Ci-deasus, p» iD

2- Cbarte de !81*, arl. 49; Charte de tB^O, art. \\ i « L'impM fonder n^îï consenU que pour un ati. Les ImpôEa iadirecU peuvent l'èLre pour plusieurs aanées n. — Acte additioDueJ, art* 34 ; * L'impôt général direct, soit fonder^ soit mobtUer^ n^eat voté que pour uu an. Les imputa in directs peuvent être votés pour pluaïeura anuèeii. — Dans le caa de la dUsolution de la Cbambre des rep ras eu ta ut s, It^s imposltioDs votéeg dana La session précédeate seront contiuuéea juaqu'd la nouvelle réunion de la Chambre n.

3« Cest ce qu<^ permettait au Corps législatif la Constitution de fî^U cideasuSj p. 157, note 3.

formes administratives par simple voie budgétaire, dont je dirai un mot plus loin, sont par là empêchées.

2« La spécialité des crédits est un autre trait de la loi portant fixation du budget. Elle consiste en ce que celte loi affecte en détail les recettes qu'elle vote aux dépenses qu'elle autorise, de telle sorte que le pouvoir exécutif n'en puisse faire un autre emploi. C'est encore ici l'Angleterre qui a donné l'exemple par V Appropriation act^ qui s'introduisit sous le règne de Charles 11(1660-1685). Chez nous, le système date de 1817. Jusquelà on avait oscillé entre deux tendances. Pendant la période révolutionnaire, le pouvoir législatif s'était purement et simplement immiscé dans les opérations de trésorerie, contrôlant ainsi la délivrance des fonds ou instituant des commissaires de la trésorerie indépendants du pouvoir exécutif\ Plus tard, à partir de la Constitution de l'an VIII, le budget était voté en bloc et la disposition dans le détail en était laissée au pouvoir exécutif. A partir de 1817, la loi des finances fut en réalité divisée en deux, celle des recettes et celle des dépenses 2^ et la section des dépenses* contient, comme annexes, des états donnant le détail et TafTectation des dépenses autorisées [tableaux^ par ministères et par chapitres^ des dépenses). Ces états, dans leur décomposition, vont du tout aux parties. Ils se divisent d'abord par ministères ; puis le crédit de chaque ministère se décompose en sections, chapitres et articles. Mais la spécialisation de l'affectation votée par le pouvoir législatif a été plus ou moins étroite suivant les temps. Tantôt le budget était voté par ministère, c'est-à-dire que le crédit total affecté à chaque ministère faisait seul l'objet d'un vote distinct, et non point les divers chapitres ou articles entre lesquels il se décomposait. La conséquence était que le pouvoir exécutif pouvait alors modifier l'emploi des fonds votés en ce qui concerne les services d'un même ministère; il ne pouvait pas seulement reporter des fonds d'un ministère à un autre*.

h . Ci-dessus, p. 306, p. 538, note 3.

2. Sur tous ces point?, voir Stourm, Le budget^ son histoire et son mécanisme, p. 287 et suiv.

3. Dans les budgets actuels, elle forme le § 1 dn titre I, avec la rubrique Crédits ouverts.

4. Par exemple, sénatus-consalte des 25-30 décembre 1852, art. 12 : « Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif avec ses subdivisions admi-

Wi LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Tantôt, et c*est la règle actuellemenl suivie, le budget a élé Toté par chapilres, et alors le pouvoir exécutif ne peut modifier l'aiïeclalion des crédits que quant aux articles contenus dans un mênoe chapitre. On a proposé parfois d'aller plus loin encore et de voter par articles; mais cela semble une précaution inutile, une gène pour l'administration sans profit pour le pays. Le chapitre du budget, qui sert ainsi d'unité, est d'ailleurs une division assez arbitraire. Le décret du 31 mai i8G2 (art. Tjô) dit seulement qu'il « ne doit contenir que des iervjces corrélatifs et de la même nature ».

Le budget contient normalement toutes les dépenses de Tannée pour laquelle il est voté. Aucun crédit extraordinaire ou supplémentaire ne peut être ouvert en principe que parune loi spéciale, ainsi que le décide la loi du 14 décembre 1879, art. 1. Celte loi permet cependant au pouvoir exécutif (art. 4 et 5) d'ouvrir, par décret, provisoirement des crédits supplémentaires ou extraordinaires pendant la prorogation des Chambres, c'est-à-dire dans l'intervalle de leurs sessions ^ Mais Tftxercice de celte faculté est soumis à des conditions multiples. Il faut pour cela un décret du Président de la République rendu en Conseil d'État, délibéré et approuvé par le Conseil des ministres et indiquant « les voies et moyens qui seront afTectés aux crédits demandés ». S*il s'agit de crédits supplémentaires (arL 2 et 5), il faut qu'ils se rattachent à Tun des services volés dont la nomenclature sera annexée chaque année à la loi de finances; s'il s'agit d'un crédit extraordinaire, il ne peut pas porter la création d'un service nouveau. Enfin, a ces discrets doivent être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion «.

Le pouvoir financier des Chambres se manifeste enfin d'une troisième manière. Non seulement elles votent l'impôt, déter-

nistratives par chapitres et par articles. — 11 est voté par ministères. — La répartïUuD par chapitres du crédit accordé pour chaque miaislère est régléepar décriât de TEmpereur rendu en Conseil d'État. — Des décrets spéciaux, rendus dans ïa ni ème form e, peuvent autoriser des virements d'un chapitre à un autre ». Mais le séLiatus^Ci^n^ulte des 8-10 septembre 1869 vint décider, art. 9: ■ Le bud-iet û^ dïaque uiinistère est voté par chapitres conformément àlanomenelature .ioiies:ée au présent sénutus-consulte ». L Ci-deBaua,p. 562.

LE POUVOIR LÉÛlàdATiF Tfô

minent les dépenses publiques et y affectent les revenus et res« sources de l'État; mais encore elles seules peuvent approuver définitivement Inexécution de chaque budget, les comptes de chaque exercice financier. Lorsque ces comptes sont arrêtés, après l'expiration des délais établis par la loi pour utiliser les crédits ouverts et opérer les paiements qui y correspondent; après la vérification opérée par les autorités administratives et par la Cour des comptes, ils ne peuvent être définitivement approuvés que par une loi, que l'on appelle la Loi des comptes.

La loi annuelle du budget, bien qu'elle soit un acte général ^l'administration accompli par le pouvoir législatif , domine en quelque sorte Faction de notre législation tout entière et le jeu même de la Constitution. En effet, il n'est point de loi, pour ainsi dire, dont l'application n'entraîne des dépenses plus ou moins considérables. La Constitution elle-même ne pourrait point fonctionner si le traitement du Président de la République et des ministres et si l'indemnité parlementaire n'étaient assurés. Or, dans notre système, le vot^ de ces dépenses est remis en question tous les ans. Il y a là, semble-t-il, un équilibre bien précaire. Sans doute, la raison et^le bon sens font disparaître la crainte de voir jamais une Assemblée, en refusant le budget entier d'un ministère, ou en rejetant les chapitres qui contiennent les dépenses des cours et tribunaux, arrêter dans le pays l'administration ou la justice. Mais les Assemblées ont cédé souvent à une autre tentation, plus dangereuse par cela même qu'elle paraît plus légitime : c'est d'opérer, comme on dit, des réformes par voie budgétaire. Lorsqu'une fonction est jugée inutile, quoi de plus simple que de la supprimer en retranchant, dans le budget, le traitement du fonctionnaire qui la remplit? Lorsque dans un service ou dans un corps on veut introduire une organisation nouvelle, en supprimant un certain nombre de fonctionnaires et en répartissant autrement le travail de ceux qui sont maintenus, il est aisé de traduire cela dans le budget par une réduction des crédits, en complétant la mesure par un article réglementaire introduite, dans la loi de finances. Ce procédé a même ses théoriciens, qui soutiennent que c'est parfois le seul moyen de faire aboutïr une réforme, en l'incorporant à un budget, dont le vote est urgent et nécessaire

!îii| LL RÉPUBLIQUE FRJiNÇAlSË

et qui remportera avec luP. On a même été jusqu'à proposer, par ce moyen déLournéj de supprimer itidireclement le Séaat en refusant le crédit nécessaire pour Tindemnité parlementaire des sénateurs". Qui ne voit les dangers d'nne semblable pratique? Ils sontsî frappants que récemment un membre de la Chambre des députés déposait le projet de résolution suivant, qu'il n'a retiré que parce que satisfaction loi était donnée pour le moment : « La Commission du budget ne peut, sous le couvert de réformes budgétaires, porter atteinte aux lois organiques de l'armée, de la marine et de la magistrature* >k Mais, en droit» la légalité même de cette procédure me paraît très contestable. Sî, en eiïet, la loi de finances annuelle est l'exercice , non du pouvoir législatif proprement dit, mais d'un pouvoir différent également attribué aux Chambres^, est- il possible d'y insérer de véritables dispositions législatives? Les conséquences mêmes qui découlent de cette combinaison semblent protester contre elle. Là loi du budget est de sa nature temporaire» annuelle ; comment donc^ alors que Tensemble de ses dispositions ne dureront qu'un an, certaines dispositions de la loi de finances se délacherout-elles desautrespourprendre une valeur indéfinie? Et si Tonadmettait, comme le veut une opinion, que le Sénat ne puisse pas relever les crédits supprimés par la Chambre des députés, nombre de réformes législatives pourraient donc être opérées par la Chambre des députés toute seule, sans que le Sénat puisse s'y opposer?

11 est un cas au moins dans lequel il me paraît certain que l'on ne peut point ainsi, par voie budgétaire, faire échec aune loi organique : c'est quand il s'agit du recrutement de Tarraée et du nombre d'hommes à maintenir sous les drapeaux. Le gouvernement constitutionnel, tel qu'il avait été pratiqué, en France, avant 1872, comportait le vote annuel, non seulement

1. M. PaBOhftJ Grou&ietàla Chambre des députée, aéaoce en 6 dèceintM^ !695 {Journal ùf'ficitl dii 1, Débais parlementaires, Cbambre, p. 2^24).

J. Discours de M. Jaurès à la Chainbro de^ députéi?, séance du M mars 189 [Journai ofjicitl du 15, Détail parletncniaùes. Chambre, p. 912).

X M. Pourquery de BoiâseriUp à Ja iéauce de la Chambre dei dépolit du. (» décembr*; 1895 {Journal officiât du 7, lûc, d/., p. 27^3, 272*).

4* Ci-desau8, p. 737.

de Fimpôl, mais aussi de Tarmée, conformément à une tradition prise en Angleterre et peut-être mal comprise*. Mais la loi du 27 juillet 1872 et celle du 13 mars 1875» sur le recrutement de Tarmée abandonnèrent cette tradition, en établissant directement les règles organiques déterminant le nombre d'hommes qui devaient entrer et rester dans l'armée. M. Buffet, vice-président du Conseil des ministres, faisait ressortir l'importance de ce changement devant TAssemblée Nationale, le 22 juin 1875 : « Vous avez, disait-il, supprimé le vote annuel du contingent qui avait paru longtemps une garantie précieuse, et pourquoi Tavez-vous fait? L'avez-vous fait par complaisance pour un homme et dans le dessein de lui donner des attributions dangereuses? Non; vous l'avez fait parce que, considérant la nécessité d'avoir une armée capable d'assurer la sécurité du pays, vous avez cru devoir investir^ toujours dominés par cet intérêt supérieur, le chef du gouvernement des attributions nécessaires au fonctionnement de cette organisation» )>. Les lois militaires qui ont remplacé celle de 1872 n'ont pas modifié le système; et, comme ici c'est bien de parti pris qu'on a écarté le vote annuel du contingent, on ne saurait prétendre qu'on pourrait à volonté revenir au système opposé et modifier par voie budgétaire le recrutement de l'armée*.

. 1. Ci-de88us, p. 47 et 103.

2. L*arlicle 2, § 2, de la loi du 13 mars 1875 est ainsi conçu : « L'effectif normal du pied de paix représente le chiffre au-dessous duquelia moyenne annuelle de Teffectif entretenu sous les drapeaux ne peut être abaissée. Il sert de base aux évaluations budgétaires annuelles et ne peut être modifié que par une loi spéciale indépendante des lois de finances».