CHAPITRE V

L« ffouveriieaieiii parlétueiitEtlre ou gouvei*iienienl de cablnel*

L0 gDUVPrnemenL parlementaîre n^esl pas autre chose que

ta responsabilité minialérielle poussée à ses dorniëres limites. Il est né en Anglelerre, mais peu à peu il fait en Europe le tonr des pays libres. L'Angleterre, el les colonjes anglaises^ la j Fratice, la Belgique, la Hollande, FltaliCj TEspagnCj TAu- 1 Ificlie el la nongrie^ la Grèce, la Roumanie, la Snede^ la Norvège, le Danemark f pour ne citer que les principaux pays, le pratiquent également. Seuls y sont franchement réfraclaires, |iarmi les nations qui ont adopté le gouvernement reprt'senlatif; en Amérique, les Etats-Unis el les Républiques du Centre et du Sud qui ont imité la Constitution des États-Unis; en Europe, la démocratie suisse, l'Empire d'Allemagne et la plupart des Etats particuliers qui le composent. Le gouvernement parlementaire s*esl d'abord adapté exclusivement aux monarchies constitutionnelles. Mais l'exemple de la France montre qu'il est parfaitement compatible avec la forme républicaine. Il est même probable que, si les monarcbieSi qui le pratiquent aujourd'hui enEurojic, subissent jamais les mêmes Iransformatious que la France et f^e changent en États républicains, elles deviendront aussi des Républiques parlementaires. Je me propose ici d'exposer les pointa suivants: l'^Quelles sont les règles essentielles du gouvernement parten]enlâire ; 2" Comment s*csl-îl développé eu Auglelerre ; 3* Quelles ont été ses vicissitudes en France,

§ l*^ — LA LOGIQUE DU GOUVERNEMENT DE CABINET ET SON DÉVELOPPEMENT EN ANGLETERRE.

Le gouvernement parlementaire, que les Anglais appellent le plus soiivenl gouvernemenf. de cabinet^ suppose tout d'aboriJ le gouvtM'fiement représentatif, dont il est une variété. Il suppose au??si la séparation juridique du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, qui sont conférés à des titulaires dislincts el indépendaols. Le pouvoir exécutif, avec toutes ses prérogatives, esl conféré à un chef, monarque ou président de la République, au nom et par Tordre duquel se font tous les actes qui consUtuent l'exercice de ce pouvoir. xMais lous ces actes, ou du moins les plus importants, doivent être préalablement délibérés t't décidés par les ministres, statuant en corps et comme conseil délibérant. D'autre part, le titulaire du pouvoir exécutif a bien le droit formel et apparent de nommer et de révoquer ces ministres; mais son pouvoir effectif, quanta leur choix, esl singulièrement restreint par une série de règles et de conditions, auxquelles doit satisfaire le ministère, et qui constituent Tessence même du gouvernement parlementaire. Elles se ramènent à trois principales :

1" Les ministres doivent être pris dans le parti qui réunit la majorité dans le Parlement, ou tout au moins dans la Chambre populaire, dans la Chambre des députés, lorsqu*ily en a deux. C'est une conséquence nécessaire de ce qu'ils sont responsables de tous leurs actes devant cette Chambre, comme on le verra plus loin. De plus, bien que ce ne soit ni une règle légale, ni même une condition toujours observée, il est dans la logique du système que les ministres Goient eux-mêmes menibres du Parlement, unissant ainsi les fonctions législatives à celles tragents supérieurs du pouvoir exécutif. Ce sont, par suite, naturellement et ordinairement les chefs de la majorité dans les Cliambres, et spécialement dans la Chambre des dépiilé.«*, qui sont appelés au ministère *.

l, tiit:*y, law of Ihe ConslUulion, p. 3i3 : « The party who for the linfe cottimauds a tuajo ity ia the Huuse of Gommons hâve, in général, a right to hâve thdr leaders ia office ».

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE fff

On a même de nos jours présenté souvent cette désignation des minisires comme une véritable élection, quoique non en forme, par la Chambre populaire'. Celui qui a poussé le plus loin celle idée est, je crois, M. Bagehol, dans son livre si remarquable sur la Constitution anglaise. Voici comment il s'exprime en parlant du Cabinet : « Par ce mot nouveau, nous entendons une commission du Corps législatif ehoisÎG pour êlre le corps exécutif. Le Corps législatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande. Il choisit pour elle^ pour ceUe principale commission, les hommes en qui il a le plus de con^ fiance. Il ne les choisit pas directement; maîs il est presque tout-puissant pour les choisir indirectement. Il y a un siècle, la Couronne avait réellement le choix des ministres, bien qu'elle n'eût plus le choix de la politique à suivre.,* Mais, en règle générale, le premier ministre en titre est choisi par la législature; et celui qui à bien des égards représente le premier ministre effectif — c'est-à-dire le leader de la Chambre des Communes — Test toujours sans exception. Presque (oiijours dans le parti qui prédomine à la Chambre des Communes, la branche prédominante de la législature^ il y a un homme nettement choisi par la voix de ce parti pour être son chef et, par conséquent, pour gouverner la nation. Nous avons en Angleterre un premier magistrat électif, aussi véritablement que les Américains en ont un... Cependant noire premier magistrat diffère de celui des Américains. Il n'est pas élu directement par le peuple; il est élu par les représentants du peuple. C'est un exemple d'élection à deux degrés * ».

Mais c'est là très certainement une erreur juridique ^ une exagération de langage. La Chambre n'élit pas le Cabinet, qui en droit ne tient ses pouvoirs que du chef de TÉlat. Tout au plus a-t-elle, à cet égard, un droit de présentation indirecl el tacite; ou plutôt, elle ne désigne les ministres ni par élec* tion, ni par présentation, elle les désigne par un mode qui n'a rien de juridique, par voie de sélection naturelle. Lorsque

1. Voyez mon étude intitulée : Deux formes de gouvemetAmit^ dïDS ta Hewire du droit public et de la science politique^ février 1894, p. 33,

2. Bagehot, The British Constitution, 4*»» éd., London, ieSa> p. H*

3. Voyez mon étude sur Deux formes de gouvernement, loc, ciL, p- 3*.

9i LA LIBERTÉ MODERNE

les partis sont vraiment disciplinés et organisés dans la Chambre, lorsque i'un d'eux y a conquis une majorité certaine, le chef de l'Étal ne peut constituer un Cabinet viable qu'en appelant au ministère les cheEs de la majorité. Le Cabinet, en effet, ne peut vivre qu'avec Tappui delà majorité^ et celle-ci ne l'accordera que si le Cabinet comprend ceux qu'elle a reconnus comme ses directeurs et ses guides. Mais lorsque ce travail de sélection et d'organisation ne s'est produit que d'une manière imparfaite» lorsque la majorité est incertaine ou qu'elle n'a point d'hommes qui s'imposent à elle pour la diriger, le chef de l'État reprend, dans une large mesure, le libre choix des ministres. M. Bagehot le reconnaît lui-même.

2* Le Cabinet doit êlre homogène, puisqu'il agit comme corpSi décidant en conseil les actes gouvernementaux. Il faut qu'entre ses membres existe une unité de vues, pour qu'il puisse imprimer au gouvernement une direction ferme et sûre. Pour faciliter cette composition homogène, en fait, le chef de l'État ne choisit pas lui-même et directement tous les membres du ministère. Il appelle le chef de la majorité, lorsqu'il en existe un reconnu et incontesté, ou, à son défaut, l'homme qui est momentanément le plus en vue, dans la majorité, et le charge de choisir les autres ministres, ses futurs collaborateurs, et de former, comme on dit, un Cabinet. Ce personnage porte che2 les Anglais, le titre de Premier Ministre, chez nous, celui de Président du Conseil des Ministres. Son action dirigeante ne se borne pas à cet acte initial : il est le chef naturel du ministère, présidant à ses délibérations (lorsque le chef de l'État n'y préside pas) ; c'est lui qui doit en coordonner l'action*; c'est aussi lui qui, d'ordinaire, parle devant les Chambres au nom du Cabinet tout entier, du moins dans notre pays *.

3<^ Les ministres sont politiquement et solidairement res-

1. Dicey, Law of the ConsUlulionj p. 3(5 : « The most influencial of tbe leaders (geoerally speaking) ought to be the Premier or head of the cabinet. *>

2. En Angleterre il eu est autrement parfois, parce que, pelon la éoutume, le gouvernement a uu leader particulier dans chacune des Chambres; l'un est membre de la Ohambre des Lords, et l'autre membre de la Chambre des Communes. Lorsque le Premier Ministre est un pair, il laisse forcément à un autre membre du cabinet^ à un commoner^ le management de to Gbambre des Cottimunes; — Todd-WalpDlë» t. II, p. 108-106.

LE GOUVEBHËHENT f'AfiLBMEKTAIHE 9^

ponsâbles de la politique du gouvernement devant les Cbamhres, qui les contrôlent et les intcrrogeni au besoin. Celle responsabilité est solidaire dès qifil s*agil d'un acte intéressant la politique jouérale, c'est-à-dire que les conséquences doivenl en rejaillir contre le Cabinet tout entier, C*est en corps qu'il a pris ou du prendre la résolu lion donl il s'agit; c est aussi en corps qu'il est responsable ^ La responsabilité peut, an contraire, <^Lre simplement individuelle, particulière à un mitiislre, lorsqu'il s'agit d'un acte qui n'intéresse qu*un déparlement ministériel détermine, et que, par suite, le titulaire dp; ce département l'a seul déi'idé ou Ta seul proposé au chef de l Etat en le contresignant. Mais cest une question fort délicate que de déterminer les acles qui intéressent ou n'intéressent pas la polilîque généraîe*, Cbex nous, rintervention du Président du Conseil, posant ce qu on appelle la question df cubineî, écarte généralement la diflicullé.

Dans tous les cas, la responsabilité dont îls'ag:it ici est proprement et purement politique^ Elle se distingue de la responsabilité pénale plus tianl examinée, et a pour sanction unique la perte du pouvoir. Le Cabinet, qui, par un vote précis, a perdu la majorité dans la Chambre populaire, doit démissionaer en entier-. Le ministre, qui, sur une question rKslreinle à sou département, a été également baUu par la majoriLé, doit aussi donner aa démission» En leur refusant *a confiance, la majorité de la Cluitnbre révoque indirecte* mfnl les ministres. Ici encore il ne s'agit pas d*une révocation juridique ; c'est une simple indication, donnée aux ministres d'un cOlé, et d'autre pari au chef de TÉtat. Mais en fait colle indication est un ordre.

On le voit, le gouvernement parlementaire n'admet pas la séparation tranciiée du pouvoir exécutif el du pouvoir législatif. Il ne les confond pas cependant, comme ou l'a quelque-

i- Oiœy, Law of ihe ComUluUon, p. MA : t The «abtnet are rcipontîMe to Mï mcnl aa a haij for the gt^ueral coa'i!;et of affaire f^.

t Dicey, Lawof thf ConsiUufioti, p, 31 i : n The v are furEber reapoQâible, io un er/*rt( not. houiever vert/ defitiileiif fi^r^d^ fof Ihe appoiiitmeDls m&dfi hj &Q5 uf Ibfiir number, or, to epctik m more accyratE^ laugua^^ef Jûade by th£ CrcuTîj uader Ihe advice of liD y oietuber of the cabinet ».

j. Dicey, law of ihe Constitution, p. 'ÀKk : <- A iniiiUtry ifchich ia ouliroted iQtbe HouHC of Commoae &re^ in man^ ca$e»j bound tô reUrefràm oract *.