LES CHAMBRES STATUANT EN MATIÈRE DE FINANCES

Le pouvoir qu'exercent les deux Chambres en matière de finances no se confond point, comme je Tai indiqué plus haut, avec le pouvoir législatif proprement dit.

1. Erakine May, Parliamenlary practice, 8" édit.,p. 47: « L*effet d'une prorogaUon cat de ^uap^adre du coup toutes les affaires jusqu'à ce que le Parlemeat soit convoqué de nouveau. Non seulement les séances da Parlement preuneDt fiOf maU toutes les procédures pendantes à cette époque sont anéantlei, i&uî les împeachmenls intentés par les Communes et les writs of ^rror et le» appels portés devant la Chambre des Lords. Chaque projet de loi doit ètte présenté à nouveau après une prorogation comme s'U n*avait jamaL^ été présenté^ quand même la prorogation ne durerait pas plus d'un jour».

2. Roâai, Cours de droit constitutionnel^ 2* édit., t. IV, p. 163, el le rapport dû M. Jules Godia« loc, cit^j p. 285.

3* Brjce, American commonwealth, t. 1*, p. 169.

En premier lieu, il n'est pas absolument certain que le droit d'imposer, d'établir les impôts et contributions publiques sur les citoyens, soit identique à celui de légiférer. Ces deux droits ont été, dans le passé, distincts pendant des siècles; dans Tancienne monarchie, le pouvoir royal, qui possédait le pouvoir lég^islatif au moins depuis le xiv' siècle, n'a véritablement conquis le droit d'imposer qu'au xvii«. Il est vrai que Montesquieu faisait rentrer la levée des deniers publics dans la législation, dont elle formait, suivant lui, le point le plus important*. Mais la Déclaration des droits de t homme et du citoyen de 1789, après avoir défini la loi dans son article 6, parle seulement et distinctement des contributions publiques dans son article 13 : Elle les considère, d'ailleurs, comme obligatoires et non simplement volontaires pour les citoyens, et les déclare proportionnelles à leurs facultés*. Enfin la Constitution de 1791, en énumérant les pouvoirs et fonctions qu'elle déléguait au Corps législatif, distinguait successivement le pouvoir de faire des lois et celui d'établir les contributions publiques\

Mais cette distinction, alors même qu'elle est admise, est facilement obscurcie dans les Constitutions modernes. Si, en effet, il revient nécessairement au pouvoir exécutif d'effectuer les dépenses publiques et de procéder à la perception des impôts, — c'est un des points essentiels de la liberté moderne que ces impôts doivent être établis périodiquement par les Assemblées représentatives et ces dépenses déterminées par elles ^

i. Ci-dessus, p. 305, note 3.

2. Art. 13 : « Pour rentretien de la force publique et pour les dépenses d*administration une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». De même, quoique l'article 6 eût dit : « Tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à la formation de la loi », Tarticle 14 ajoute : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'ensuivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée».

3. Titre Hl, ch. m, sect. 1, art. 1 : « La Constitution délègue exclusivement au Ck)rps législatif les pouvoirs et les fonctions ci-après : i^ de proposer et décréter les lois; 2» de fixer les dépenses publiques; 3<» d'établir les contributions publiques, d'en déterminer la nature, la quotité» la durée et le mode de perception »,

^. Ni l'un ni l'aulre de ces priucipes certains n'est inscrit aujourd'hui dans

Klies disposent vraimenl de la fortune publique. Elles seules fixent la coûtrihulion publique et elles en délermineni remploi ; c'est la garantie de toutes les libertés politiques. Mais ces Assemblées exerçant en même temps le pouvoir législatif, les deux choses peuvent aisément se confondre^ au moins ea partie*

Parmi les actes par lesquels les Assemblées exercent ce pouvoir [juancier, Il en est un certain nombre qui ont le cartctère de véritables lois, en ce qu'ils édicté nt à T avance des règles générales, d une durée indéUnie. Telles sont les lois qui établissent les divers impôts, en déterminent la nature et les règles; beaucoup de celles qui nous régissent encore aujourd'hui remontent à la période révolu Lion n aire. Telles sont encore les lois qui établissent ]e traitement des divers fonctionnaires.

Mais beaucoup d'autres parmi ces acleSj quoique portant le nom de loi et en ayant la forme ', ont en réalité une autre nature. Ce sont des actes particuliers, des actes de haute administratioUj qu'accomplit le pouvoir législatif en vertu des attributions qui lui sont réservées en matière de finances. Telles sont les lois qui ouvrent un crédit spécial, qui autorisent un emprunt^ qui ordonnent certains travaus^ publics en déter-

DOB loU coDBUtutioaQ€tleB. Le premier a parfois élé inséré duis la Con^Utotîon; ait! si la Charte de 1811 portait^ art,4B ; v Aucun imp^t ne peut Être êldbli ci perçu B*il n'a été eouseutt par les deui Charubres et eanctioniié par !e roi ». L'Acte addlUgnael d« 18t5 était pîuft explicite encore, arL Ta : » Aucun impôt direct ou indirect, en argtjnt ou en nature ae peut être perçu, aucun emprunt ne pt^ut avoir lieu, aucune iuscriptiou de crèancea au grand \ïvt6 de la dette publique ne peut Être faite qa'eii vertu d'une loi «i. Mais depai» ISib, la loi de ûnances anûyelles aa termine par nu article, qui défend et punit la percepUon de toutes contribution» autres que celles qu'elle autorise. Voici cette diepositiouv. telle qu'elle figure dans la toi de Ëainceg du S9 décembre t89S, art, 73 ; u Toutes coulribulions directes et iûdirectç» auirefi que celles qui sont aulariaées par la loi de finances de reïertlcti 18»*^ B quelque titre ou sous quelque diooujmation qu'dles ae perçoiventtBûutfûrmdletueat interdites, a peine contre lee autorités qui les ordonnerMent, centre les employés qui coufecLionneraient leif rûle^ et tarifs et ceux qui eu ferakflt te recouvrement^ d'&tre poursuivis comme coutuâflioauaires, saD!^ préjudice de l'acUon eu repétition pendant trois* aanëe« contre tous receveurs, percepteurs ou iodi^idu^ qui en auraient fait la percepLion»- Le second principe ^i inscrit daus la loi du 14 décembre t87P, wt. 1: » Il ne peut être accordé de rrédits qii^en vertu d'une loi "* 1, Cipdessns, p. 743.

minaot les sommes qui y seront consacrées; telles sont, en particulier, la loi annuelle de finances ou loi du budget^ et la loi des comptes.

On entend par budget un acte qui contient, pour un temps déterminé, la prévision des recettes et des dépenses de TEtat et qui ordonne la perception des unes et le paiement des autres. C'est, comme je Tai dit, un acte d'administration supérieure^ ; Mais c'est en même temps celui qui traduit et réalise le mieux le pouvoir des Chambres en matière de finances. En effet, bien que la plupart des impôts soient établis à titre permanent par des lois spéciales, leur perception ne peut pas se faire en vertu de ces lois seules ; il faut qu^elle soit autorisée périodiquement et par chaque loi du budget. C'est le principe essentiel du vote périodique de Timpôt, conservé alors même que les lois fondamentales qui le constituent ont été votées par les représentants élus de la nation. D'autre part, cette loi de finances contient aussi Taffectation, aussi précise que possible, des re* cettes aux dépenses. Elle se distingue par deux caractères principaux :

i* Elle est annuelle. Le budget est voté tous les ans pour l'année suivante. Celte règle vient d'Angleterre, où cependant aujourd'hui elle a été abandonnée en partie, comme on le verra plus loin. Elle s'est établie dans ce pays après la Révolution de 1688 et comme mesure politique. Elle n'a pas, en effet, pour but principal une saine et bonne économie; elle ne vise pas surtout à faire de l'État un bon père de famille, qui tous les ans établit ses receltes et ses dépenses pour Tannée suivante.

1. Le titre complet de cette loi est le suivant (voyez pour 1896 le Journal officiel du 29 décembre 1895) : Loi portant fixation du budget général des recettes et des dépenses de Vexercice 1896.

2. Ce caractère a été mis en lumière par un incident qui s^est produit en Italie en 1893. Dans la séance du 19 mai 1893, la Chambre des dépatés a rejeté le budget du Ministère de la Justice présenté par le gouvernement. Cet incident semblait devoir entraîner les complications les plus graves, la Constitution (art. 56) défendant de représenter dans la môme session tout projet de loi qui aurait été repoussé. On fit alors remarquer que le texte, écrit en vue du vote des lois proprement dites, ne pouvait s'appliquer au vote du budget, qui est une.mesure d'administration.

760 LA RÉPUBLIQUE KftAMÇAlSE

Elle est surtout la brîde p ar laquelle les Assemblée s représentalives tiennent le pouvoir exétulif à leur discrétion, on plutôt la défense efficace qu'elles ont contre ses empiétements possibles. Il ne peut sans ressources pécuniaires continuer son œuvre un seul jour, et, d*année enannée.ilestain.si forcé d'en venir demander le renouvellement aux Assemblées. Sous le gouvernement parlementaire, la menace d*un refus du budget est la sanction naturelle et dernière de ses règles conventionnelles ^

Cette règle cependant n'est pas écrite dans la Conslitution. Elle n'a même élé inscrite avec des atténuations, chei nous, que dans les deux Chartes et dansTAcle additionnel de 1813'. 11 est donc certain que les Chambres pourraient actuellement voter Timpôl pour plusieurs années'. Elles pourraient surtout faire quelque chose de semblable à ce qui a élé heun^usement établi en Angleterre, Le gouvernement parlementaire et laliberté politique y ont poussé des racines si profondes que le Parlement a cru pouvoir renoncer à voler annuellement toutes les recettes et toutes les dépenses. D'un côté, beaucoup d'impôts (environ les quatre cinquièmes du revenu total, Land-iax^ excise.siampduù'es^i^ic.) sont élablis et perçus en vertu de lois permanentes, sans que la perception en soit votée k nouveau tous les ans. D'autre part, foute une catégorie de dépenses sont aussi établies et autorisées par des lois permanentes et payables sur le Comoiidated funi, dont il vient d'être parlé : intérêts de la dette nationale, liste civile du monarque et pensions des membres de la famille royale, appoin* temenlset pensions de retraite des juges et de quelques autres fonctionnaires. Il en résulte, quant à ces impôts et dépenses, une stabilité et une sécurité bien désirables : surtout les ré-