Esprit des lois, l. XI, ch. vt

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des Magnats en Hongrie, la Chambre des Seigneurs en Prusse, ont des noms significatifs ; la Chambre des Pairs de notre Charte de 4814, et même celle de la monarchie de Juillet, présentaient aussi des variantes de la même institution.

Un second intérêt, tout différent, a été également satisfait par rinstitution d\ine seconde Chambre. Il s'agit ici des républiques fédératives. Elles contiennent, nous le savons, deux éléments fondamentaux : à certains égards elles forment un État unique, comprenant la nation entière; d'un autre côté, elles se composent d'une série d'États particuliers, dont chacun garde, en principe, sa souveraineté intérieure. II est nécessaire, pour que cet équilibre délicat se maintienne, que ces deux éléments aient chacun leur représentation et leur organe propre dans le gouvernement fédéral. De là deux Chambres électives : l'une, élue proportionnellement à la population, représente la nation, considérée comme un corps unique et homogène; l'autre, élue par la législature ou la population des divers États, individuellement considérés, représente ceux-ci ou plutôt représente encore la nation, mais décomposée en Etals particuliers. Aussi cette seconde Chambre est-elle établie sur le principe de l'égalité des États : quelle que soit leur importance respective, chacun y élitun nombre égal de représentants. C'est sur ce type que sont établies les deux Chambres du Congrès des États-Unis et les deux Chambres de l'Assemblée fédérale suisse. Ce second exemple est même le plus significatif pour démontrer cette application spéciale du système des deux Chambres. En Amérique, en effets étant données les traditions anglaises et la constitution antérieure des diverses colonies, chez qui on trouvait comme un trait commun l'équivalent d'une Chambre haute, il était presque fatal que la législature fédérale comprit deux assemblées. En Suisse, au contraire, les divers cantons n'avaient et n'ont encore qu'une assemblée unique, et Tesprit de la démocratie suisse répugne manifestement à l'institution des deux Chambres. Cependant on établit les deux Chambres fédérales dans la Constitution de 1848, afin de protéger Tégalité et Tindépendance des cantons, afin d'empêcher les plus grands de dominer les plus petits*.

l.RQUimaDD, Das Nordamerikanische Bundesstaatsrechl^ vergiichenmil den poUtiscken Einrichlungen der Schweiz^ § 109.

Enfin, dans des pays neufs et très démocratiques, où les questions économiques tendent à prévaloir sur les problèmes proprement politiques, l'institution des deux Chambres a trouvé une utilité nouvelle, que les auteurs de leurs Constitutions n'avaient ni voulue ni prévue, mais qu'a dégagée révolution sociale. Voici, en effet, comment le professeur Jenks justifiait récemment l'existence des deux Chambres dans le gouvernement de Victoria (Australie) : il voit, dans Tune, la représentation du travail et, dans l'autre, celle du capital, a En termes généraux, dit-il, le Conseil législatif est l'organe du capital. Le suffrage restreint qui le nomme, la justification qui est exigée quant à la propriété pour Téligibilité de ses membres, la vaste étendue des circonscriptions électorales, et, par suite, la dépense qu'entraînent les élections, le fait que ses membres ne sont pas payés, tout cela assure en pratique qu'il sera composé d'hommes riches, qui tout naturellement jugent la situation au point de vue capitaliste. Les traits opposés qui caractérisent l'Assemblée législative font,tout aussi naturellement^ de celle-ci le porte- voix du travail. Et, comme il est évidemment nécessaire que chacun de ces deux grands partis soit dûment représenté dans le gouvernement du pays, Tétat de choses actuel est satisfaisant dans une certaine mesure : toute proposition, tendant à supprimer Tune ou l'autre branche de la législature, porte au front cette injustice manifeste qu'elle aurait pour effet de priver Tun ou l'autre parti de toute voix dans la décision des affaires ^ »

Les intérêts particuliers, auxquels je viens de montrer que rinstitution des deux Chambres s'est successivement adaptée, n'existent pas, sauf le dernier, dans les États unitaires et égalitaires, là où il n'existe qu'une seule souveraineté et où, tous les citoyens étant égaux en droits, on ne saurait parler de la représentation de classes distinctes. Quant à organiser, par l'organe de deux assemblées, la représentation distincte du capital et du travail, ce serait en réalité reconnaître et rétablir

1. JenkP, The government of Victoria (Australia)^ LondoD, 1891, p. 379.

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légalement un système de classes sociales. Cependant, chez ces nations aussi, les deux Chambres ont leur raison d*èlre. En effet, en dehors des intérêts particuliers qu'elles peuvent servir, grâce à leur composition diverse et diversement combinée, elles ont, par leur dualité seule, une utilité générale et considérable, qui apparaît partout où fonctionne le gouvernement représentatif. Cette utilité fondamentale se décompose d'ailleurs en un certain nombre d'effets, portant sur des points différents.

1° La division du Corps légiférant en deux Chambres a tout d'abord pour but d'affaiblir la puissance effective du pouvoir législatif, laquelle est immense et, par conséquent, dangereuse dans le gouvernement représentatif. Le pouvoir législatif, parla nature de ses attributions, tend fatalement à la prépondérance dans le gouvernement. Par les lois qu'il fait, il peut régler à son gré, en tout ce que n'a pas décidé la Constitution écrite, le fonctionnement des autres pouvoirs ; par le vote de l'impôt, il peut arrêter la marche du gouvernement tout entier. Cependant le gouvernement représentatif repose aussi sur la sépara- v*^| tion des pouvoirs; il exige, pour être en équilibre, l'indépendance du pouvoir exécutif sur son domaine propre, et aussi, selon beaucoup d'esprits, l'indépendance du pouvoirjudiciaire. Le despotisme des assemblées délibérantes, Texpérience l'a prouvé, n'est pas moins redoutable et moins funeste que le despotisme des monarques ou des dictateurs. Pour éviter ces dangers^ la division du Corps législatif en deux Chambres paraît le moyen \e mieux approprié : par là le pouvoir législatif, perdant avec l'unité son excès de force, redevient ce qu'il doit être, c'està-dire l'égal des autres pouvoirs. « La vérité est, dit le commentateur classique de la Constitution des États-Unis, que le pouvoir législatif est le grand et suprême pouvoir dans tout gouvernement libre. On a remarqué, avec autant de force que desagacité, que le pouvoir législatif étend constamment en tous sens la sphère de son activité, et qu'il attire tout le pouvoir dans son tourbillon impétueux... Si le pouvoir législatif réside intégralement dans une seule assemblée, il n'y a plus pratiquement de restriction à Texercice illimité de ce pouvoir; il n'y a plus d'obstacle à toute usurpation, qu'il pourra chercher à justifier par la nécessité ou par la considération supérieure du

bien public' ». Ecoulons maintenant Téminent professeur el homme d'Élat anglais qui a repris^ Un demi-siècle après Tocqueviile, et avec le même éclat, Tétude de la grande République américaine : « Maintenant la nécessité de deux Channbres est devenue un axiome de la science politique; elle est fondée sur la croyance que la tendance innée de toute assemblée à devenir hâtive, tyrannique et corrompue, doit être réprimée par Texistence d'une autre Chambre, égale ea autorité. Les Américains restreignent leurs législatures en les divisant, exactement comme les Romains restreignirent leur exécutif en remplaçant un roi par deux consuls* ».

2® Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif étant distincts et indépendants, au moins dans une certaine mesure, des conflits entre eux sont toujours possibles, parfois inévitables. Le danger est que ces conflits aboutissent à une lutte violente et sans merci, et, en définitive, au coup d'État; la solution désirable est qu'il intervienne une transaction pacifique^ qui rétablisse l'équilibre des pouvoirs. Cela sera grandement favorisé par la division du pouvoir législatif. Le plus souvent, le <5onflit éclatera seulement entre Tune des Chambres et le pouvoir exécutif, et l'autre Chambre servira alors d'obstacle à un duel à mort et pourra jouer utilement le rôle d'arbitre. Si les deux Chambres sont unies dans ce conflit, il est presque certain que la raison etlajustice seront de leur côté, etalorsleur action deviendra invincible, pour le plus grand bien du pays. Enfin, le pouvoir exécutif pourra, de son côté, agir comme modérateur dans les conflits qui pourraient s'élever entre les deux Chambres».

Ce jeu de contrepoids a surtout pour but, il faut le reconnaître, de sauvegarder Tindépendance du pouvoir exécutif;

1. Story, Commentaries on ihe Constitution of the United States, 4' édition, § 53-^ et 551.