Ci-des8us, p

fïS8 LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

aller plus loin, et assimiler ces emplois aux fonctions publiques, quant aux incompatibilités parlementaires?

Ce n*est pas rl'aujourd'hui que la question existe. Elle a mèmtî été résolue dans un sens rigoureux par la loi éleclomle du l.'j mars 1849. Celle-ci, dans son article 8^, déclare inéiigi/de.s : << 1° les individus charg-és d'une fourniture pour le gouvernement ou d'une entreprise de travaux publics; 2° les tlirecieurs et administrateurs de chemins de fer ». La loi ajoutait : a Tout représentant du peuple, qui, pendant la durée de son mandat, aura entrepris une fourniture pour le gouvernemcnl ou accepté une place, soit de directeur, soit d'administrateur de chemin de fer, ou qui aura pris un intérêt dans une entreprise soumise au vote de l'Assemblée Nationale, sera réputé démissionnaire et déclaré tel parTAssemblée Nationale. Tout marché passé par le gouvernement avec un mcmbrt' do la législature dans les six mois qui la suivent est nul n , On le voit, il y avait là plus qu'une incompatibilité, laquelle laisse toujours un choix entre le mandat de député el Tautre qualité incompatible avec lui : la première disposition rendait Téleclion radicalement nulle; la seconde prononçait înTpéneusement la déchéance du représentant.

La loi du 30 novembre 1875 ne reprit pas celte réglementation. Mais depuis lors elle a tendu à se reconstituer, quoique moins sévî;ri\ par décisions fragmentaires. Ainsi la loi du 30 juin 188'^, concernant les services maritimes postaux enlrt* Lé» Havre et New-York, entre la France, les Antilles et le Mexique, coulientcette disposition : « A raison de subvention a*"cordôe par l'Etat, il est interdit aux membres de la Chambre des députés et du Sénat, sous peine de déchéance de leur mandnl, de faire partie du conseil d'administration ou de surveillance de la société concessionnaire* ». La loi du 20 novembre 1883 (art. 5), approuvant les conventions passées entre le ministre des Travaux publics et la Compagnie de chemins de fer de Paris à Lyon et à la Méditerranée, déclare aussi << que tout sénateur ou député, qui, au cours de son mao-

1. Eipoaé des motifi^ du projet de loi présenté à la Chambre des députés, ïe 1 1 novembre 1S95 par M. Ricard, garde des Sceaux {Journal officiel au 15, Uéhais parlementaires, p. 2329, Journal officiel du 20 décembre, DocumenU partemen (aires j p* U7J)«

LE POUVOIR UfelSLATlF 659

dat« accepterait les fonctions d'administrateur, serait par ce seul fait considéré comme démissionnaire et soumis à la réélection ». La première de ces deux lois établissait une véritable incompatibilité; la seconde ne va pas jusque-là; elle^ applique seulement au fait qu'elle vise la règle inscrite dans l'article IJ de la loi du 30 novembre 4873 pour les fonctions publiques compatibles avec le mandat de député.

On s'achemine ainsi naturellement vers une réglementation d'ensemble. Celle-ci est contenue dans un projet de loi déposé par le garde des Sceaux à la Chambre des députés le 44 novembre 4895. L'article premier porte en effet : « L'exercice du mandat législatif est incompatible : 4° avec la fonction de directeur ou administrateur des établissements financiers ou industriels, dans lesquels ces fonctions sont à la nomination de rÉtat; 2* avec la qualité de propriétaire, directeur, gérant, administrateur ou censeur d'un établissement financier ou industriel subventionné par l'État; 3° avec la qualité d'entrepreneur d'un service de fournitures, de travaux, de transports ou de tout autre service de l'État* ». Moins rigoureux que la loi de 1849, en ce qu'il ne contient qu'une simple incompatibilité*, ce projet est plus extensif, en ce qu'il comprend des fonctions plus nombreuses.

Il reste à signaler un dernier cas d'incompatibilité qui, pour n'être édictée ni par la Constitution ni par un texte de loi, n'en est pas moins certain. II s'agit des fonctions de dé-

1. Journal lofHciel da 10 décembre Exposé des motifs, Documents parlementaires^ p. 1472.

2. Ea effet, voici comment soDt conçus les articles 2 et 3: « Art. 2. Les personnes déaignées à l'article précédent, élues sénateurs ou députés, doivent* dans les huit jours qui suivent la vériQcatioa des pouvoirs, opter entre l'acceptation dn mandat et la conservation des fonctions ou qualités ci-dessus déterminées. A défaut d'option dans ce délai, elles sont réputées avoir renoncé à l'exercice de leur mandat et considérées de plein droit comme démissionnaires, » (c'est, on le voit, la solution inverse de celle que donne, pour les fonctions publiques incompatibles, l'article 8 de la loi du 30 novembre 1875). — Art. 3 : « Tout sénateur ou député, qui, au cours de son mandat, aura, soit accepté les fonctions, soit acquis les qualités visées par l'article l«r, sera réputé démissionnaire, si, dans la huitaine à partir de l'acceptation de la fonction ou de l'acquisition de la qualité, il n'a pas résilié la fonction ou perdu la qualité constitutive de l'incompatibilité >». Ce texte contient encore une autre solution que celle donnée pour les fonctions publiques incompatibles par l'article 11 de la loi du 30 novembre 1875.

660 LA BÉPUBLIQUE FRANÇAISE

puLé et (le sénaleur réciproquemeût coûsidérées. Nul citoyen QD peut être en même temps membre des deux Chambres, à la fois sétiateur et député. Certaines Constitutions étrangèrea ont jugé nécessaires de le dire ejtpressémenL'- Mais, dans le silence des textes, cela résulte suffisamment des principes. Il y a là deux qualités inconciliables, nonseulement en fait (car le même homme ne saurait être présent en même lemps, siéger eiïectivement dans les deux Assemblées), mais aussi en droit (car il ne peut y avoir véritablement deux assemblées distinctes que si leurs membres sont différents), x\Iaisd*aulre part, rien n'empêche un citoyen, actuellement député, d'être élu sénateur, ou un sénateur d'être élu député. Mais lorsque la nouvelle élection, dûment vérifiée, aura été acceptée, parla même Télu cessera de plein droit d'appartenir à la Chambre dont il était membre antérieurement*.

Quant au mode diaprés lequel les députés sont élus, je me contenterai, plus étroitement encore que précédemment, de dégager les principes. Deux points sont ici à considérer : d'un côté, ia détermination des circonscriptions électorales et le nombre de députés pour lesquels chaque électeur peut voler; de là dépend le cliill're total des membres composant TAsserablécj — d'autre part, ta procédure même de l'électioD^ les formes suivant lesquelles chaque collège électoral entre en activité et donne ses suffrages.

Sur le premier point depuis bien des années le droit public f ranimai s oscille entre deux systèmes principaux : d'un côté, le scrutin de liste, avec le département comme circonscription électorale; d'autre part, le scrutin uninonimal,avec une circonscription nécessairement plus restreinte^ et qui le plus sonvetil a élérarrondissement.Dansle premier système, le collège éledo-

1. Ctiarte couBtttutîouueHe du PortagaL du 2^ arnl 1826, art. 30: ^ Nul ^t* [iem iHre eu mt^iue ieinps tnembro de» deux Chambres '^^ — Italie^ Statut /Qnéamental du 4 mara ISiS; art. 64 : ■ Nul ae peut être à la fois sËQ&Leiir el dé* putt^ h.

2» Eug- Pierre, Traité de én>ti politique t éteciomL el ptivlemcnltiv^j q** lt>^ tt 3ia.

LE POUVOIR LÉGISL/LTIF 661

ral est appelé à élire uncerlaia nombre de députés, proportionnel à sa population, et chaque électeur a le droit de porter sur son bulletin de vote autant de noms qu'il y a de députés à élire. Il dresse ainsi une liste des candidats auxquels il donne son suffrage. Dans le scrutin uninominal par arrondissement, au contraire, le collège électoral n a qu'un seul député à élire, et chaque électeur, par suite, ne vote que pour un seul candidat.

Depuis rétablissement du suffrage universel en France, ces deux modes de scrutin ont alterné périodiquement. C'est le scrutin de liste par département qu'établit tout d'abord le décret du 5 mars 1849 (art. 9), et il fut maintenu par la loi du 15 mars 1849. Il fut, au contraire, prohibé par la Constitution de 1852* et encore par celle du 21 mai 1870 *. Le Gouvernement de la Défense nationale remit en vigueur, en 1870-71, la la loi du 13 mars 1849, c'est-à-dire le scrutin de liste pour les élections à l'Assemblée Nationale ; et le même mode fonctionna pour les élections partielles à celte Assemblée de 1871 à 1876. La loi organique du 30 novembre 1873 établit, au contraire, le scrutin uninominal par arrondissement'. La loi du 16 juin 1885 rétablit le scrutin de liste par département. Ënfîn la loi du 13 février 1889 a réintroduit dans notre législation le scrutin uninominal par arrondissement. Mais le scrutin de liste conserve encore de nombreux partisans, et des propositions ont été déposées à la Chambre des députés en vue de son rétablissement. Le simple jeu de cette alternance suffit à montrer que chacun des deux modes a des avantages incontestables et des défauts non moins certains.

En faveur du scrutin de liste on peut faire valoir des raisons diverses et également séduisantes^ :

1. Art. 36: u Les députés sont élus par le suffrage uuiversel sans scrutin de liste ». — Mais l'article 35 établissant un député par vingt-cinq mille électeurs, les circonscriptions électorales étaient arbitrairement déterminées, les arrondissements étant réunis on découpés à cet effet.

2. Article 31 identique à l'article 36 de la Ck>nstitution de 1852.

3. Art. 14: « Les membres de la Chambres des députés sont élus au scrutin individuel. Chaque arrondissement administratif nomme un député •».

4. Elles ont été présentées avec beaucoup de clarté et de force dans le rapport de M. Constans lu à la Chambre des députés, séance du 6 juin 1885 (Journal officiel du 7, Débais parlementaires^ p. 1016).

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pulé et de sénateur réciproquement considé'ée*^ ne peut être eu même temps «'^"'^'i^'^'^^l'^ la fois sénateur et député. Cerlames Conslitulv -^^ ont jugé nécessaires de le dire expresséme^ - . silence des textes, cela résulte suffisammp^ <^^^ ^ V a là deux qualités inconciliables, non^^^ ^ ^ ie même homme ne saurait èlre prés^ %%.%% % ger effectivement dans les deux ^ "? W%^ ^^^ droit (car il ne peut y avoir vériU ^^ *». %: ^ ^ distinctes que si leurs membres/^

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t. Ci-Jes8U8, p. 33 et suiv., 298

i^ I! multiplie et exalte en quelque sorte le droit de chaque électeur, en lui permettant de contribuer à Télection, non pas d'un seul député, mais de plusieurs.

2° Il donne naturellement aux élections une valeur et une signification politique plus grandes. Pour réunir sur son nom les votes de la majorité dans un département, il faut, en effet, qu un candidat, ou un groupe de candidats, élargisse suffisamment son programme et ses vues pour les porter au delà et au-dessus de la préoccupation des seuls intérêts locaux. La plupart des questions qui intéressent un département tout entier touchent vraiment aux intérêts généraux du pays. Par là même le scrutin de liste semble propre à dégager les grands courants d'opinion qui existent dans la nation; il serait^ par suite, !e meilleur instrument pour constituer dans la Chambre des députés ces majorités fortes et compactes qu'exige le bon fonclionnement du gouvernement parlementaire.

3^' Il assure mieux que le scrutin par arrondissement la liberté des votes et rend plus difficile la corruption électorale. La pression administrative s'exerce plus difficilement sur une circonscription plus étendue; les largesses ou les trafics pécuniaires, par lesquels un candidat cherche à acquérir des voix, tendent naturellement à disparaître quand la circonscription électorale comprend tout un département, par cela seul que la dépense, pour être efficace, doit être alors considérable.

4" Le scrutin de liste seul se prête à une combin£Ûson,qui trouve de nos jours une faveur assez marquée dans Topinion publique ; c'est la représentation des minorités ou re/>m-fn/«- Èion proportionnelle, dont je parlerai un peu plus loin. Il est clair, en elTct^que, lorsque le collège électoral nomme un seul député, celui-ci ne saurait être partagé et appartient nécessairement à la majorité.

De ces qualités, que Ton signale dans le scrutin de liste, quelques-unes sont certaines et d'autres très douteuses; mais il présente aussi des défauts incontestables; ils sautent aux yeux lorsqu'on se reporte de la théorie à la pratique. C'est, en etiet, un instrument délicat et perfectionné qui s'adapte assez mai aux mains lourdes et rudes du suffrage universel. Il n'est pas en fait à la portée d'un grand nombre d'électeurs. Beaucoup d'entre eux, la majorité peut-être, ne connaissent pas

suffisamment et par des notions personnelles les candidats diversqui se présentent dans le département. Ils ne sauraient donc composer une liste de leur propre choix; ils ne peuvent pas davantage contrôler efficacement celles qui sont dressées par les comités électoraux des divers partis. En réalilr, ce qui entraîne une liste de candidats, ce qui la fait passer^ ce soûl les premiers noms qu'elle porte (la/eVe de /w^c, comme on dît) et que chaque parti choisit avec soin parmi les hommes qui ont une large notoriété dans le département. Sous le couvert de ceux-là, beaucoup d'électeurs votent pour les inconnus dont les noms suivent. Mais par là même on fausse le gouvernement représentatif, tel qu'il a été exposé ci*dessu^\ S'il est vrai que ce régime implique nécessairement, chez le député élu, une entière liberté de décision, la faculté de modifier, au cours des discussions, les opinions qu'il avait manifestées devant les électeurs, ne faut-il pas que les électeurs connaissent la personne et le caractère du candidat qu ilschoîsissent, et non pas seulement rexpressiongénérale et vague de ses opinions au jour de Téleclion?

Le principal avantage du scrutin uninominal par arrondissèment, c'est qu'il est d'un maniement facile pour tous : il rend possible et presque certain un choix personnel Je la part (les électeurs. Il est à la portée de tous. Les candidats qui se présentent dans un arrondissement n'y seront pas pour la plupart étrangers. Ils sont généralement connus de loas; c'est la condition même de leurs succès. Tout électeur, en donnant son vole à l'un d'eux, choisit un homme de confiance- Sans doute le scrutin par arrondissement restreint l'horizon électoral. La préoccupation des intérêts strictcEuent locaux pourra souvent être dominante. Mais cela ne sanrdit déplaire à ceux qui veulent donner pour base aux assemblées législatives la représentation des intérêts. D'autre part, on conser\^e mieux à l'opinion des villes son expression élector-de qu'avec le scrutin de liste, qui la noie dans le suffrage des campagnes. Enfin on peut affirmer que, avec la diffusion de la pres^se quotidienne à bon marché, toutes les fois qu'une question générale et importante se posera vraiment devant le pays, elle