Annales de VAsseïtifilée Nationale, t. XXX VI, p. i

4. Séance du 15 m^rêi^^k {Journal officiel du 16, DéhaisparUm^nlaire^t^, 53rî) i « MâpropodtioQest conique en cgs termes : LaCtiamtiredeB députés^ coDsidérantque la rdvisioa intégrale de la GonalltutLon ait aéceasaire; conotdéraûl que ceUe révtiiSLoii ûe peut produire sou efT^l que ei elle est TcBuvre d'une CoustUnaDte ; mais cûnaldéracit que ce mode du réTt»îon euge La rêrifioa préalable par la procédure actuelle de la loi cou atitutiona elle du 25 février ÎB75; décide : 11 y a lieu de réuulr TA^aeniblêe Xationale à Ver Bailles pour réviser rartlcle 3 delà loi coastitutionQelledu^j férrîer 1375 *^ Eu ce» lerme^r je crois, la propoaîtioQ n'élatt pas recevable; elte aurait dû. excepter Tavantdernier paragraptie de l'article S,

25 février 1875; puis TAssemblée Nationale substituerait à cet article une disposition déclarant que, dorénavant, la révision de la Constitution serait opéré par une Assemblée Constituante, dont elle déterminerait la composition et les pouvoirs ; enfin FAssemblée Constituante serait élue et procéderait à la révision. Cela est-il possible juridiquement? Oui, mais à une condition. C'est que l'Assemblée Constituante ainsi créée n'aurait pas des pouvoirs illimités. Elle ne pourrait pas changer « la forme républicaine du gouvernement », car elle ne tiendrait son existence légale^ constitutionnelle, que d'une Constitution qui elle-même contenait cette restriction. L'Assemblée Nationale, qui réviserait l'article 8 (sauf Tavantdemier alinéa), ne pourrait pas donner au nouveau pouvoir constituant (quel qu'il fût), qu'elle créerait, le droit d'accueillir des propositions qu'elle n'avait pas le droit de discuter ellemême, il ya là un engrenage, d'où, une fois pris, on ne peut plus sortir. Mais dans ces propositions qui tendent à changer le mode de révision, que de complications et d'aventures possibles, et combien la procédure admise (dans la Constitution actuelle est plus prudente et plus pratique, tout en pouvant être aussi largement efficace, le jour où le pays le voudrait sérieusement!

Addition à la page 6SS

Lorsque, dans le corps de ce volume, j^ai étudié (p. 623 et suiv.) les effets et les règles de la responsabilité politique des ministres d'après nos lois constitutionnelles, j'ai motivé sommairement la thèse que j'adoptais, et d'après laquelle les ministres ne sont point forcés de démissionner devant un vole contraire du Sénat. La coutume parlementaire, en effet, paraissait jusque-là conforme à cette doctrine. Mais la question s'est depuis posée au Parlement; elle a été débattue ardemment dans la presse, et ces Éléments de droit constitutionnel ont été plus d'une fois cités dans ce débat. Je crois devoir résumer ici les incidents parlementaires, qui forment un nouveau précédent au point de vue de la coutume, et confirmer, par des arguments additionnels et topiques, l'opinion que j'ai soutenue.

La question s'est posée, d'une façon quelque peu inattendue ', à la suite d'une interpellation qui fut discutée au Sénat le 11 février 1896 et qui se termina par le vote d'un ordre du jour de blâme contre le garde des Sceaux. Mais, le 13 fé-

1. On peut cependant releyer ces paroles que prononçait, le 14 janvier 1896, M. Wallon, siégeant au Sénat comme président d'âge {Journal officiel du 15, Débats parlementaires,^. 1) : «Je souhaite que le Sénat remplisse toujours avec sagesse et fermeté le rôle que la Constitution lui a assigné. Pour donner à la République un gouvernement fort et pondéré, la Constitution a confié le pouvoir •exécutif à an Président, qui, pendant la durée de son mandat, n'a rien à envier des prérogatives d'un souverain constitutionnel. En même temps elle a partagé le po avoir législatif, sur le pied d'une entière égalité, entre deux Chambres qui peuvent tout, si elles marchent unies par le sentiment d*une Référence mutuelle dans Texercice de leurs droits. £t comment la bonne

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vrier, u^e interpellation, portant sur les mêmes points^ fut présentée et discutée à la Chambre des députés et se termina par le vote d*un ordre du jour de confiance au profit du gouvernement. Le 15 février, le débat fut rouvert au Sénat, par le moyen d'une nouvelle interpellation sur les mêmes faits, et la Haute Assemblée, par 169 voix contre 71, vota la résolution suivante : « Le Sénat, confirmant son ordre du jour do 11 février, passe à Tordre du jour ». M. le sénateur Démêle vint porter à la tribune la déclaration suivante : « Un certain nombre de mes amis et moi, nous nous disposions à déposer une demande d'interpellation sur l'interprétation que le ministère entend donner à l'article 6 de la loi du 25 février 1875, relatif à. la responsabilité ministérielle devant les Chambres... En présence du vote que le Sénat vient d'émettre, nous ajournons la réalisation de ce projet, en attendant les résolutions que ce vote aura inspirées au gouvernement* ».

Le 20 février, nouvelle interpellation à la Chambre « sur les déclarations contradictoires du garde des Sceaux au cours des récentes interpellations ». Dans la discussion, le président du Conseil fit cette déclaration très nette : ce Jusqu'au jour où la Chambre n'aura pas dit que nous avons perdu cette confiance (la sienne), nous resterons dans la situation où nous sommes, parce qu'elle nous parait conforme à notre devoir envers vous ; aussitôt que vous aurez prononcé en sens contraire, nous nous retirerons * ».

La parole était alors au Sénat, et le conflit devenait aigu. Mais, au début de la séance du lendemain 21 février, M. le sénateur Demôle donna lecture d'une déclaration signée de lui et de MM. Le Royer et Franck Ghauveau, ainsi conçue : « Messieurs,' après la déclaration de M. le Président du Con-

harmonie, qui existait sous les monarchies de 1815 et 1830 entre deux Chambres dorigine si différentp, ne se maintiendrait-elle pas sous la République entre deux Chambres issues d'une même source : le suffrage universel! c'est la condition vitale de tout régime parlementaire et le besoin le pins impé> rieux du pays. — Je fais donc des vœux pour que la Constitution, intégralement appliquée dans son esprit comme dans sa lettre, assure, selon les intentions patriotiques de l'Assemblée Nationale qui l'a votée, le respect de toutes les libertés, la pacification des esprits et le relèvement de la France ».

1. Journal officiel du 16 février 1896, Débats parlementaires^ p. 142.

2. Journal officiel du 21 février. Débats parlementaires, p. 280.

seîl à la Chambre des députés, nous jugeons inutile de maintenir une interpellation qui n'a plus de raison d'être et à laquelle l'attitude du ministère a refusé d'avance sa sanction constitutionnelle... Le ministère entend gouverner sans le Sénat. Il a cru pouvoir en appeler d'une Chambre à l'autre; il prétend que la responsabilité ministérielle ne peut être invoquée devant le Sénat. — Nous protestons contre cette atteinte aux dispositions précises de la loi constitutionnelle. Nous entendons conserver intact le dépôt que la Constitution républicaine a remis aux mains du Sénat. Nous affirmons de nouveau notre droit de contrôle et la responsabilité des ministres devant les deux Chambres. — La réponse parlementaire aux paroles et aux actes du Cabinet pourrait être, de notre part, un refus absolu de concours, mais le Sénat ne veut pas suspendre la vie législative du pays. Malgré Tattitude du ministère, le Sénat n'entend pas renoncer à faire son devoir. Il entend maintenir l'intégralité de ses droits; il statuera dans son indépendance, et sans autre préoccupation que l'intérêt du pays, sur les propositions du ministère et lui demandera compte de ses actes. — Le pays prononcera entre les ministres qui n'ont pas craint de provoquer la crise la plus grave et une Assemblée qui, pour ne pas compromettre la paix publique, ne veut pas aggraver le conflit constitutionnel, bien qu'elle ait pour elle le droit et la loi* ».

M. le sénateur Labiche proposa alors l'ordre du jour suivant, qui fut voté par 184 voix contre 60 : « Le Sénat, approuvant la résolution qui vient d'être lue à la tribune, passe à l'ordre du jour ».

Depuis lors la crise s'est encore rouverte. Le 31 mars, diverses questions furent adressées au Sénat, sur la politique extérieure, au président du Conseil, ministre des affaires étrangères. Celui-ci, qui les avait acceptées, y répondit. Le 2 avril, une interpellation sur la même politique étrangère lui fut adressée à la Chambre des députés, et le débat se termina par un ordre du jour de confiance voté à 96 voix de majorité. Le lendemain 3 avril, nouvelle interpellation au Sénat sur les mêmes faits. Le président du Conseil, après s'être associé

i. Journal officiel du 22 février^ Débais parlementaires^ p. 145.

à une demande d'ajournement du débat qui fut repoussée, déclara ne pouvoir accepter Tinterpellation, ne pouvant rien ajouter aux explications qu'il avait déjà fournies. Le Sénat, par 155 voix contre 85, a volé un ordre du jour portant qu'il ff ne peut accorder sa confiance au gouvernement * » et s'est ajourné au 21 avril. Le ministère est resté au pouvoir*

Reprenons maintenant la question de droit constitutionnel en elle-même, non plus au point de vue de la coutume parlementaire, mais au point de vue de la doctrine. Les incidents récents, dont je viens de résumer Thistoire, me paraissent contenir un premier et grave enseignement. Ils montrent combien il est dangereux et impossible de renfermer, dans un lexle précis et inflexible, les règles du gouvernement parlementaire. Elles sont trop délicates, trop pleines de distinctions et de nuances pour pouvoir se prêter à cette rédaction rigide. Les Anglais, par un instinct très sûr, ne les y ont jamais soumises. Le gouvernement parlementaire, comme tout système politique, a cependant ses lois, c'est-à-dire ses règles logiques et naturelles, celles qui dérivent de son génie propre; mais, cellos-là, la doctrine et l'expérience, la science et la coutume peuvent seules les préciser.

Cependant, puisque nous avons sur ce point une loi écrite, il faut bien nous y soumettre et la respecter. Cela est vrai, mais à condition qu'elle soit exactement interprétée; et, pour cela, il faut lui appliquer les mêmes procédés d'interprétation qu'aux autres lois. Or il me semble que l'on s'est bien souvent écarté de cette saine méthode.

L'article 6 de la loi du 25 février 1875 a été présenté comme un texte précis et impératif, et, dans la déclaration approuvée par le Séuat, il est parlé d'une « atteinte aux dispositions de la loi constitutionnelle ». Mais, pour que l'article eût cette portée, il faudrait de deux choses l'une : ou que le gouvernement parlementaire ait été inventé en 1875 et n'ait pas eu, spécialement dans notre pays, une histoire et une doctrine an-

L Journal officiel du 4 avril 1896, Débats parlementaires ^ p, 377.

térieures, auxquelles tout naturellement on s'est alors référé; — ou que FAssemblée Nationale, en volant ce texte, ait voulu organiser le gouvernement parlementaire dans des conditions toutes nouvelles, qu'elle aurait arrêtées après mûre délibéralion. Or on va voir ce qui en est.

La formule contenue dans la première partie de Tarticle 6, et d'après laquelle les ministres sont responsables devant les Chambres^ n'était point nouvelle en 1875; il s'en fallait de beaucoup. C'était la formule générale et classique du gouvernement parlementaire y en France et dans tous les pays de langue française. C'était celle qui se transmettait de livre en livre, depuis Chateaubriand jusqu'à Duvergier de Hauranne et à Prévost-Paradol*. Elle est vraie d'une vérité générale, comme donnée d'ensemble, et à condition d'y introduire dans Tapplicalion les distinctions nécessaires, ce que jadis l'on ne manquait point de faire, comme je vais le montrer. Il est vrai, en effet, d'une vérité générale, que Tune et l'autre Chambres peuvent, sous le gouvernement parlementaire, demander anx ministres compte de leurs actes, et que la bonne harmonie entre le ministère et les deux Chambres représente le plein équilibre de ce système. Mais ceux qui jadis écrivaient ou prononçaient cette formule, en l'appliquant à la monarchie constitutionnelle en France et dans les pays voisins (et non pas seulement à l'Angleterre), l'entendaient très nettement en ce sens que le sort des Cabinets ministériels dépendait de la seule Chambre populaire, et non de la Chambre Haute, qui n'était pas alors élective.

Voici ce que disait un orateur, dans la séance du 20 novembre 1830, devant le Congrès qui discutait la Constitution

1. Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France^ 2« édit., t. I, p. 90-91 : « Au temps de la dernière monarchie conatitutionnelle, c*était un lieu commun que d'attribuer au ministère la double mission de représenter le roi dans la salle où siègent les Chambres^ et les Chambres dans le cabinet du roi... Le ministère est responsable de ses fautes, de ses erreurs, de ses négligences môme, devant le pouvoir royal et devaot le pouvoir parlementaire ». — Voyez, aussi, ce passage de la France nou" velie (liv. II, ch. v, p. i21), où l'auteur parle de l'organisation d'une république parlementaire : « La solution du problème serait plus aisée..., si un ministère, présent aux Chambres^ et investi des mômes pouvoirs que sous la monarchie constitutionnelle..., venait couvrir et diminuer d'autant la responsabilité présidentielle ».

belge : « Qui forme la Chambre élective? Les collèges électoraux, c'est-à-dire cette partie de la nation qui a intérêt à Tordre et Tintelligence des droits et des besoins du pays. La Chambre^ une fois composée, confirme, modifie ou renvoie le ministère, selon le degré de confiance ou de défiance qu'il lui inspire... Or, le ministère ainsi élu ou confirmé ne peut vivre qu'à condition d'administrer selon le vœu de la Chambre, c'est-à-dire selon le vœu du pays qu'elle est censée représenter. Ainsi, administration intérieure, choix des membres de la Chambre Haute, diplomatie, tout enfin subit l'impulsion irrésistible de la Chambre des députés» ^

Ouvrons maintenant l'ouvrage de droit constitutionnel, qui a dégagé avec le plus de pénétration et de sagesse les principes du gouvernement parlementaire sous la Monarchie de Juillet, Le régime constitutionnel de Hello : a II n'est pas douteux, dit l'auteur, que, dans le vote de la loi, les trois parties du pouvoir législatif ne soient égales entre elles, et qu'aucune ne soit prépondérante, puisque la loi se fait à l'unanimité; mais il est tout aussi vrai que, dans les mouvements extérieurs du Corps représentatif, la Chambre des députés a un caractère particulier. Ainsi sa nature élective semble lui donner pour mission spéciale d'aller puiser au cœur de la nation le sang qui doit porter la vie dans le gouvernement; ainsi son consentement est le premier qu'il faut obtenir pour la levée de Timpôt, comme si elle était le représentant le plus direct de la partie qui doit le payer; ainsi le prince a le droit de la dissoudre, mais à la condition d'en demander une autre au pays, à qui ton semble demander itn jugement; ainsi encore elle a le droit d'accuser les ministres pour faire entendre que^ en lui déférant cette action toute populaire, le soin de les surveiller est devenu le sien propre ; toutes choses par lesquelles elle se distingue des autres pouvoirs, sans cesser d'ailleurs de leur être homogène* ».

Voilà les doctrines de la monarchie constitutionnelle : mais ces règles n'ont-elles pas changé, en passant dans la Républi-

1. Exposé des motifs de la Constitution belge, par un docteur en droit, Braxelles, 1864, p. 123.

2. Du régime constitutionnel dans ses rapports avec Vétat actuel de la science sociale et politique (3* édit.), Paris, 1848, t. U, p. 267.

que parlementaire? La Chambre Haute, en y devenant élective, n'a-t-elle pas acquis des droits qu'elle n'avait pas auparavant? C'est ici le lieu d'utiliser des données signalées précédemment*. Nous avons vu que, sous le Second Empire, des écrivains, attachés aux vieilles traditions parlementaires, et sentant s'approcher le retour de la liberté politique, préparaient le parlementarisme futur en essayant par avance d'en dégager les règles. C'étaient le duc de Broglie et Prévost-Paradol, dont j'ai montré la profonde influence sur les Constituants de 1875. Tous les deux voulaient, dans la République future, qu'ils entrevoyaient, introduire le système des deux Chambres ; tous deux voulaient également un Sénat électif •, Ni l'un ni l'autre pourtant ne songeaient à troubler l'équilibre ancien et éprouvé du gouvernement parlementaire. Ni l'un ni l'autre ne proposaient de donner au Sénat un droit égal à celui de la Chambre des députés, en ce qui concerne le gouvernement politique. Ni l'un ni l'autre ne lui reconnaissaient le droit de faire par ses votes tomber le Cabinet.

Le duc de Broglie s'efforçait pourtant^ à d'autres égards, « d'associer le Sénat au gouvernement, à la direction des affaires »; mais c'était en lui conférant de tout autres attributions'. Il concluait ainsi : « En face d'un Sénat solidement établi, d'un Sénat né de l'élection, puissant par le prestige des souvenirs et l'élévation des positions sociales, puissant par les attributions qu'il partage et par les prérogatives qui lui sont propres, une Chambre des représentants, née du suffrage universel, pourrait, selon nous^ exercer son ascendant naturel ^ans courir risque d'en abuser* ».

Prévost-Paradol était plus net encore. Il est un de ceux, nous le savons, qui ont voulu préciser le mieux et renforcer le plus l'autorité de la Chambre des députés sur le Cabinet. Il voulait que celle-ci put être appelée à voter directement sur le maintien ou la confirmation du ministère. Il voulait qu'elle pût élire en forme le président du ConseiP. Mais il refusait