Ci-deasus, p

*. Eug. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n« 92.

5. Chose notable, la seule révocation de ministres qui ait été prononcée par le Président de la République depuis que la Constitution est en vigueur, celle du 16 mai 1877, a été annoncée d'abord sous une forme quelque peu dissimulée. Le Journal officiel du 17 mai 1877 contient en effet cette note (P- 3689) : « Les ministres ont offert leur démisesion au Président de la Répubïi<ïue, qui l'a acceptée. Ils continueront à expédier les affaires de leur département jusqu'à la nomination de leurs successeurs ». Mais le message adressé aux Chambres par le Président rétablissait la réalité des faits (Journal officiel du 19 mai 1877, p. 3785) : « J'ai dû me séparer du ministère que présidait M. Jules Simon et eu former un nouveau ».

chef du pouvoir esécutifj de telle manière que ses collègues même ne pourraient l'approuver, ou encore un ministère, à plusieurs reprises battu dans la Chambre des députés et s'obstinant a ne point démissionner»

Comment sera déterminée la composition du ministère, c'est-à-dire combien y aura-t-il de ministres, et quelle sera entre eux la répartition des affaires? comment se fera la délimitation des départements ministérielsl Ce point n'est pas réglé par la Constitution, et rationnellement il ne pouvait pas Tôtre. Le nombre des ministères, la détermination des départements ministériels contient un élément purement contingent Cette détermination peut et doit varier selon les besoins et les circonstances. Elle ne peut donc figurer dans une loi constitutionnelle, qui présente, au contraire, un caractère d'immutabilité relative. Une seule, parmi les Constitutions françaises, a statué sur ce point, celle du 5 fructidor an III, mais c'était fie nie me ni pour fixer un minimum et un maxijnum à leur nombre'*

Mais si cette réglementation ne peut pas être faite par la Constitution, el!e peut Têtre par la loi. Cela paraît môme naturel et convenable, et alors il n'est point douteux que, en nommant les ministres, le titulaire du pouvoir exécutif procède à la nomination de fonctionnaires publics institués par la loi, les plus élevés dans la hiérarchie. C'est ce que fit, sous rempire de la Constitution de 179i, la loi du 27 avril 1791, relative à l'organisation du ministère, qui posait très nettement les principes à cet égard*. La Constitution de Tan III disait également (art. 150) : <* Le Corps législatif détermine les attributions et le nombre des ministères;» ce qui fut fait effectivement alors par la loi du 10 vendémiaire an IV sur Porganisation du ministère. Enfin, le même système fut repris par la Constitution de 1848 ^

Mais les autres Constitutions françaises sont muettes sur ce

ft Art. 150: a Ce Dombre est de six au moÎDs et de liait au plas ».

2. Art* 1 : ■ Au roi seul ap parti eunent Je choix et la révocation des miûîatres is, — Art, 2 : (« 11 appartieat au pouvoir législatif de déterminer le nombre, la dÉviâîoD et la démarcation des départements du ministère ».

H. Art. S6 : i^ Le uombre des ministres et leurs attributîouB s^nl Ëié^ par le pouvoir l^islatif it.

point. Il ea est résulté que, sous leur empire, par une tradition constante, le droit a été reconnu au titulaire du pouvoir exécutif de créer de nouveaux ministères (sauf à obtenir du pouvoir législatif les crédits nécessaires pour assurer leur fonctionnement), de déterminer et de modifier la démarcation des départements ministériels. La tradition sur ce point est constante, je le répète, mais il reste à savoir comment cette règle s*explique et quelle en est an juste la portée.

On l'explique parfois par le prétendu droit de délégation du Président de la République, dont il a été parlé plus haut. Il pourrait librement et à son gré déléguer immédiatement Texercice du pouvoir exécutif, que lui a remis la Constitution; il y a, par suite, autant de ministères que de délégations immédiates et distinctes. « Le Chef de TEtat, dit notre collègue M. Brémond, investi de la plénitude de la puissance executive, a pleins pouvoirs pour répartir les attributions d'ordre'exécutif entre les divers agents, sous réserve, bien entendu, des prohibitions résultant des dispositions particulières de la loi. C'est par application de ce principe qu'on a toujours admis que le Président de laRépublique avait le droit de fixer le nombre des ministères et de diviser entre chacun d'eux les services publics. On a vu quelquefois le Gouvernement faire appel à Tintervention du Parlement et lui soumettre les projets de création de nouveaux ministères ; mais c'était dans un but politique ou pour obtenir des ressources financières nécessaires à la modification proposée' ». Mais s'il en était ainsi, si là se trouvait la source de ce droit, il formerait une prérogative constitutionnelle du Président de la République, que le législateur ne pourrait pas entamer : l'organisation du ministère dans son ensemble ne pourrait pas être fixée légalement, et un ministère isolément ne pourrait pas non plus être créé par une loi. Bien que cette dernière opinion paraisse avoir été soutenue', elle ne saurait être admise. Aucun texte constitutionnel ne

1. Examen doctrinal de la jurisprudence administrative dans la Revue critique de législation, 1894, p. 325.

2. Séance de la Chambre des dépatés du 17 mars 1894 {Journal officiel du 18 mars, Débats parlementaires, p. 574), M. Michelin : « Aux termes de la Constitution qui nous régit, il n'appartient pas au pouvoir législatif de créer des ministères : c'est une prérogative du pouvoir exécutif ».

limitant sur ce point les droits et Taclion du pouvoir lôgislalif, il est înconlcatable qu'il peut légiférer en celle nialièreol dans ce sens. Même en 1881, sur une demande de crédits Té[)on' danl à la création de nouveaux miaistères, M. Rîbot, parlant au nom de la Commission du budget, exprima lo vœu qu'àlV venir aucun ministère ne fût créé sinon par une loi'. Depuis lors une appiicatioa précise a été faite de celte idée. Une proposition de loi, duo à Tinitiative parlementaîrej et lendant l ériger Tadministration des colonies en ministère spécial, a été votée par la Chambre des députés le 47 mars 1894 et par k Sénat le jour suivant. Nous avons donc acluellemeal un ministère créé et constitué par une loi, tandis que les autres procèdent de décrets présidentiels V

Le droit, pour le Président do la République, de fixer par décret les départements ministériels s'explique, îi mes yeux, d'une manière assez simple. Le Président de la République, m recevant delà Constitution laprérogative de « nommera teus les emplois civils et militaires », n'a pas seulement reçu le droit dénommer à ceux de ces emplois créés par la loi. Il tient en même temps de la Constitution le droit de créer de nouveaux emplois dans les branches de Tadministralion dontrur ganisalion n'a pas été réglementée par la loi, et, à plus forte raison, de modifier les emplois ainsi créés. Mais ces emplois, quoique créés les uns par la loi, les autres par décret présidentiel, ont juridiquement la m*^me nature de fonction publique'-

1. Chaaibrâ dei députés, séance du S dé^^eiubre 18S1 [Journal officiei ûa î\ La qufîstioa reveoant dcvîiiit la Chambre des députés le 10 m^n^ 1S1I3 {Journul of/îciffl du !1, Dt^halfi [irirti'mentaires^ p, 219), 5f. ftibut dUait eocore ■ n Et Je u'ai pai chftugé d'iivU v.

2. n réâiilte de ce fiûi uui^ eertaîuc auom&lje que aij^naLaii par avan^ M. d'AiUéres à la Chambre des députés le 10 mars n92 {loc. cit., p. 2Ï'J) : y Nous aurious un mimstère — le Ministère des Coîouïes — qui serait créé par uue Loi et ue pourraît âtre modifia que par uue Loi, tandis que itî butreâ miniàtéres, mùrne les pluïi iinporlants, uc soutci't-és que par dea déc^i^U et peuvent fetre aiuîsl modifies »» L'orateur proposait par suite un article éi loi aiusT conçu : ^ Le nombre des divers miDistères et leurs attributions 9<»ul Qxés par la loi ^, Mais cette propositiozi u'e^it pas reuue ea discussion.

5. On petit seulemeot se demander a'U u'y a pus une déléi:atioa viïritaf)'« dauflle décret du PrésidenL deia République qui charge nu ministre de H^''*' rîm d'un autre miui^tcTe^ dont le titutairc est momeutauémeut empêchée (Test bien ce qnc paratt admettre M. L&ferrière, Traité de la juridiction admàtis-

La nécessité d'oblenir pour les emplois nouveaux les crédits nécessaires et le fonctionnement même du gouvernement parlementaire assurent, d'ailleurs, au Parlement le dernier mot en ces matières. Spécialemenlen cequi concerne ladélimitation des ministères par décret (droit qui est en réalité exercé d'après la décision du Cabinet lui-môme), on peut faire remarquer que cette liberté d'allures répond assez bien au génie propre du gouvernement parlementaire. Il est utile parfois qu'un nouveau Cabinet puisse, en vue de sa constitution même, modifier le nombre des minisires ou la démarcation des départemenls. En Angleterre, on satisfait aux mêmes besoins par des procédés dififérents®, En France, celui-là est seul possible^ puisque che:s nous seuls les ministres en titre peuvent faire partie du Cabinet.

De ce qui a été dit jusqu'ici il résulte que les ministres ne sont point de simples délégués du Président de la République. Leur rôle politique, leur action prépondérante dans le gouvernement parlementaire, protestent hautement contre une pareille assertion. Mais les principes juridiques de la délégation n'y sont pas moins contraires. En effet, s'ils n'étaient que de simples délégués, leurs pouvoirs cesseraient nécessairement et de plein droit par la mort ou la démission de celui de qui ils tiendraient leur commission. Tout au contraire, dans ces hypothèses et d'après notre Constitution, non seulement les pouvoirs des ministres subsistent, mais le Conseil des ministres devient momentanément le titulaire même du pouvoir exécutif*.

Le ministère peut comprendre, comme suppléants ou auxiliaires, des sous-secrétaires d'État. Leur qualification vient de ce que, les secrétaires d'État étant devenus les principaux ministres de la monarchie, soit en France, soit en Angleterre, le

IraUve, t. H, p. 473. : « Il y est pourvu, dit-il, par un décret du Prraident de la République, qui désigne un ministre intérimaire choisi parmi ïq^ autres membres du Cabinet. Cette délégation peu tôtre complète ou limitée à l'expédition des affaires urgentes ». Mais peut-être peut-on soutenir qu'il y a plutôt réunion momentanée de deux ministères, d'autant que, selon M. La* terrière (loc cil.j note 1) les particuliers n'ont pas le droit de coutelier la compétence du ministre intérimaire, sous prétexte qu'il aurait dépasgë tes limites d'une délégation restreinte aux affaires urgentes. 1. Ci-dessus, p. 114.

titre de ceux-ci est devenu le ûom générique desministre3,el le terme « soQs-secrétaîre d'État >* désigne ainsi un miaislre en sous-ordre. Les sous-secrétaireft d*Elal ne sont pas établis ni visés par notre Constitution, mais leur existence possible est admise par la loi organique sur l'élection des députés du 30 no* vembre 187S\ et celte institution fonctionnait déjà avant le vote des lois constitutionnelles de 1875.

C'est encore là une institution qui vient d'Angleterre, où elle se présente avec un caractère parliculier et une grande simplicité. Elle se rattache étroitement à la règle traditionnelle, d'après laquelle les ministres n'ont entrée et séance dans l'une ou Tautre Chambre qu'autant qu'ils en sont membres*. Mais étant donné le rôle et le pouvoir de la Chambre des Communes, il est presque indispensable que chaque département ministériel à qui est confié Temploi des fonds publics y soit spécialement représenté. Par suite, le ministre qui n*appar* tient pas à celte Chambre peut s y faire représenter par un commoner, qu'il choisit et nomme^ avec l'agrément du Cabinet, sous-secrétaire d'Étal de son déparlement*. « Dans le but de faciliter la représentation des pi-incipaux services publics dans les deux Chambres du Parlement, il est permis que des sous- secrétaires d'Élat agissent comme auxiliaires des chefs de leurs départements respectifs dans Taccom plissement de ce devoir important. Ils ne sont pas nommés directement par la Couronne, mais soit quant à la forme, soit quant au fond, par un secrétaire d'Elat, En vérité, il est conforme à rinlérêt public que le ministre soit à même d'assurer dans là Chambre des Communes la pn^sence de fonctionnaires de confiance^ qui aient le pouvoir d'y représenter les principaux départements de rÉtat, et à qui, en Tabsence des ministres qui en sont spécialement chargés et responsables, puisse être confiée la conduite des aiïaires publiques qui sV rapportent* ». Les sous-secrétaires d'État anglais sont ainsi purement et simplement les délégués des ministres. Ils n'ont point

!. Art. 11,2" allaâa : w Les députée nointnéa mtûistres ou sona^ecrétiirei d*État ii6 «ont pas soumis à la réélectioQ «.