CUdeeaui, p

2. Loi coutïiÊtutionDelLe du 25 février 1815, art. 3; loi constitationnelie du 24 février lâl5, art. 8 : « Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députi^âi tluîiiative et la confection des lois ».

3. La question a été discutée au Sénat dans la séance du 29 mars 1895 (Journal ùfficiei du ^Ô, Débats parlem,, p. 286). Il s'agissait d'un projet de loi portant ouverture el annulation de divers crédits : en dehors des crédits demandés daos i^e projet. Le Président du Conseil avait saisi directement, au nom du ministre de la Guerre, la Commission du budget de la Chambre de plusieurs propos!lions nouvelles. Lorsque le projet, ainsi complété et voté par la Chambre vint devant le Séuat, M. Bu[Tet contesta la procédure : « l\ est certain, dit-il, qu'aucua mlnislre n'a qualité pour saisir directement la Chambre, et a fortiorinne comraiBBïon de la Chambre, d'une demande de crédits supplémentaires sans un décret s\^né par le Président de la République, et qu'en agissant ainsi il commet un acte absolument inconstitutionnel. Un ministre n^a aucune initiative personne lie, dans les matières financières surtout.». Le Président an Conseil répondit : « Bien qu'il soit de règle que les crédits supplémentaires proc^deut de l'initiative du gouvernement, la Commission du budget «le la Chambre des députés possède une certaine initiative, et, s'il lui convient, sur la TU d'une note présentée par un ministre, de comprendre on crédit de cette iialure daus le projet dont elle est saisie, elle en est maltresse». C'était transformer lu demande du ministre en un amendement proposé par la Comoiissiou.

de l'une des Chambres, user devant elle du droit d'initiative parlementaire en son nom personnel ; mais cela serait contraire aux usages du parlementarisme français. L'application de ces principes fait que souvent, après un changement de ministère, une série de décrets viennent retirer des projets de loi présentés sous le ministère précédent.

Quant à l'initiative des membres du Parlement, le règlement de chacune des Chambres détermine dans quelle forme et à quelles conditions elle peut être exercée. La proposition qui en est le résultat porte le nom technique de proposition de loi^ et voici, en quelques mots, et réduite à ses traits essentiels, la réglementation qui s'applique aux propositions de loi :

1" Toute proposition de loi doit être présentée par écrit et précédée d'un exposé des motifs et formulée en articles. On veut éviter par là les propositions irréfléchies, improvisées dans le cours d'une discussion, et celles qui contiendraient seulement un principe vague, non ramené à une application précise.

2"* L'Assemblée n'est pas directement et immédiatement appelée à examiner, quant au fond, une proposition de loi ainsi présentée. Celle-ci est d'abord renvoyée à une commission renouvelée tous les mois, dite Commission d'initiative, qui fait un rapport sommaire sur l'utilité et l'opportunité de la proposition. D'après ce rapport, l'Assemblée statue sur la prise e?} considération de la proposition. Sicile refuse de la prendre en considération, tout est dit et cette proposition ne pourra être renouvelée que dans les conditions déterminées par le règlement. Si l'Assemblée la prend en considération, elle est soumise à la même procédure que les projets de loi, procédure qui sera indiquée un peu plus loin.

Cette organisation a pour but d'empêcher que le temps dont dispose l'Assemblée ne soit perdu en débats inutiles, comme il arriverait si elle était obligée de discuter au fond des propositions irréfléchies et mal venues. D'ailleurs, cette procédure d'admissibilité peut être évitée par un vote de l'Assemblée qui déclare la proposition urgente * ou qui renvoie

1. Eug. Pierre. Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n» 881. Oq abuse certainement, dans la pratique, de la déclaration d'urgence. Voyez, séance de la Chambre des députés du !•' Juillet 1895 {Journal officiel

la proposition aune Commission autre que celle d'initiative et déjà existante pour un autre objet.

En dehors des propositions de loi qu'ils présenleni, les membres des deux Chambres exercent encore leur droit d'inilialîve par des amendements^ c^esl-à-dire en proposant des modifications plus ou moins considérables au texte de pro* jets de loi ou propositions de loi dont est saisie la Chambre à laquelle ils appartiennent. Le droit d'amendement est aujourd'hui ouvert sans restriction; sauf qu'en principe, si les amendements n'ont pas été préalablement soumis à la Commission chargée d'examiner le projet ou proposition qu'ils modifient, ils doivent être d'abord pris en considération par la Chambre avant de pouvoir être discutés au fond. Mais celte formalité peut être écartée par une intervention de la Commission, demandant que Tamendement lui soit renvoyé^ Dans la pratique, d'ailleurs, cette règle n'est pas toujours fidèlement observée : notre procédure parlementaire ouvre toute grande la porte aux amendements, et c'est là incontestablenirnt'une de ses défectuosités; car ceux-ci, hâtifs et rédigés par des mains peu expérimentées, troublent bien souvent la clarté, l'harmonie et la logique des textes législatifs.

Notre Constitution, on le sait, n'a pas réglé les formes de la délibération et du vote des lois. Il faut encore sur ce point s'adresser aux règlements des Chambres, et les principes fondamentaux qu'ils contiennent sont au nombre de deux :

r Tout projet de loi, toute proposition de loi (prise en considération ou dispensée de la prise en considération) doivent être renvoyés à une Commission nommée par les bureaux entre lesquels les membres de l'Assemblée ont été répartis par la voie du sort. Chaque bureau élit un commissaire, ou un même nombre de commissaires, après une discussion

du 2, Débals parlementaires, p. 4930) : « M. Riàot, président du Conseil L'urgence est devenue, dans nos mœurs parlementaires, une sorte de polileBse, qui ne se refuse guère, mais qui n'avance pas beaucoup les choses».

\. Sur tous ces poiuts consalter^Eug. Pierre, Traité de droit politique^ élec^ ioral et parlementaire j W 830.

générale. La Commission étudie le projet ou proposition, peut y proposer des amendements et fait son rapport à TAssemblée par l'organe de ^l'un de ses membres.

2** En principe, les projets ou propositions de loi, avant d'être définitivement adoptés par une assemblée, sont soumis à plusieurs délibérations ou lectures successives, terminées chacune par un vote. Leur nombre traditionnel jusqu'en 1875 était, en France, de trois. Cet usage venait, comme tant d'aun très, d'Angleterre où la lecture trois fois répétée existait au moins depuis le règne d'Edouard VI *. Les règlements de nos . deux Chambres les ont réduites à deux, séparées par cinq jours d'intervalle. Cet écart de la tradition ancienne s'explique aisément. Là nécessité du concours des deux Chambres est une garantie suffisante contre le vote précipité et hâtif des lois : c'est surtout avec une assemblée unique que la Constitution doit maintenir rigoureusement la règle des trois lectures. D'ailleurs, dans le système actuel, tout projet ou proposition doit normalement passer par trois votes successifs; car, lors de la première délibération, il y a d'abord une discussion générale portant sur le principe même de la loi, avant qu'on puisse discuter les articles dont elle se compose. Cette discussion générale se termine par un premier vote, portant sur le point de savoir si l'Assemblée entend passera la disciission des articles : si ce vote est affirmatif, les articles sont alors discutés et volés en première lecture.

La nécessité des deux délibérations successives est écartée dans un assez grand nombre de cas par les règlements* : la déclaration d'urgence en particulier en emporte la dispense '.

' 1. AnsoD, Lau) and custom, t. I*,p. 218.

2. Eiig. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n» M$ et suiv.

3. Je n'ai pas parlé de riaterventioQ du Conseil d'État dans l'élaboration des lois. A d'autres époques, sous d'autres Constitutions, elle a été très importante. D'après certaines Constitutions (26 frimaire an VIII, i4 janvier:A852), elle étaât normale ou même nécessaire pour l'élaboration des projets de loi ou Vexamen des amendements proposés. Aujourd'hui elle n'est plus que facultative et assez rare en fait. Le gouvernement peut toujours soumettre à Texamen du Conseil d'État un projet de loi qu'il a préparé. Chacune des Assemblées pourrait aussi lui renvoyer, pour avoir son avis, une proposition de loi qui lui est présentée. Loi du 24 mai 1872, art. S : o Le Conseil d'État donne son avis : 1* tur les projets d'initiative parlementaire que l'Assemblée Nationale juge à propos

Les règles sur la formation des lois qui ont été examinées jusf]u*ici, sauf en ce qui concerne le droit d'initiative, sont uniquement fournies par les règlements des Chambres. Il en est d'autres qui résultent des principes et des textes constitutionnels, et dont l'application ne laisse pas d'être parfois assez délicalt^. Elles sont la conséquence de la dualité des Chambres, telles que les a établies la Constitution : deux facteurs égaux du pou voir législatif. « Le pouvoirlégislatif est exercé par deux assemblées : la Chambre des députés et le Sénat, » dit la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art 1. « Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, l'initiative et la confection des lois, » répète à son tour l'article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875. Il en résulte les conséquences suivantes :

1^ En principe, et sauf ce qui sera dit plus loin des lois de finances, la loi peut indifféremment prendre son point de départ dans Tune ou l'autre Chambre par la voie de l'initiative parlementaire : le gouvernement peut indifféremment apporter d^abord sur le bureau de l'une ou de l'autre Assemblée tout projet de loi signé par le Président de la République.

2» Chaque Assemblée, possédant, dans sa plénitude et pour sa part, la confection des lois, exerce sur un projet ou proposition votée par l'autre Chambre les mêmes droits qu'elle exercerait sur un projet ou proposition dont elle serait directement et d'abord saisie. Elle peut non seulement l'adopter tel quel ou le rejeter en bloc, mais aussi bien l'amender, le modifier à sa fantaisie.

3*' La loi n'existe, n'est formée que lorsqu'un texte identique a été successivement adopté dans les deux Assemblées. Cotte dernière condition fait naître des difficultés et en fait et en droit.

En fait, alors même que les deux Chambres sont d'accord

de lui renvoyer ». Bien que ce texte ait été rédigé à l*époque où existait ud& assemblée unique, il s'applique certainement aujourd'hui à Tune et à l'autre des deux Chambres.

lE POUVOIR LÉGISLATIF 749

sur le principe d'une loi, le vote peut souvent être longtemps retardé par des divergences^ dans le détail et dans la rédaction, et Ton voit alors le projet faire la navette et passer et repasser, sans aboutir, d'une Chambre à l'autre. C'est un inconvénient inévitable dans ce système et qui, d'ailleurs, est compensé par de sérieux avantages '. Il peut aussi être largement tempéré par un procédé qui, pratiqué d'abord en Angleterre, s'est développé surtout dans le Congrès des États-Unis et que permettent toujours les règlements de nos Chambres ■ ; c'est le moyen des commissions mixtes. Chaque Assemblée peut nommer une commission et la charger d'entrer en conférence avec une commission élue par l'autre Assemblée. Cela rappelle un autre procédé qui a été parfois proposé pour résoudre de semblables conflits: la fusion momentanée des deux Assemblées en une seule. Mais la différence entre les deux combinaisons est immense. Ici l'individualité et l'indépendance des deux Assemblées restent intactes Lorsque les deux commissions délibérant ensemble auront pu s'entendre sur un texte unique et commun, ce texte, pour devenir loi, n'en devra pas moins être voté conforme séparément par chacune des deux Chambres. Il n'y a là qu'une voie de conciliation, dont la force est toute morale, mais qui peut être d'un effet merveilleux : dès qu'on ne délibère plus qu'à l'écart, entre hommes choisis, sérieux et laborieux, la voix de la raison a chance de se faire entendre. C'est par ce procédé qu'a été votée chez nous la loi de 1889 sur le service militaire.

La nécessité d'un texte commun voté par les deux Chambres pose aussi des questions de droit. Il s'agit de savoir si, quelle que soit la Chambre qui a voté la première le projet ou la proposition, l'autre Chambre peut toujours le voter efficacement à son tour et le transformer en loi par ce dernier vote. La question a presque une apparence ridicule : la Constitution ne comporte-t-elle pas l'égalité des deux Assemblées, en tant que facteurs de la législation? Elle est sérieuse cependant et très controversée.

Lorsqu'il s'agit d'un projet ou proposition votés par le

i. CUdessus, p. 75 et suiv.

750 LA RÉPUBUQUE FRANÇAISE

Sénat, la difficulté ne paraît pas se présealer aujourd'hui. Le Séïial, étanl soumis au système du renouvellement partiel, esl un corps perpétuel \ Il ne meurt jamais et Texpreïîsion de sa volonté, une toi s émise, conserve indéfiDlment sa force et sa valeur. Les projets ou proposilious qu'il a votés peuvent loajours en droit (sauf application des règlemenls) être portés, à une époque quelconque, devant la Chambre des députée et convertis en lois par le vote de celte dernière "

Mais la Chambre des députés est autrement organisée. Elle se renouvelle intégralement et périodiquement, et, a chuque renouvellement, l'ancienne Assemblée meurt et il en nail une nouvelle \ Les votes que rancienne Assemblée avait émis conaerveul-ils encore quelque valeur ou ne sont4ls pa? morts avec elle? La question s'est posée de bonne heure, sous Tempire de la Gonstilulion de 4 87o, et la solution adoptée en pratique, malgré d'énergiques protestations en sens contraire, fut que toute proposition de loi émanée de la Chambre des députés et votée parelle devenait caduque, si elle n'avait pas été adoptée par le Sénat avant la fin de la législature *. Sans doute elle pouvait être reprise par un membre de la nouvelle Chambre des députés; mais il fallait alors recornmencer devant celle-ci toute la procédure législative, tous les travaux préparûtoires- En vertu du principe qui soutendt cette solution, on aurait du également considérer comme caduc et nul le vote émis par la Chambre des députés sur ua projet de loi présenté par le 'gouvernement, lorsque le Sénat ne Ta pas également adopté avant la fin do la législature. Mais nous allons voir qu'on était arrivé à sauver ce vote de la caducité.

Quel principe avait donc dicté celte solution? A n*en point douter, c'était nn L-aisoniiement juridique emprunté, à tort, au droit privé. Comme il arrive trop souvent, on avait comparé

i. Ci-dessus, p, OTT.

2. Eug* Pierre, Traité de droit pofiiigut, éteciorai et parlemeniaii*f^ n*'* ^^. 758,