Bryce, American commonweallh^ t. i*, p

ble. Jusqu'en 188S en Angleterre, pour les élections des comlés (dislincls des boroughs)^ le candidat devait posséder un freehold dans le comté*. La Constitution de 1791 (tit. III, ch. i, sect. 3, art. 2) voulait que les représentants du peuple ne pussent être choisis que parmi les citoyens actifs du département. La Charte de 1814 (art. 42) et celle de 1830 (art. 36; exigeaient que la moitié au moins des députés fût choisie parmi les élig^bles qui avaient leur domicile politique dans le département. En 1874, la Commission des Trente proposait une règle analogue dans son projet de loi électorale, et le rapporteur, M. Balbie, disait en son nom : « Il faut quno lien rattache le candidat au département dans lequel il se présente... Il faut élire Thomme, non pour sa doctrine, mais pour son caractère. Ce qu'on veut écarter enfin, c'est la candidature factice, le candidat errant*». La loi du 17 juillet 1889 conduit au même résultat, bien qu'elle ait été faite en vue d'un autre objet. Une seule candidature étant permise au candidat, il est clair qu'il la posera dans la circonscription où il est le mieux connu et où, par suite, il a les plus nombreuses chances de succès. On peut dire enfin que cette loi apporte un certain allégement à la charge des électeurs. Les élections multiples entraînant nécessairement une option de la part de Télu, les circonscriptions qu'il n'a pas choisies définitivement doivent procéder, pour son remplacement^ à un nouveau scrutin. Cependant, considérée comme définitive et permanente, cette réglementation, très sage dans son principe, peut paraître exagérée. En 1889, au Sénat, M. Wallon avait présenté un amendement ainsi conçu : « Nul ne peut être candidat dans plus de trois circonscriptions». Dans cette proposition je verrais comme un juste équilibre. Pour les chefs de parti, en effet, pour tous ceux dont la présence est indispensable ou très utile à la Chambre des députés, il est dur de les réduire aux chances que leur offre une seule circonscription; rendre possible pour eux une double ou triple élection serait assurer leur nomination, sans leur conférer par là une autorité dangereuse.

\ . Bryce, American commonwealth^ p. 188. 2. Journal officiel des 4, 5 juin 1874.

A côté des inêligibilités se pkcenL les cas A' incompatibiUié entre la foûcUon de dé pu lé et une autre fonrtion publique- Les deux séries d'hypolhèses dilTferent profondément. Dans les premières, la foncliou rend absolument nulle rélectîon du fonctionnaire. Dans les secondes, au contraire, il faut supposer une fonction qui ne rende point celui qui Texerce inéligible dans la circonscription où il s'est présenté; l'élection, par cooséquent, est valable : mais la loi décide que Télu ne pourra pas conserver à la fois les deux fonctions, sa fonction antérieure et celle de député. Il est mis en demeure d'opter dans un certain délai; et la loi du 30 novembre 1873, optant pour lui dans le cas où il ne se serait pas prononcé, décide que le a fonctionnaire nommé député sera remplacé dans ses fonction» si, dans les huit jours qui suivront la vérification des pouvoirs, il n'a pas fait connaître qu*il n'accepte pas le mandat de député j^.

Mais quels sont les fonctionnaires publics dont la fonction doit être déclarée incompatible avec ce mandai? C'est là une question grave cl difficile* D'un côté, en effet, il semble que toutes les fonctions publiques doivent être déclarées incompa* tibles par un double motif: soit parce que, la fonction de législateur est assez difficile et assez importante pour que Thomme s*Y consacre tout entier; soit parce que, les fonctions dont il s'agit rentrant nécessairement dans radminislration largement entendue j c*est-à-dire dans le pouvoir exécutif ou dans le pouvoir judiciaire, leur cumul avec le mandat de député serait un échec au principe de la séparation des pouvoirs. Cet échec se comprendrait d'autant moins que les assemblées modernes n'ont pas pour unique mission de légiférer; elles contrôlent également le pouvoir exécutif; or, ne peut-on pas craindre que ce contrôle soit exercé sans indépeudance par des députés qui eux-mêmes appartiendraient encore à Tadministration? C'est l'idée dont s'est inspirée la Constitution républicaine, la plus attachée peut-être à la logique des principes, la Constitution de Tan III, Elle décidai I, art, 47 : « Il y a in-

compalibililé entre la qualité de membre du Corps législatif et l'exercice d'une autre fonction publique, excepté celle d'archiviste de la République ' ».

Mais, en sens contraire, on peut présenter de très sérieuses considérations. Il est d'abord une catégorie de fonctionnaires publics, qui, d'après le génie du gouvernement parlementaire, sont normalement appelés à être à la fois fonctionnaires et députés (ou sénateurs) : ce sont les ministres, et, dans une opinion, les sous-secrétaires d'État. Mais, même pour beaucoup d'autres fonctionnaires publics, on peut so demander s'il est sage de leur interdire Taccès du Parlement. Pour tous ceux qui sont arrivés, après de longs travaux, de sérieuses études, à une fonction élevée, rendre incompatible cette fonction, c'est les exclure presque à coup sur, car ils no voudraient point, souvent ils ne pourraient point, sans manquer à leurs devoirs de famille, abandonner leur haute fonction, récompense de leur vie antérieure, pour briguer un mandat, dont le renouvellement est toujours incertain. Pourtant, dans un pays où la passion des fonctions publiques s^est largement développée, ces hommes forment une portion notable de l'élite intellectuelle : leur présence au Parlement, à la Chambre des députés, serait par là même désirable. Leur en fermer la porte, c'est laisser sans contrepoids indispensable Tinfluence croissante des politiciens de profession. Ne vaut-il pas mieux déclarer leur fonction compatible avec un mandat, qu'ils pourront alors briguer et exercer en pleine indépendance, sûrs de retrouver au besoin la fonction publique qu'ils auront dû momentanément cesser d'exercer dans la plupart des cas, mais qu'ils n'auront pas perdue? Cela est vrai surtout des fonctionnaires publics, dont la fonction a un caractère professionnel nettement marqué et ne touche point directement à la politique, comme les ingénieurs de l'État et les professeurs de l'Université.

1. Il est curieax de constater que Prévost-Paradol se prononçait nettement pour le système de Tincompatibilité absolue {La France nouvelle, liv. 1, ch. m, p. 87) : « II est excellent surtout dans une démocratie qu'aucun fonctionnaire public ne siège dans la seconde Cbambre, qui doit voter le traitement des fonctionnaires, contrôler leurs actes et rester, en apparence comme en réalité, ab&olument indépendante du pouvoir exécutif ».

La plupart de nos Conslilulions monarchiques buvrîrenl la Chambre des députés aux fonctionnaîrea df* TÉlat, La ConstîLulion de l'an VIII avait donné Têxemple en déclarant seulement (art. 48) les sénateurs inéli^'ibies k jamais à toute auLre fonction publique\ La Charte de 1814 et la loi électo raie de 4817 n'établirent non plus aucune incompalibilité. Après laRévolution de Juillet, la loi électorale du 19 avril 1 831 , introduisait quelques incompalibilitéfï, mais très reslreînlos. L'article 6i portait seulement : « Il y a incompatibilité entre les fonctions de député et celles de préfet, sous-préfet, de receveurs généraux, de receveurs particuliers des finances cl de payeurs ». La Chambre des députés était, parsuile, peuplée de fonctionnaires sous le règne de Louis-Philippe, et la modification de cet état de choses, la suppression de cet abus fut Tune des réformes le plus constamment réclamées par Topposilion; c'était ce qu'on appelait alors la réforme parlementaire à côté de la reYorme électorale^,

La Constitution de 4848 accomplit naturellement celte réforme. Cependant elle ne la poussa pas, comme on aurait pu le craindre, jusqu'au système de rincompatibilité absolue. L'ariicle 28 commence bien ainsi : « Toute fonction publique rétribuée est incompatible avec le mandat de représentant du peuple »; mais il annonçait in fine que « les exceptions à ce paragraphe seraient déterminées par la loi électorale orga-

1. M. Eugène Pierre (Traité de droit politique^ étecloral et parlementairt y H" 'ATi) cite l'article 7 de la loi du 10 novembre 1199, « comme ayant ouvert les portes des Chambres aux agents du pouvoir exécutif ». Mais cette ici (19 bi-nmaire an YUi), qui est le premier acte des deux Conseils après le Coup trÉtat, était leur abdication au profit d'une commission et réglait le gouverûeiueijt provisoire; ci-dessus, p. 4Î2. L'article décidait bien, en effet, que le^ membres des deux Conseils désormais ajournés pouvait^ut, « sans perdre Leur qualité de représentant du peuple, être employés comme ministre?. agcDtâ diplomatiques, délégués de la Ck)mmission consulaire exécuUve, etdaos toukg (es autres Tonctions. lis étaient m^me invités au nom du bien public à lËâ accepter n. Mais c'était là seulement une disposition transitoire; le sysl^'^mc définitif résulta de la Constitutiou de Tan VMl. Pour les sénateurs, rincompatibilité édictée par la Constitution de Tan Vlll fut supprimé»" par le i^énalus-consulle du 16 thermidor an X, art. 64. « Les sénateurs pourront être consuls, ministres, membres de la Légion d'honneur, inspecteurs de rîQstruction publique et employés dans des missions extraordinaires et teoi* potairts ».

S. CMessus, p. 215.

nique». Celte loi^ qui fut celle du 15 mars 1849^ fixait ces exceptions dans les articles 85 et 86 ; elles comprenaient : les ministres, le commandant supérieur des gardes nationales de la Seine, le procureur général de la Cour de cassation, le procureur général de la Cour d'appel de Paris, le préfet de la Seine, les citoyens chargés temporairement (pour «^ix mois au plus) d'un commandement ou d'une mission extraordinaire, soit à l'extérieur, soit à l'intérieur, les professeurs dont les chaires sont données au concours ou sur présentation faites par leurs collègues, quand ils exercent leurs fonctions dans le lieu où siège l'Assemblée Nationale, enfin les fonctionnaires appartenant à un corps ou à une administration dans lesquels ia distinction entre Temploi et le grade est établie par la loi. Il y avait là un système raisonné dans lequel entraient divers éléments, mais qui tenait particulièrement compte de la possibilité matérielle pour le fonctionnaire-représentant de continuer l'exercice de sa fonction.

Le Second Empire revint, trait assez curieux, à Tincompalibililé absolue. Le décret organique du 2 février 1852, qui resta sur ce point sa loi jusqu'au bout, décidait, en effet (art. 29) : « Toute fonction publique rétribuée est incompatible avec le mandat de député au Corps législatif ».

La loi du 30 novembre 1875 est revenue au système contenu dans la Constitution de 1848, qu'elle a simplement retouché.Elle pose d*abord le principe (art. 8) : « L'exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de rÉtat est incompatible avec le mandat de député * ». Puis viennent les exceptions (art. 8 et 9). Elles sont plus nombreuses qu'en 1848*, et la préoccupation de savoir si le fonctionnaire pourra matériellement continuer l'exercice de la fonction qui lui est conservée n'est plus dominante; si, parmi certains hauts fonc-

i. Il ressort de ce texte qae ce qai crée rincompalibilité, ce n'est pas la fonction publique par elle-m^me ; il faut qu'il s'y joigne une rétribution sur les fonds de TÉtat; la Constitution de 1848 se contentait d'une rétribution quelconque.

2. Sauf que Ton ne retrouve plus la classe de fonctionnaires exceptés par la loi du 15 mars 1849, art. 86, et pour lesquels la loi établit la distinction entre ie grade et remploi. Cela est logique d'ailleurs. Les principaux de ces fonctionnaires sont les orficiers des armées de terre et de mer, et ceux-là aujourd'hui sont inéligibles.

lionnaireSj ceux-là seuls sont exceptés qui résident à Paris, c est qu'alors il s'agît d*empIois qui ne se conçoivent point à TétaL de suppléance conslante ' ; encore Timporlance et la dignité plus grandes en fait, que donne au fonctionnaire la résidence à Paris, paraît avoir été alors la raison prépondérante.

La règle de Tincompatibilité a un corollaire, contenu dans l'article 11 : <* Tout député, nommé ou promn à une fonclion publique salariée', cesse d'appartenir à la Chambre par le fait même de son acceptation »>, Cette solution dépasse même la règle dont elle est li^'éaj en effet elle comprend non seulement les fonctions publiques réellement incompatibles avec le mandat de député, mais aussi celles qui, quoique salariées, sont exceptionnellement compatibles avec lui, La nomîoation d'un d^'^pulé à de pareilles fonctions éveille toujours un certain soupçon : on peut craindre qu'il n'ait usé, pour sou profit personnel, de TinQuence que son élection aux fonctions législatives a pu lui donner près du gouvernement* Il faudra, si la fonction quHl accepte est compatible avec celle de député, qu'il purge celte accusation possible par une nouvelle élection; l'article 11 continue en ces termes : «* Il peut èlre rééîu si la fonction qu'il occupe est compatible avec le mandat de député. Les députés nommés ministres ou sous-secrélairos

1. Loi du 30 novemljre 1815» arL 8 : a Sont exceptées dea dtsposilioas qui précèdeût le» fouctioué de ministre, souB-aticrélairi? d*État, ambassAdeur, mioUire pl^SDipoteQliaire^, préfet de la Seiue, pr**fet Ue police, premief prémdeat de !& Cuur de caa^atioD, premier prt^t^ideuldfi la Cotir dçs Compter, premïj^r préiîideiit àe la Cour d*appeJ ûa Paris, procureur géaéral prè* la Cour dé cassation, procureur général près la Cour des Compte^i, proc tireur g-èuéral près la Cour de Paris^ archevêque^ évèque, pasteur président de consist^nre dans les circonscriplious consistorialea dont le cbeMieu compte deux pasteurs et au-dessuâ, j^rand rabbiu du ConsUtoire CÊutral, grand rabbia à\t Consistoire de Paris ->.— - Art 9: » Sont également eiceptéa de» disposiliousde l'article 8: l" les profeBseura titulaires de chaireg qui sont don néce au concout^ ou !âur la présentation des corps où la vacance a'e^t produite ; 2* tes persouiiea qui ont été chargées d'une uiiàsion temporaire» Toute miasiou qui a durée pins de ^\x mois cesse d'être temporaire et est régie par rsrticle S, ci* dessus iK

2, Ici le texte, pris au pied de la lettre, n'exige plus qu1l y ait rétribution stif /w fonds de VEtai\ maU il doit^ je crûie^ être entendu en et sensJl n'e^t pas adntii^tjible que le législateur ait modifié dans lartizlc iï ti règk qu'il avdl posée dans TarLicle 8.

d'Etal ne sonlpas soumis à la réélection ». Cette dernière disposition est parfaitement rationnelle, comme on l'a vu précédemment*.

Dans la théorie des incompatibilités parlementaires, telle qu'elle a été présentée jusqu'ici, l'un des termes du rapport se trouvant nécessairement dans le mandat de député, l'autre était toujours fourni par une fonction publique. Aucune profession ou occupation privée n'était considérée comme incompatible avec la fonction législative ; cela paraissait commandé soit par le principe de Tégalité civile, soit par la liberté du travail et de Tindustrie. Mais la législation tend manifestement à sortir de ces termes, à viser d'autres personnes que les fonctionnaires publics.

Ce sont d'abord les commerçants ou industriels qui ont conclu avec l'État des contrats de transport, de services, de travail ou de fournitures. Élus députés, ils réunissent,en effet, dans leur personne deux qualités difficilement conciliables en fait. D'un côté, comme contractants, ils ont intérêt à faire fixer et régler leurs droits pécuniaires et particuliers de la manière la plus avantageuse pour leur profit personnel; d'autre part, comme membres de la Chambre, ils peuvent exercer une certaine influence sur les actes du gouvernement; ils concourent au vole des lois de finances, d'après lesquelles lisseront payés. On peut craindre que l'homme ne puisse se dédoubler absolument et que l'intérêt du commerçant dicte parfois le vote du législateur.

Ce sont aussi des hommes qui ne sont point fonctionnaires publics, mais qui sont les administrateurs ou les directeurs de ces grandes compagnies de transport ou de crédit financier, qui constituent de véritables puissances sociales dans le monde moderne, bien qu'elles se présentent en droit comme de simples sociétés privées. Leur puissance de fait dérive, d*ailleurs, le plus souvent, en partie du moins, d'une concession de l'État, qui leur confère, par mesure législative, un monopole ou des privilèges, ou leur accorde une subvention. Par contre, l'État se réserve alors, dans une mesure plus ou moins large, la nomination de leurs employés supérieurs. Ne peut-il pas