Annales de l'Assemblée Nationale, t. XXXIX, p

4. C'est ce qu'a bien établi M. Jules Roche à la Chambre des députés dans la séance du 5 mars 1895 {Journal officiel du 6, Débats parlementaires. Chambre, p. 739) : « Ainsi le législateur de 1875 a été prévoyant. II a pris toutes les précautions possibles impérativement et prohlbitivement. Il a dit : Il faudra tant d'hommes dans les cadres^ tant d'hommes dans les unités^ et la loi de finances elle-même ne pourra pas modifier cette détermination. U ne faut pas que ce soit par des surprises budgétaires que l'organisation de l'armée soit changée ». On est étonné de voir M. Maurice Rouvier lui répondre : « Ainsi la loi de finances n'est plus qu'un mot. Il n'y a plus de vote annuel du budget I*.

766 LA HÉPDBLIQUE FRANÇAISE

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Jusqu^icî nous n'avons point trouvé de règles sur le pouvaîp financier des Chambres écrites dans la Conslitulîon* Elle en contient une cependant, imporlanle et traditionnelle. Elle est contenue dans l'article 8 de la loi du 24 février 1875, ainsi conçu ; w Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, rinilîative et la confection des lois ; toutefois^ les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à laCbamhre des députés et votées par elle »,

De ce texte, très clair en lui-même, se dégagent, semble-t-il, deux conséquences, et deux conséquences seulement ;

l** L'article s'applique à toutes les lois des finances, et non pas .seulement à la loi de finances annuelle portant fixatioa du budget. Aucune de ces lois ne peut partir du Sénaï, pt toutes doivent passer d*ahord par la Chambre des riéputéi^V Mais à quoi reconnaltra-t-on qu^on a atTaire à une loi de finances? Suffira-t-il que le projet ou proposition contienne une disposition quelconque établissant une perception au proût de rÉlat, ou mettant une dépense à sa charge, alors même que cela serait simplement la conséquence et Taccessoire de dispositions principales ayant un tout autre caractère? Serait-il défendu, par exemple, au Sénat de présenter une pmposition de loi établissant une fonction nouvelle et en réglant

\. Dana la séoDCe du Séaat Ùw 30 uoTembre 1893 [Joui^oî af/tciei du 1« d^ cembre, Débats parlemeniaifes^ Sénat, p. 1353)^ M. Griffe présenta au Sèûit une proposition de loi teudaut à augmenter les droits de coiiEoiumatiOÛT dVntrée et d*oclroi pour lee vins pr^^seutiiul une force alcoolique siipérifow à il<* et à ptirtJr de te. chitJre. M. le Préeideut déclara: a Je suis obligé de faire observer à M GrifTc que la proposition de loi qu'il préseule au SéDal i tous les caractères d'uue loi dé fluaM^^i^ Elle touche eu effet à lasi^icUe «le riuipôt, et îl est imposai ble au Prêaidept de mettre en délibëralion lurgeace de cette proposition f<. L'auteur de la proposltioo chareba à cou tester ce pûîal: a Ne «'agit-il paa, dit-il, dans Tespècc, d^uoe loi qui a plutùt le caraclère économique que Duaof*iiîr? Est-il quesliootiu d^fiaiiive d'élablirun irapôlîXoo. nieijsieore, il s'agît simplement de fl^er uoe limite a la circulation des Tim alcoolisés t. Mb\^ le Préflidunt maiotiot sou apprécialiou : \* Je suis obligé» ditil, de maintenir moû observatloû i^t de rappeler qu'une disposition coaslibitiounelle viïut que toute loi de ûnances soit eu premier lieu préâ^utée â'i Chambre des députés et rotée par elle it^ L'affaire en resta là-

lesallributioQs, uniquement parce que le traitement des fonctionnaires créés y serait également compris? Je ne le crois pas; car cela serait réduire presque à rien le droit d'initiative que lui reconnaît la Constitution. Le principal ici doit entraîner l'accessoire. Mais on ne pourrait écarter la règle, lorsqu'il s'agit d'une loi ayant pour objet direct rétablissement d'un impôt nouveau ou l'augmentation d'un impôt préexistant, en invoquant le but dernier qu'on se propose, et qui peut être en réalité tout autre que de créer une nouvelle ressource à l'Ktat*. C'est d'après ses dispositions brutes et non d'après ses intentions qu'il faut juger la proposition de loi.

£n Angleterre, où la règle de priorité que nous éludions a pris naissance, et où elle est appliquée avec une sévérité particulière, on permet à la Chambre des Lords de voter la prenmière des projets contenant ainsi des dispositions accessoires qui touchent à la fortune publique. Mais on prend alors traditionnellement une précaution un peu puérile : « Il est parfois opportun que des projets de loi destinés à contenir de semblables provisions soient d'abord introduits devantlaChambre des Lords. Dans ce cas, le bill est présenté et imprimé avec toutes les dispositions qui sont nécessaires pour lui donner un plein effet, et c'est sous cette forme qu'il est pris en considération et discuté par la Chambre des Lords. Mais, à la troisième lecture, toutes les dispositions qui empiètent sur les privilèges de la Chambre des Communes sont rayées, et le projet, ayant été établi de manière à être intelligible après leur omission, est envoyé sans elles à la Chambre des Communes. Ces dispositions cependant sont imprimées en encre rouge, par ordre de la Chambre des Communes avec une note portant qu'elles sont proposées pour être insérées en comité général". Conformément à la règle traditionnelle, on suppose que CCS passages sont restés en blanc : ils ne font pas partie du bill qui a été reçu formellement de la Chambre des Lords, et aucun privilège n'est violé. Mais la Chambre des Commu-

i. C'est ce que voulait faire l'auteur de la proposition citée ci-dessus, p. 766, note 1.

2. C'est en comité général que la Chambre des Communes discute les articles d'un projet de loi; voyez de Franqueville, Le Parlement et le Gouvernement britanniques, t. III, p. 388 et suiv.

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nés est ainsi mise en possesîon d'un biU conlenanl toutes les dispositions nécessaires pour lui donner un plein effet; et en comité générât on insère dans la loi, s'ils sont approuvés, les mots imprimés en encre rouge* ». Au fond, et par un subterfuge peu digne d'une assemblée politique, cela revient à peu près à la règle que j Indiquais pour notre droit constitutionaeL

2" A ne prendre que le teste même, le privilège, qu'assure à ia Chambre des députés TarLicie 8 de la loi constitutionnelte du 24 février 1875, consiste simplemeot en ceci ; les lois de finances ne peuvent point prendre naissance dans le S^nal; nlle^ doivent d'abord être présentées à la Chambre deâ députés et ne peuvent être portées au Sénat qu'après le vote de la Chambre, C'est là tout ce qui se dégage naturellement du texte, elsur tous les autres points il ne limite pas les droits du Sénat. D'oli la conclusion que le Sénat pourrait librement amender lei lois de finances qu'il rei^oil de la Chambre, non seulement diminuer les impôts, taxes et crédits qu'ils conlieuneut, mais aussi les augmenter, y insérer des dispositions créant un nou* vel impôt ou établissant un nouveau crédit. Telle, eu eiïet, me parait être la vérité. Mais c'est là un point très contesté H qu'il faut examiner de plus près, La discussion s'est surlout élevée à propos de la loi de finances annuelle portant fixation du budget* Deus opinions contraires à la nôtre ont été produi* les. D'après une seconde opinion, le Sénat ne pourrait que voter ou repousser les diverses articles de la loi de finances et les crédits portés aux divers chapitres du budget des dépenses, et ne pourrait jamais introduire dà nouveaux crédits ou rétablir ceus qui ont été repoussés par la Chambre des députés. On devrait cependant admellre dans cette opinion, je crois, qu^il peut diminuer les crédits votés par la Chambre. Enfin, ta troisième opinion fait une distinction. Elle ne permet pas au Sénat de voter, de son propre mouvement, des crédits nouveaux , mais elle reconnaît qu'il peut rétablir les crédits portés au projet de budget, présentés par le gouvernement et repoussés par un vote de la Chambre des députés. Voilà les diverses thèses qui sont en présence. Maïs avant de les discu-

1 * Efâkine May, Par/iamentary pracîîce. S" édit., p. 591.

LE POUVOIR LÉGISLATIF 7t)9

ter, il faut dire quelle est Torigine de la disposition qui les a fait naitre, de la disposition contenue dans Tarticle 8 de la loi du 24 février 1875. Il est impossible sans cela de bien comprendre le débat.

Cette règle incontestablement vient d'Angleterre. C'est un privilège qui s'y est établi dans le cours du temps au profit de la Chambre des Communes et qui a largement contribué à assurer sa prépondérance. Mais là il a pris une physionomie toute spéciale; il a pris pour fondement un principe tout particulier du droit public anglais. Par diverses résolutions, qui remontent au xvii« siècle (1671 et 1678), la Chambre des Communes a affirmé et fait admettre ce principe qu'à elle seule appartient en réalité le droit de consentir des subsides à la couronne et d'imposer des charges à la nation '. Si la Chambre des Lords est associée à cet octroi, c'est uniquement parce qu'il se présente sous la forme d'une loi, et que le consentement des deux Chambres est nécessaire pour faire la loi*. On en a tiré logiquement deux conséquences : 1® toute loi de finances doit prendre naissance dans la Chambre des Communes, émaner d'elle; 2"" les Lords ne peuvent pas amender une semblable loi, mais seulement l'adopter telle quelle ou la rejeter. Ce ne sont pas eux qui concèdent l'impôt ; ils n'interviennent que pour donner la forme de la loi à la concession faite par la Chambre des Communes'. « Jusque-là les Lords apparaissent comme ayant conservé le pouvoir de rejeter, et, bien que rarement exercé, il ne fut pas déniéjusqu'àl'année 1860. En cette année^ les Communes, entre autres provisions concernant les subsides à accorder, opérèrent une réforme des impôts, augmentant l'impôt foncier et rimpôt du timbre et supprimant les droits sur le papier. Les Lords donnèrent leur assentiment aux bills portant sur l'augmentation d'impôt proposée; mais lorsque le bill portant suppression des droits sur le papier vint devant eux, ils le reje-

1. AnBon, Lam and çustom of te Constitution^ i, I*, p.23l; — Erskine May, Parliamentary practice, 8« édition, p. 590 et suiv.

2. Erskine May, op. cit., p. 591 : « Âgrant from tiie Gommons is not effectuai in law without the assent of the Quenn and of tbe Home of Lords ».

3. Résolutions de la Chaaibre des Communes de 1860 (Anson, Law and çustom, t. I*, p. 231): « The first (résolution) recites that the right of granting aids and supplies to the Crown is in tbe Gommons alonc n.

770 LA RliPOBUQDE FRANÇAISE

tèreat. Les Communes répondirent à cet acte des Lords par des résolu lions qui établissaient les privilèges de la Chambre en matière de taxation et qui, sans dénier que les Lords eussent le pouvoir de rejeter les lois de finances, affirmaient que les Communes avaient toujours le pouvoir de combiner les projets de lois de finances de telle sorte que ce droit de rejtît dcvienLirait illusoire* ».

Celle Ihéorie ne peut se justifier que par l'histoire parliculifero des iosLitutions anglaises V Cependant telle a été la puissance de contagion des institutions anglaises que ce système a élé proposé ou reproduit identiquement, avec TinstilutioD des deux Chambres, dans plusieurs monarchies constitutionnelles. C'esl celui qu'en 1789 présentait à TAssemblée Nationale son premier comité de constitution, qui voulait instituer un Sériai'. Il a été admis par des textes formels dans plusieurs Conslilutions modernes. Celles de la Prusse, du grandduché de Bade et du Wurtemberg, ont une disposition précise sur ce point*,