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LE POUVOIR EXÉCUTIF fô9

on le sait, Benjamin Constant est le principal auteur '. C*esL lui qui a été appliqué en 1830 dans le procès des minisires de Charles X, bien que le texte de la Charte fut plutôt contraire, La Charte de 1814 en effet, après avoir dit (art. 53} : « La Chambre des députés a le droit d'accuser les minislres et de les traduire devant la Chambre des pairs, qui seule a celui de les juger, » ajoutait (art. 56) : « Ils ne peuvent être accusés que pour fait de trahison ou de concussioD. Des lois particulières spécifieront cette nature de délits et en détermineront la poursuite ». Or les lois ainsi annoncées n'avalent pas été promulguées. La poursuite fut intentée néanmoins et aboutit à une célèbre condamnation.

De nos jours, et sous Tempiie des lois constîLulionnellesde 1875, la même solution a été soutenue à la Chambre des députés dans la séance du 13 mars 1879. Il s'agissait d'une grave proposition présentée par la Commission que la Chambre avait chargée de faire une enquête sur les élections des 14 et 28 octobre 1877. Cette Commission, par lorgane de son rapporteur, M. Brisson, demandait à la Chambre « de mettre en accusation devant le Sénat, pour .crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, les membres du Cabinet du 17 mai 1 877, présidé par M. le duc de Broglie, et du ministère du 23 novembre 1877, présidé par M. de Rochebouet ». Le rapporteur se prononçait nettement pour la seconde interprétation*, et il soutint cette thèse devant la Chambre avec une force plus grande encore '. Elle ne fut même pas sérieusement

1. Art. 41 : u Tout ministre, tout commandant d'armée de terre ou de mer peut être accusé par la Chambre des représentants et jugé par la Chambre dea pairs pour avoir compromis la sûreté ou Fhonneur de La natiou n. — Art. 42 ; « La Chambre des pairs, en ce cas, exerce, soit poar daractérisf^r Le délit, soit pour infliger la peine, un pouvoir discrétionnaire ».

2. Rapport de M. Brisson, Annales législatives ^ 181 ^^ ProjeU de loi^ etc., p. 34 : a U est en outre incontestable en principe qut? \u responsabilité judiciaire d*un ministère se trouve encourue toutes les to'iA qu'il fait, w^oid ea dehors des qualifications de la loi pénale, un abus crimmel du pouvoir qni lui est confié. « Un luinistre trahit TÉtat, disait Benjamiu Cone^tiiut, loutea ka <c fois qu'il exerce au détriment de TËtatson autorité légale 4».Tetle a toujours été la base principale des accusations pour crime de trahison k.

3. Séance du 13 mars 1879, Cnnales lég,, 1879, t. III, p. lâS : « Conâp'rrer contra la République, cela constitae d'abord le crime de trahiâou, c'eât-à-dire uaeivccusation qui, sans doute, n*a pas sa place dausle Code Péoali maU^iaquiel toute» les illustrations de la politique libérale, Benjamin Constant, Clauï^d de Courser'

contestée, les raisons qui furent données pour écarter la mise en acGusalioïlélantemprunLées à un lout autre ordre didées. La Chambre des députés, en repoussant la mise en accusatioa par 317 voii coatre 159, n'a donc pas résolu la question* qui reste entière.

Voilà les deu3£ solutions entre lesquelles il faut Déœseaîrement choisir, ear la solution intermédiaire que j'ai proposée quant à la responsabilité du Président de la République ne se conçoit plus ici. Elle consiste à déclarer, on se le rappelle, que, lorsque le fait, à lui reproché comme haute trahison, ne tombe pas sous un arlicle de loi pénale, le Sénat ne peut prononcer contre lui d'autre peine que la déchéance. Mais les ministres sont essenliellement amovibles, et la reâponsabililé pénale ne peut guère être invoquée contre eux que lorsque la responsiibilîté politique a déjà produit son eiïet et l«s a renversés du pouvoir*

Entre les deux solutions il est permis d'hésiter. C'est la seconde cependant qui me parait devoir être adoptée. La première a ceci pour elle, qu'elle est conforme aux principes esseuLicls de notre droit pénal. Mais je remarque que toutes les Constitutions françaises, sous Tenipire desquelles elle a été appliquée (sauf le sénalus-consulte du 28 Uoréal an XII), ont déféré les minii^tres accusés à une Haute Cour de justice ayant un caractère pïnf^ Judiciaire quepolilique^ composée de ma^îâtrats et de jurés. Au contraire ^ les Constitutions qui ont adopté Vautre solution (droit ang^lais, Chartes de 1814 et 1830, acte additionnel de 181 S) ont déféré les accusés à une assemblée politique (Chambre des Lords, Cour des Pairs, Sénat), Orc'csl ce qu ont fait aussi nos lois constitutionnelles de 1875. EUcâ ont marqué par laque, dans ce cas, le [jugement du Sénat, bien que pouvant aboutir à une condamnation pénale, devait être avant tout un jugement politique, et que les actes des

l^efif L&ïilifly de Pom pierre, VillemsiD, et eofia M. le duc d^ Erogliei le pért, ont dit qu'elle élait daoa le drait de toute aagemblée poliUqu«. Oui, et^ gnnd? écrr?2iiu4 et ces grande ort^teur^ ont dit qu^, dtiue tout déb tl »ur od« mise eu ^^'cu^Hliou W^ )i!>âeiuhlée« exerçai^ut à la fois — auBsi bien I4 CbaïDbre d'aeciisflttoa que la Chambre de Jui^euiuot -^ Ib pouvoir d« ïégmJateur» tt l^ pouvoir de j^Tgea^ qu'elles quitliâftient le crîme en m^mt t«Qip« qu*siJ*i édtctaîrDt la peine v>

ministres devaient, en toute justice, bien entendu, être jugés ici comme des actes politiques.

Lorsque Tacte accompli par le ministre dans l'exercice de ses fonctions tombe sous le coup de la loi pénale , constitue un crime ou délit proprement dit prévu et puni par la loi, une autre question se pose. Il s'agit de savoir si la procédure indiquée par l'article 12de laloiconstitutionneUedul6jui}letl875 doit nécessairement être suivie ; si le ministre ne pourra ôlre poursuivi et mis en accusation que par la Chambre des députés et ne pourra être jugé que par le Sénat; ou si les tribunaux ordinaires restent compétents et la procédure ordinaire admissible, le ministre pouvant aussi être poursuivi par le ministère public et déféré à la cour d'assises ou au tribunal de police correctionnelle. Les deux thèses ont été soutenues devant la Chambre des députés dans la séance du 17 novembre 1880, Tune par M. Ribot, l'autre par M. Alain Targé, mais la seconde parait certaine ; elle est commandée à la fois par les principes et par les textes. En principe, les ministres sont soumis, comme les autres citoyens^ aux lois criminelles, soit quant au fond, soit quant à la forme; il faudrait un texte formel pour les soustraire aux règles contenues dans le Code d'Instruction criminelle» Or l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 dit simplement qu*ils peuvent^ pour crimes commis dans Fezercice de leurs fonctions, être accusés par la Chambre des députés, et que, en ce cas, ils sont jugés par le Sénat. Cela n'est point impératif et implique une autre alternative, La démonstration devient presque évidente si l'on rapproche de cette disposition le premier alinéa du môme article 12, d'à* près lequel « le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat ». L'opposition marquée des deux alinéas en détermine le sens incontestable. Aujourd'hui il y a sur ce point une décision judiciaire. La Chambre des mises en accusation de la Cour de Paris, par arrêt du 7 février 1893, a renvoyé un ancien ministre devant la cour d'assises pour faits de corruption, relatifs à ses fonctions; et cet arrêt déféré à la Cour de cassation n'a pas été cassé par celleH^i^

1. Arrêt de la Chambre criminelle da 24 février 1893 (Sirey, 1893, 1,p. 217).

Û3!i LA RéPUbLlQUE FRANÇAISE

La responsabilité des ministres peut encore être cwile, i c'est-à-dire pécuniaire. Elle suppose toujours un acte illicite^ illégal, accompli par eux; mais deux situations bien distinctes , (Joivent être examinées. '

Dans la première, il s'agit d*un simple particulier qui a été lésé par Tacle du ministre : il s^agil de savoir s'il pourra agir contre celui-ci en dommag^es et intérêts. Nous savons que. en droit anglais, rien n'empêche ou n'entrave de semblables poursuites \ Mais, en France, Tesprit du droit public^ spécialement du droit de la Révolution, a été de les écarter, ou plutôt de ne leur livrer passage que lorsque la Cbambre populaire avait elle-même intenté ou autorisé les poursuites; ne permettant point aux particuliers, même sous prétexte d'une lésion, de harceler les principaux organes de Taction gouvernementale. Tel est le système organisé par ta loi du 27 avril 1791 : « Aucun ministre en place ou hors de place, disait rarticle31, oc pourra, pour faits de sonadtainistration, être traduit en justice en matière criminelle qu'après un décret du Corps législatif prononçant qu'il y a lieu à accusation. Tout ministre, contre lequel il sera intervenu un décret du Corps législatif déclarant qu*il y a lieu à accusation, pourra être poursuivi endommages et intérêts par les citoyens qui éprouveront une lésion résultant des faits qui auront donné lien au décret du Corps législatif )). Il semblait bicQ résulter de là que la loi admettait seulement Faction en dommages-intérêts des citoyens comme consécutive et accessoire à la mise eti accusation. La loi du 10 vendémiaire an IV reprit ce système en le précisant, dans ses articles 13 et U : u Tout ministre, contre lequel il sera intervenu un acte d accusation sur une dénonciation du Directoire exécutif, peut êlie poursuivi en dommages et intérêts par les citoyens qui ont éprouvé une lésion résultant des faits qui ont donné lieu a Tacte d'accusation. Les poursuites sont faites devant le tribunal criminel du département ou siégeait le pouvoir exécutif

lors du délit ». Ici même, on le voit, les poursuites ne pouvaient Hve intentées que devant le tribunal criminel.

La Constitution de 1848 contient une réglementation analogue dans son article 98 : « Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'Assemblée Nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculpé soit devant la Haute Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles ». Ici la combinaison était plus ingénieuse et plus satisfaisante. Les questions de dommages et intérêts étaient toujours renvoyées devant les tribunaux civils, leurs juges naturels ; et si les particuliers ne pouvaient pas directement saisir ces tribunaux, ils pouvaient tout au moins porter leur réclamation par voie de pétition devant l'Assemblée Nationale, et celle-ci pouvait, sans mettre le ministre en accusation, renvoyer l'affaire aux tribunaux civils.

Ces textes, d'ailleurs assez divers, sont-ils assez fçndamentaux pour qu^on voie là un principe permanent de notre droit public? Sans doute on ne peut soutenir que les textes eux-mêmes aient survécu, en gardant leur force légale, aux régimes politiques qui les ont vus naître V Mais on a prétendu que le principe, dont ils étaient l'expression, s'était maintenu à Tétat permanent dans le droit public français. Des décisions judiciaires en ont fait l'application sous l'empire de Constitutions qui étaient muettes sur ce points spécialement un arrêt de la Cour de Paris du 2 mars 1829 sous la Charte de 1814, et des décisions du Conseil d'État du 28 janvier 1863 et du 16 décembre 1868 sous la Constitution du 14 janvier 1852*. Telle est encore la doctrine que professe M. Laferrière : « La responsabilité civile, dit Téminent auteur, est une forme de la responsabilité ministérielle ; or il nrius parait résulter de l'ensemble de notre droit constitu-

1. Tout au plus pourrait-oD soutenir que Tarticle 98 de la Constitution de 1848, qui certainement avait abrogé on remplacé les textes antérieurs, se serait conservé, avec la valeur d'une loi ordinaire, aucune loi n'étant depuis intervenue sur le même objet. Cf. ci-dessus, p. 409. Encore cela ne serait pas exact, car, la Constitution du 14 janvier 1852 (art. 13) et le sénatus-ronsulte du 8 sept. 1869 (art. 2) ayant transporté au Sénat seul le droit de mettre les ministres en accusation, tous les textes antérieurs qui donnaient pouvoir à cet égard au Corps législatif étaient nécessairement abrogés.

2. Laferrière, Traité de la juridiction administrative, t. I, p. 607 et sniv.

6Si LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

lionael, écrit ou non écrit, que ]a raspoDsabîlité niÎTiistérielle ne peut paa être mise en jeu, sous quelque forme que ce soit, sans une intervention du pouvoir pariementaire * i>.

J'essaierai bientôt de poser autrement la question. Mais en admettant pour un instant la théorie qui vient d'être exposée, je croîs pouvoir en tirer une conclusion qui constituera un résultat acquis et hors de controverse. Dès que Taction pénale a été intentée contre un ministre à raison de ses fonctions, Taction en dommages et intérêts, 5 raison des mêmes faits, redevient libre et prend son cours (sauf peatétre application de la règle : Le criminel tient le civil en Ètai). Cela est incontestable lorsque le ministrea été mis en accusation devant le Sénat par la Chambre des députés : Taction en dommages et intérêts peut dès lors être portée devant lestrîbunaui civils ; car une juridiction toute politique et exceptionnelle ne saurait connaître des intérêts privés. Mais, bien que le pouvoir parlementaire ne soit pas intervenu, il faut dire la même chose lorsque Taction publique contre le ministre a pu être portée et a été portée devant le tribunal correctionnel ou devant la cour d'assises : pourquoi l'action civile ne suivraitelle pas alors les règles ordinaires, pouvant être portée par U partie lésée ou devant la juridiction répressive accessoirement à l'action publique ou isolément devant la juridiction civile? Les lois de 1791 et de l'an IV, il est vrai, ne donnaient pas celte solution; mais il parait bien résulter de leur ensemble qu'elles n'admettaient pas un autre mode de poursuite pour les crimes et délits des ministres que la mise ea accusation par le Corps législatif, et tel était peut-être aussi le système de la Constitution de 1848. Mais, d'après nos lois constitutionnelles, il en est autrement, et la poursuite du ministère public doit ouvrir le champ libre à Taclion civile, aussi bien que la mise en accusation décrétée par la Chambre des dê^ pûtes.

Reste rbypothèse où il n'y a eu ni mise en accusation ni poursuite du ministère public; le particulier qui se prétend lésé pourra-t-il actionner le ministre, soit devant le tribunal civil, soit devant le tribunal correctionnel, en invoquant l'&r^

\, Laferrière, Traitû de la jundiction adminisb^aiwe ^ L î, p, fi 10*

ticle 182 du Code d'Instruction criminelle? L'affirmative me parait certaine en principe, et je suis heureux de me rencontrer ici avec mon cher et savant collègue, M. Ducrocq ^ Il ne faut point, en effet, considérer l'action du particulier poursuis vant comme un acte politique, qui ferait échec ou concurrence à la Chambre des députés, seule investie du droit de mettre en jeu la responsabilité ministérielle. Il faut la considérer au point de vue du droit privé, du droit individuel. L'article 1382 du Gode Civil consacre, en termes formels, un grand principe de justice : « Tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». C'est là un droit ferme. Le texte est général et ne distingue point si le fait illicite et dommageable est le fait d'un fonctionnaire ou celui d'un particulier. Le droit & la réparation est un droit individuel, une sorte de propriété dont la personne lésée ne saurait être dépouillée, et l'action, pour le faire valoir, ne peut être arrêtée que par un texte ou par un principe certain. De texte, aujourd'hui il n'y en a point. Quant au principe qui inspirait les lois de 1791 et de l'an lY et la Constitution de 1848, il se conçoit mais ne s'impose pas. Eùt-ilmëme existé jusqu'en 1870, il aurait été efîTacé par le décret du Gouvernement de la Défense nationale du 19 septembre 1870, qui, abrogeant l'article 75 delà Constitution de Tan YIII, abrogeait également « toutes autres dispositions des lois générales ou spéciales, ayant pour objet d'entraver les poursuites dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre ». Que cela comprit les ministres, cela ne peut faire doute : c'était le vœu bien net non seulement du parti républicain, mais encore de tout le parti libéral à la fin du Second Empire.

Le droit constitutionnel ne paraît donc mettre aucun obstacle aux poursuites en dommages et intérêts contre les ministres; mais ne s'en trouve-t-il pas dans le droit administratif? Après quelques hésitations, la doctrine et la jurisprudence ont décidé eu effet que le décret du 19 septembre 1870 n'a pas fait disparaître le principe de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire, tel qu'il a été

l. Cours de droit administratif, 6» édlt., t. ï, n» 593.

flS8 LA HÉPUDMQUE FRAlSGAlSE

posé par les lois de la Révolulioa'. C'est, en effet, un principe fondamental, celui-là, de notre droit public, et sa disparition y causerait une profonde perturbaLion. Or Tarie reproché au ministre sera presque toujours, bien que peut-être illég^al et irréguiier, un acte administratif, dont les tribunaux jadiciaires ne pourront pas connaître. Ils n'auront compétence que dans les cas, bien rares, où cet acte constituera un foi! puremeyit persowiel, et pouvant être séparé de la fonction'. Sauf dans cotte hypothèse, le particulier devra donc déférer l'acte ministériel à la juridiction administrative, pour que celle-ci Tapprécie et l'annule au besoin* Mais lorsque, par cette voie, Tacte du ministre aura été déclaré administrativemenl irrégulier et nul, Taction en dommages-intérêts ne pourrat-elle pas procéder librement? Cela n'est point cerlain* En effet, d'après une théorie ingénieuse développée par M. Laferrière, et quî paraît bien avoir été admise par le Tribunal des condils, lont acte illégal, nul ou annulable, d'un fonctionnaire de Tordre admininistratif ne donnerait pas lieu contre lui à une responsabilité civile et pécuniaire. OnTassimile au magistrat de Tordre judiciaire, qui n'est pas responsable des erreurs de tait ou de droit contenues dans les jugementf^ auxquels il a participé, bien qu'elles rendent ceux-ci réformables, U ne peut être actionné par la partie qui en a subi les conséquences que lorsque la loi le déclare exceptionnellement et expressémont responsable, et spécialement dans les cas de prise à partie (art. 305 et suiv. du Code de l*rocédure civile). 11 en serait ainsi de Tadministrateur : Terreur de droit ou de fait qui rend son acte annulable ne Texpose point à des dommages-intérêts. II fautpour cela quelque chose de plus; et cette responsabilité exceptionntlle ne pourrait être précisée que par la juridiction administratives On peut cependant élever un doute sur cette doctrine. Il est peut-être hardi d'étendre au fonctionnaire administratif Tirresponsabilité dont la loi couvre le juge. Ce n'est pas seulement la lui anglaise qui établit entre eux une