cou^tltutiou du t4 janvier 1832 : -i II (le Pré*ideut de ta République) a le droit de déclarer Fétat de siège daus un ou plusieurs départemeats^ sauf à eu Tèfértr au Sénat dans le plus bref df lai i%

peuvent reculer à leur gré et dont la discussion Diilurellement lend à se prolonger et à se rolarder à la Cliambre des députés. C'est d'autre part et surLoul le fonctionnomont même du gouvernement parlementaire : le minislëre, poliliquement responîiable, ne saurait sans danger pour sa propre autorité, pour son existence même, se soustraire pendant un long temps au contact et au contrôle du Parlement qui le domine ' fit qui peut le renverser. Il y a là une loi naturelle, résnllani de la logique des institutions, et qui enlève beaucoup de leur importance aux règles constitutionnelles sur les sessions, que je viens d^étudier. L'action de ces causes générales avait bien élé prévue en 1873*. Un orateur avait alors constaté que, sous FEmpire même, )a session des Chambres avait vite dépassé les limites étroites dans lesquelles la Constitution de 1852 avait voulu renfermer'. Combien devait-on attendre plus encore d'un r<5gime libre et parlementaire? Cependant les faits ont dépassé les prévisions. D'une façon constante, la session ordinaire des Chambres se prolonge au delà des cinq mois constilulîonriels; elle n'est close d'ordinaire que vers la fin du mois de juillet, quelque temps avant Touverturi^ de la session des Conseils généraux. Tous les ans la session ordinaire, est suivie d'une session extraordinaire qui s'ouvre habituellement au commencement du mois de novembre. L'in* tervalle qui sépare les deux sessions ne représente plus en réalité que des vacances parlementaires indispensables, et nous avons en fait le système de la permanence. Des règles sur les sessions posées par la Constitution, il en

1. Rapport de M. L&botalaye^[i^nna^«J rfc VAssembiée iiationate, t XXXVIlï, Prûjttt de M etc.) p. 222 ^ « Du reste ce terme de cinq mois û*a rien d*ab- ?oîij. Ce fiojjt les événementa^ c'est te vote du budget qui décidera de la durée 'ii^s âeasions plus souvent que la loi... H peut arriver un évéûemeut conaidérable qui inquiète le pays et lui fasse désirer la ré union de ses repréfleolanls. t^ plus souvent, sans doute^ le goureruement ira au devant de ses v<Bux ^ <iQ ministère cens titutiounel craindra d'engager sa responeabilité a.

2. .M, Buffet à l'As&emblée nationale, séance du 1 juillet 1875 {Annales de t Assemblée jiationale, t, XXXIX^ p. Hi) : v La Constitution irapêrials, par f^xemple^ fixait à trois mois !a durée des eessious. Combien de temps cette Umi- UUon a-t-eïïe existé en fait? Deui ans. A partir de la troisième année, la seasioQt par la force même des ctioaesj s'est prolongée fort au delà des trois raoi*^ aunvenl m^rae nu delà des six mois : elle a été, jr crois, une année, de huîî mois H.

054 LA RÉPUBLIQUE FHANÇAISB

est une cepenrianL qni JoiL être toujours et fidèlement observée. C'est la seule dont il me reste a pader, et elle contient encore une restriction au droit du Président de la République de convoquer les Chambres quand il lui plaît et de clor** à valonté leur session. Elle est conlenue dans les articles î etide la loi constitutionnelle du IG juillet 1873 : « La session de Fuue (des Chamlires) commence et flnit en mémo temps que celle de Tautre ». - — « Toute assemblée de Tune des deux Chambres qui serait tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit *, Il en résuite non seulement que, en dehors des sessions régulièrement ouvertes, aucune des deux Chambres ne peut se réunir isoièment et spontanément, mais aussi que le Présidenl de la Ké publique ne pourrait pas convoquer seulement l'une des Chambres sans con%'oquer Tautre eu même temps; ne pourrait pas clore la session de Tune en laissant l'autre continuer ses travaux. Cette règle est une conséquence logique da système des deux Chambres, tel qu'il est établi cliez nous. Les deux Assemblées sont les deux portious d'un même corps, investies eu principe de droits égaux: Tune ne peut fonctionner sans que l'autre entre également en fonctions. Cette consé{juerice logique était déjà déduite dan s les Chartes île 1J*U et de I8t{0*. Il parait bien aussi que, sous la Constitution de l'an III, I ajournement des deux Conseils ne pouvait être prononcé 11 ue par une délibération identique de part et d'autre'. Mais ia règle ne s'applique que quantaux fonctions et attributions qui sont communes aux deux Chambres. Si rtme

Ir Charte de ISl*, art. 2G : l Turite assembiée de Ja (Ihambre des pairs, qui serait tenue hors du teujpâ de la scséjou dd tu Cbambre des dépuiéà ou q^i ne serait prtji ordoQuée parle rai, est illjcUeet nulle de pltîia drait «.^^Chartr de 1S3l>| art. 22 : n Tout^î as^eiablt^L^ delà CbamT^râ dm pairs, qui serait Icquë hor^ du tc'iups Je la aosâiou de la CliHubre ile^i députes, est ittkiLe ^t uutle de *pleiu droit, sauf 1ë cas où elt^ v^l rOunie comme cour de juâtice, etaloridk no peut exercer quedtî» ToucUout^ JudicîaJnïs ^3,

5. Eii elTet i'art. î)'j dia^iH quti le Corjt.i léghlntif pouvait s'ajouruer â d^*ti^rmts qu'il dési^^uait. Cela %jsaU te Cûrpa eu aoo entier et qou chaque f:oiiaeiJ ÎÉiolémeut. — I.a CoQâUtuluju de.5 Etats- Uûià décldij {art. 1, scct. :* Ctatiso 4) que pendaul ia se.^-iioii du Cougrès aucuue de^ deui Cbamîiresue peutsajûurper pour plui de Iroig jours sans te cuiiBeuteraeiit de iaulrei tlle décidtiaysai (art. 2^ sect 3) i\\\\\ si 1*^.-^ deu\ CUimbres ne lomh'ïal pas d'accorJ* sur ietjrajouriieuieût, le tVc^idt^ut dei? ElaU-Uui» peut kis ajouruerau tefiu* qu'il trouvera bon de fixer ^>.

LE FDUTOia EXéCUTII ^BS6»

d elles a, vn outre, des fondions propres* qui n^apparUeniient |joiùt (i Taiilre (comme c est le cas pour le Sénat^ cbe^ nous), il oâl aaturel qu elle puisse siéger isolémeuL pour le^ exercer. C'est encore Tapplication do la régule, bien que la loi con&litulioanelle du IG juillet t87o préisente ces hypclhèsef^ comme lies exceiJlioas. Elle en indique deux, La première est celle étudiée plus haut dan^ laquelle la présidence de la République fievienl vacaEile après une dissolution de la Cliarubre des députés* Le Sénatf la seule Assemblée existante, se réunit alors «le plein droit ^^ mais ^r il est entendu que le Sénat n'a qu'un pouvoir d'intériui et qu'il ne peut faire aucun acte de lég^islateur ' }}. L'aulrt! cm eî»i celui visé déjà dans la Charte de 1830, tt celui où le Sthiat est réuni en cour de justice; dans ce dernier cas, il ne peut exercer que des fonctions judi-

« Le l*résidêiit de la République peut^ sur l'avis conforme

(lu Sénat, dissoudre la Chambre des dépuîés avant Texpiralion légale de son mandat * ». C\^st là un droit dorU l'origine, la raison d'être et la portée nous sont déjà connues V II iiçurait Hussî bien tlan« le projet de Con^lilution présenlé par M, Dufaure au mois de mai 1873" que <lans celui présenté par M. de BrogHe le 15 mai <874\ Ces deux projets s'accorilaient également à exiger pour [exercice de ce droit l'assentimentde iaChambre lIaute(Sénat ou Grand Conseil), D'ailleurs^