Dic^y, Law of the Constitution^ p
Lk RESPONSABILITÉ DES MINÎSÎBES 85
très, se présente, dans le droit moderne, sous la forme d'une règle de droit commun. « En An;;lelorre, dit Dicey, l'idée de légalité devant la loi ou de la sujétion universelle de toutes les classes à un seul et même droit, administré par les Iribunauï ordinaires, a été poussée à ses dernières limites. Chez nous, tout fonctionnaire public, depuis le premier ministre jusqu'au constable ou au receveur d'impôlSj est soumis à la mftme responsabilité que tout autre citoyen, à raison des actes accomplis par lui et non justifiés par la loi, Lf*s Ii**poris abondent en causes dans lesquelles des fonctionnaires ont été traduits devant les tribunaux el ont été condamotH, en leur nom personnel, à une peine ou à des dommagos-intérêla pour dtis actes accomplis en leur caractère officiel mais dépassant leur autorité légale. Le gouverneur d^une cobïnie^ un secrétaire d'Etat, un officier militaire, et tous leurs suborJonnéîîj nlors même qu'ils montreraient n'avoir agi que par l'orJre de leurs supérieurs hiérarchiques, sont, à raison d'un acte quelconque non autorisé par la loi, tout aussi responsables qu'un particulier dépourvu de tout caractère officiel ' i>.
1. Dicey, Lavj of ihe Constitution^ p. 181; — Jenk?, An odline of Englinh local govemmenf^ Londoo, 1894, p. 14 : « Le gouvernemeul local aiigkjtt cet légal et noQ arbitraire. Aucun corps loc^l, aucun font^tionMaîre toc^l ue pt^ut a^rsaos y être autorisé par la loi d'uue façon prét^be. Si Tou proti^ui qu'on tel corps ou fonctionnaire a commis uu acte qui, émanant ifuii particulier, serait illicile, laccusé doit établir en sa faveur un^! autorit** U-izale et prèci&e. Aucune idée générale de pouvoir discrétionnaire ne peut gufflra c^ommi' défense ou justification. Et de plus Taccusé sera jugé exactement pur \t& mêmes tribunaux et exactement de la même manièrt^ qu'un simple particulier- Si la charge est prouvée, sans aucun doute une réprimnnde ou la destitritioa seront prononcées par le supérieur biérarcbique. Maiis la pemc légale ordinaire est aussi prononcée. Cette rè^'le, qui s'étend m^mr^aux organes du ^^nveraement central, et qui comporte très peu d>xcepliou«, e^t ju&temeni regardée comme un des traits distiuctifs du svâtème politique anglais. Le^ actes du Corps souverain, c'est-à-dii e de la Reine en Parlement, n<* peu veut jamais nalureUement être mis en question au poiul de vue légal; mais les? actes de tout autre personnage ou corps officiel peuvent Être mU en qneisllon, exactement de la même manière que ceux d'un ï^imple citoyi^n. Supposou:^ qu'un secrétaire d'État, pour les raisons les plus bautes, mais sauB aucune autorité légale, viole le domicile de X. pour y Faire la perquisilton de se^ papiers. Il peut être poursuivi par l'Hction de tfeijpasji eirvctemeut comme s'il était an charbonnier. » La règle cependant n'eât pas absolue, comme le fait observer Tauleur; elle admet des exceptions, dont il ludiqua les principales dans la suite de son remarquable ouvrage, et qui en dimmuent seasi* blement la portée. Ainsi (p. 183) le constable de police (policeman} est àbso-
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Mais celle responsabilité de droit commun, qui ne vise d'ailleurs; que les actes contraires aux lois, n'est point la forme la plus ancienne de la responsabilité ministérielle. A l'époque reculée où celle-ci a pris naissance, elle eût fotirni contre les grands officiers de la Couronne, les ministres d'alors, une arme bien faible, qui se fût émoussée facilement. Les juges ordinaires n'auraient pas eu alors l'autorité nécessaire pour les condamut^r. Il fallait une juridiction toute spéciale et une procédure jtarticulière pour les atteindre : elles furent fournies par la prali<iue de Vimpeackment.
L'impcac/wi^nt n'est pas autre chose qu*une accusation intentée contre un ministre par la Cbambre des Communes devant la Chambre des Lords, qui statue comme tribunal. C'est au xtv' siècle qu'elle a fait son apparition, et, comme tant d'auti't^s, la théorie en a été fixée par la série des précédents. Là aussi, comme sur d'autres points, la Chambre des Commuiies n'a tout d'abord pris cette initiative hardie que sur la sugg:estion des Lords, Mais une fois la procédure admise par la coutume, les jurisconsultes ont cherché à l'expliquer par les priniMpGs gt^néraux du droit. La compétence de la Chambre des Lords était facile à justifier*. Cette Chambre, en elTet, a
loTiJortt prcitc^é contre toute» poursuites, lorsqu'il agit en vertu d'un way^rant dm»iné u*utj juge, alors même que le warrant se trouve être irré^ulier. 11 a le droit li'ari^t ahu^ warranl sur toute personne soupçonnée d'avoir commis un prime IfetoTiJf), et» &i[B.'fi,ii b^mafide^ il n'est passible d'aucr.ns dommages-intérêt*» Hjnns n*èuie qall se trouve qu'en fait le crime n'avait pas ét-é commis ". De môme (p- M) : « Le juge de paix jouit d'une protection quelque peu anorinale on droit anglais. Aucuue action ne peut être intentée contre lui stir î-e 9eM\ ïOT^tir qu'il au mît mal à propos (wron^fy) exercé nn pouvoir discrétionnaire qui lui est accordé par un «tatnt; pour réu«sir, le demandeur doit pronvcr cfue ïe juge a api malicieusement et sans motif admissible. Aucune action absoluinrut Ht i^l ouverte contre un juge de paix à raison d'an acte qui lui avait t'té coniinandé par nne cour supérieure, ni pour avoir accordé im ivarj'anî darrp«littsoii ou de saisie (distress\ lorsque l'octroi de ce warrant a été c-onfirm* eu appel. ^lôme lorsque le demandeur allègue qn'un acte totalement illégaî a r-té accompli par le juge, il doit attendre pour produire son action qne Tact^^ ait été rormeilement cassé par une autorité suj.'érieure ». Enfin (p. 122) : n Les m*^mtrrcs d'uae autorité sanitaire sont exempts de toute responsabilité pour hji actfs bona fide accomplis par eux dans l'exécution de knrs fonctions pTjbli<]ueà et arvf la sanction des autorités auxquelles ils sont soumis »♦.
l. Dicey, Ltirr of fhe Çonstitulwn, p. 302 : « Dans certains cas, il e^t vi*ai, le seul moyeu de rcprimerTacle (accompli par un ministre) est un impeachmenl Mais Vitftpevchnieni est un mode régulier, quoique non usuel, de procédure légale, devant un tiibunal reconnu, à savoir la Haute-Cour de Parlement. »>
LA RESPONâlBa.lTÊ D£S MmiSTR£3 87
coaservë uDCsupîèmo'compélence judiciaire de 9ês pr^Rilèi-ea ùvigmùs, du U3mps où elle était lo Maynum Conci/itim; al nous savons que^ tradiLioanellement, oa poiiaiidevauielle les accusations inLeotées coQtre les grariiis ofliciers de TEtatL Restiil le droit d'accusation r^^coimu à ia Chambre des Cummunas; on le ramena facile Dieiit aux principes du Jroit coniuuQ. Le droit anglais posait, o€. elfet, comiiie fondement de
^ ioiiiB poursuite criminello, uae ac-cusation admise par un grand
I jury on jury d'a&cusatioa^ qui siégeait périodiquement dans chaque comlé du royaume. Or., la GUambre des Communes éUit éminemment ia représentation des comtés : elle pouvait être considérée comme le grand jury de T Angleterre eatière'. Qnoï qu^il en ^oit, c'est eu 137G que Vimpeachnent tait son apparition sous le règïied iLdonard IIÏ, et d assez nombreux exemples s en présentenl sous les règnes suivants ^
. [^ais, pour diverses cau^^es^ sous la dyna&tie des Tndors, il cessa de fonctionner pendant une longue période, ^uus les
♦ Stiiarts, la pratique fut reprise et devint un puissant iuslrument de lutte aux mains des Commuïjes, C'est vrai [U eut cette juridiction, au fond toute pulilique, et par cela même qu'elle étail politique, qui a créé eu Ajiglcterre la responsaliililé mi-
I iii^tédelJe,
Cependant Vimpeachment av<aît Jeux côtés faibles. D'une part, étant une procédure régulière en matière pénale^ il était logique de l'admettre seulonienl dans le cas où lacté commis par le ministre conslituait une infrajction prévue par le droit pénal, au ûvlicta^le offeme. Mais au xvii^ siècle on se départit (ieceite rigue«r logique, et Vhnpeacimient fut admi^, même pour des actes qui ne conslituaient ai crime ni délits mais
2- JtlaktHoae, Cowtm^tt/anc*, B* V(, ch- xxt, ii*> t : « An impentîbmfot beforo tbe brd» by tbe commonà of Gr(*at BHtnu, In Parli&oieut^ ta a profeculîou of tijtf îlneady kaowa and is^labliâiied I»iw. ,-iud U-is t^t-u trequeiilly pui in prac- Èiop; kiag a ^'e^*xnimcfU to the mùsi hif^k une suprême ctji/rl of it^imitta^ j'uf^i-lioti tif Ihç mo^i soUmnrftand inqntst of the mholt kingdam », — Siiihlr^, '-&ii*6i. Hklory, W' aSS (a propus, du pnuuirr précédent de 1316) : - .4* H^e inndfurtf of Ike natÎQn, tlit swor» reivoRuitora of a^iiirmni rigtiU aud grie- 'aacftB, îbey tbu^ eotercd oti liie ino&t païufiil but not tbe leafit uemiliil uf tiiûir fuoctioiiB. ■
X i^tiibù^ Cww£* Hiatory, ii« Biâ, ââfi; — May, tarimmmim'y Pï#ertr^, ^' éd., p, 53.
seulement une faute grave, préjudiciable au pays, par exemple pour le fait d'avoir conseillé ou négocié un traité manifeslemint désavantageux : il servit dès lors à demander aux ministres un compte, bien sévère il est vrai, de la justice, de Ihonnêteté et de Tulililé de leur administration*. Dans ces hypalhèses, la Chambre des Lords avait un pouvoir particulier d appréciation quant au fait et quant à la peine. D'ailleurs, le Parlement, pour frapper ses adversaires et les ennemis du pnys, avait à sa disposition un autre moyen singulièrement énergique et bien plus arbitraire : le Bill of attainder. C'était une application du pouvoir souverain reconnu au Parlement, et en même temps la confusion la plus complète du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, la violation la plus scan-laleuse des principes élémentaires de la justice. On adniellail qu'un acte du Parlement, c'est-à-dire un vote des deux Cliambres sanctionné par le roi, pouvait atteindre une per- S'^nne dans sa vie ou dans ses biens, lui infligeant une peine quelconque (généralement la peine de mort et la confiscation des biens), sans qu'aucune loi existante au moment des faits reprochés les eût prévus et punis d'une peine. hWct of alttiinder intervenait parfois comme succédané de Vimpeachmenfj lorsque la personne impeached refusait de répondre à Taccusation et se dérobait aux poursuites. Il élait présenté et vjlécommcles lois ordinaires. C'était une loi véritable, odieusement personnelle et rétroactive '.
Uimpeachment présentait encore une autre faiblesse. Le Tiii possédait, en Angleterre, comme jadis en France, le droit de grâce et d'amnistie même individuelle, reprieve and pardon ,
K'^ncist, Eny/ische Verfassungsgeschichle^ § 37, p. 601 ; — Todd-Walpole, I,
2. Blakstone, Comment. y B. IV, ch. xix, n« 1 : « For acts of Parliament to allai ut j^arlicular persons of treasoa or felouy, or to iuflicl pains and ponallics. bryoïid or contrary to Ihe commoa law, to serve a spécial purpose, I speak not of Ihtaii ; being to ail intents aod purposes new laws, made pro re natay and by uo means an exécution of such as are already in being ». — Anson, Law aftd cuslom, t. U,p. 306 : a Those acts, io form législative, in substance judicial, wbîch we know as acts of attainder or of pains and penalties. An aet of Par- 1i;im(?nt can, as we know, do anytbing. It can make that an offence, which wQfi not wben dune an offence against any existing law. It can assign to tbe offendcr so crealed a punisbment whicb no court could inflict. The procédure H legiâlative n.
